鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情治理困境探析
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摘要:隨著自媒體的興起、各類網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲渠道的日益成熟，網(wǎng)絡(luò)輿情成為了最重要的輿情形式，鄰避設(shè)施興建引發(fā)的鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情越來越受到社會各界的關(guān)注。面對人民群眾對美好生活的新期盼、新要求，各級黨委政府應(yīng)提高城市規(guī)劃科學(xué)化水平、充分保障居民合法權(quán)益、依法保障社會公共利益，推進(jìn)鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情治理科學(xué)化、民主化、法治化。
關(guān)鍵詞:鄰避沖突;網(wǎng)絡(luò)輿情;治理策略
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市建設(shè)的快速推進(jìn)，鄰避設(shè)施建設(shè)逐漸增多，鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情日益突顯。一方面經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，社會要進(jìn)步，垃圾焚燒廠、發(fā)電廠、污水處理廠、化工廠等鄰避設(shè)施需要建設(shè);另一方面民眾環(huán)保意識和權(quán)利意識的增強(qiáng)，期盼有更美好、更高品質(zhì)的生活，抵制鄰避設(shè)施建在“自家后院”，鄰避治理面臨新挑戰(zhàn)。怎樣治理鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情，怎樣為重點(diǎn)項目建設(shè)營造良好輿論氛圍，從而化“鄰避”為“迎臂”，已成為社會治理領(lǐng)域中的焦點(diǎn)問題和重點(diǎn)課題。
一、鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情的相關(guān)概念
鄰避沖突是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物。關(guān)于鄰避沖突，國外學(xué)者研究較早，在鄰避沖突治理上積累了比較成熟的經(jīng)驗。國內(nèi)學(xué)者近幾年開始重點(diǎn)關(guān)注鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情，從不同的學(xué)科視角，分析探討鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情的特點(diǎn)、成因、治理機(jī)制等。美國學(xué)者O’Hare在《公共政策》上發(fā)表的文章中正式提出了“鄰避(NotInMyBackYard)”這一概念［1］。鄰避沖突是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)鄰避項目對自身身體健康、環(huán)境質(zhì)量等方面造成負(fù)面影響，進(jìn)而引起的厭惡或不滿情緒，并采取強(qiáng)烈、堅決態(tài)度集體反對甚至對抗鄰避項目建設(shè)的行為。從近幾年發(fā)生的鄰避沖突來看，主要集中在電力設(shè)施、垃圾及污水處理設(shè)施、核工業(yè)研究所、通信設(shè)施等鄰避項目建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)成為了民眾宣泄情緒、表達(dá)訴求的重要平臺。網(wǎng)絡(luò)輿情具有“沉默的螺旋”屬性，易煽動宣泄網(wǎng)民的不滿情緒，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)群體性事件［2］。由鄰避沖突引發(fā)居民在網(wǎng)上發(fā)帖或利用媒體報道對項目進(jìn)行抵制、抗議、對抗，進(jìn)而形成的網(wǎng)絡(luò)輿情就是鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情。鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情治理涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活等多個領(lǐng)域，是國家治理的重要組成部分。
二、鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情的主要特征
網(wǎng)絡(luò)輿情與傳統(tǒng)媒體輿情相比，因其不受時間、空間的限制，具有開放性、快捷性、多元性、突發(fā)性等特點(diǎn)，鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情主要有以下幾大特征:
(一)維權(quán)參與者群體化
在鄰避沖突發(fā)展初期，參與者絕大多數(shù)都是直接利益相關(guān)者的核心人物，人數(shù)較少。隨著鄰避沖突網(wǎng)上網(wǎng)下傳播、發(fā)酵，雙向性、爆發(fā)性的情緒感染，維權(quán)參與者會在短時間內(nèi)迅速增多。參與者一般會采取集體抗議行動來表達(dá)對鄰避設(shè)施的不滿，從醞釀到爆發(fā)時間短則只需幾小時，長則幾天便可以推動鄰避事件演進(jìn)到白熱化階段。
(二)維權(quán)目標(biāo)集中性
民眾慣性地認(rèn)為鄰避設(shè)施的興建基本都是政府行為，因此，在利益訴求時通常將矛頭指向政府。民眾維權(quán)的目的非常明確，就是維護(hù)生存環(huán)境，希望終止項目建設(shè)或者獲得補(bǔ)償，實現(xiàn)利益最大化。政府部門對鄰避事件的處理結(jié)果讓民眾滿意后，激化的矛盾沖突很快就會平息。
(三)維權(quán)網(wǎng)上網(wǎng)下雙軌并行
民眾往往通過網(wǎng)上網(wǎng)下多途徑維權(quán)，網(wǎng)上網(wǎng)下交互作用，以達(dá)到維權(quán)目的。便捷的網(wǎng)絡(luò)讓抗議的聲音迅速擴(kuò)散，形成強(qiáng)大輿論壓力，廣大網(wǎng)民情緒集體“感染”后反過來又作用于現(xiàn)實，最終導(dǎo)致鄰避沖突的爆發(fā)。所以說，網(wǎng)絡(luò)既是各種輿論的集散地，也是鄰避型群體事件的策源地，更是事態(tài)蔓延升級的隱蔽“推手”［3］。
(四)輿情圈層傳播
從輿情發(fā)起者、傳播者來看，附近受影響居民是發(fā)起輿情、傳播輿情的核心圈人員，環(huán)保志愿者、環(huán)保類自媒體是輿情傳播的中間環(huán)節(jié)，商業(yè)類媒體的關(guān)注炒作是輿情發(fā)酵的重要節(jié)點(diǎn)。從輿情發(fā)生平臺和傳播路徑來看，輿情多發(fā)端于微信圈群，發(fā)酵于自媒體，并在新聞媒體介入后，在各大重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、客戶端達(dá)到輿情高潮。值得關(guān)注的是，本地環(huán)保人士和自媒體頻繁參與鄰避沖突維權(quán)，通過刊發(fā)文章、網(wǎng)下參與等方式，多方施加影響，成為鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)生的推力。
三、鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情的原因分析
因興建鄰避設(shè)施引發(fā)的反對、抗?fàn)幍揉彵軟_突已成為世界性的難題。在我國，鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情不僅發(fā)生在社會基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，也發(fā)生在中西部經(jīng)濟(jì)建設(shè)相對落后地區(qū)，其產(chǎn)生的原因主要有:
(一)鄰避設(shè)施對附近居民產(chǎn)生負(fù)面影響是主因
鄰避沖突的發(fā)生是人民群眾追求更高水準(zhǔn)生活環(huán)境和權(quán)利意識不斷增強(qiáng)的必然結(jié)果，鄰避設(shè)施對附近居民產(chǎn)生負(fù)面影響是產(chǎn)生鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情的主要原因。一是環(huán)境污染。鄰避設(shè)施興建前都進(jìn)行了環(huán)境評估，但是周邊居民一方面擔(dān)憂環(huán)境評估的客觀公正性，另一方面擔(dān)心設(shè)施投入使用后因疏于管理或操作不當(dāng)導(dǎo)致排放的污水、廢氣、廢渣、輻射、噪音等超標(biāo)，對身體健康造成影響，特別是對年輕一代健康成長造成不確定性影響。二是地域形象。殯儀館、核研究所、基站建設(shè)等鄰避設(shè)施即便環(huán)境影響微乎其微，仍會給周邊居民帶來心理不適、地域形象也會被標(biāo)簽化。人們不自主地會把鄰避設(shè)施與周邊居民聯(lián)系起來，進(jìn)而影響居民的地域歸屬感和獲得感。三是資產(chǎn)貶值。房產(chǎn)是一般家庭的主要資產(chǎn)，居民往往都會擔(dān)心鄰避設(shè)施建在“自家后院”后，環(huán)境受影響，地域受歧視，導(dǎo)致房產(chǎn)貶值，固定資產(chǎn)縮水、直接經(jīng)濟(jì)利益受損。同時，鄰避設(shè)施的建設(shè)可能對附近公園、綠化、水系、學(xué)校等既定生活設(shè)施、環(huán)境造成改變和破壞，給附近居民的生活便利度和幸福感帶來負(fù)面影響。
(二)部分政府單位工作不到位、程序不規(guī)范
由于一些政府部門急于上馬項目，急于推進(jìn)項目進(jìn)度，在涉及環(huán)保項目的規(guī)劃、審批、環(huán)評、輿評、穩(wěn)評等工作時，沒有按程序進(jìn)行公示，沒有征求群眾意見等，存在簡化手續(xù)流程、侵犯居民的知情權(quán)、參與權(quán)等問題。如某地區(qū)樓盤業(yè)主當(dāng)媒體大篇幅報道后，才得知附近要建大型垃圾焚燒廠，民眾“被忽視”，民憤“被激起”，鄰避沖突群體事件爆發(fā)。民眾對政府部門的不信任，進(jìn)一步增強(qiáng)了民眾的抵觸心理，加大了事件協(xié)商處理難度。
(三)城市規(guī)劃滯后不科學(xué)
鄰避項目往往存在一定的環(huán)境污染，不適宜于建設(shè)在小區(qū)居民、學(xué)校等人流集中的區(qū)域。這些區(qū)域的人員越集中，涉及的人數(shù)越眾多，抗議鄰避項目建設(shè)的人數(shù)就會越多，項目建設(shè)遇到的阻力也將越大。如某市電力攻堅項目建設(shè)過程中，附近小區(qū)居民、學(xué)校師生提出抗議最多的就是認(rèn)為項目不應(yīng)當(dāng)規(guī)劃建設(shè)在離學(xué)校、居民區(qū)如此接近的地方。同時，一些房地產(chǎn)開發(fā)商為了利益最大化，故意隱瞞周邊鄰避設(shè)施規(guī)劃情況，虛假宣傳;加之政府部門對城市規(guī)劃公示宣傳力度不夠，查詢難度大，造成購房者誤解為“公園變垃圾站”，為后期鄰避設(shè)施建設(shè)造成不必要的阻礙。
(四)民眾不確定性憂慮
由于居民通過媒體報道等對“PX項目”等鄰避設(shè)施所導(dǎo)致的意外事件恐懼先入為主，產(chǎn)生“鄰避慣性思維”，在心理上對鄰避設(shè)施的風(fēng)險存在不確定性憂慮。一方面，周邊居民對化工企業(yè)、垃圾焚燒等責(zé)任單位不夠信任，擔(dān)心他們?yōu)榱似孀非蠼?jīng)濟(jì)利益，違背事先約定，漸漸降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn);另一方面，擔(dān)心意外事故的發(fā)生、日積月累的小污染會對居民健康安全造成影響，成為周邊地區(qū)長期存在的安全隱患。
四、鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情的治理策略
鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情治理總體思路是在確保公共利益和保障群眾利益之間找到平衡點(diǎn)和最優(yōu)方案，實現(xiàn)公共利益最優(yōu)化、群眾利益最大化、負(fù)面影響最小化，才能保障項目順利落地建設(shè)。
(一)提高城市規(guī)劃科學(xué)化水平
電力、垃圾處理、污水處理等鄰避項目是一個城市不可或缺的組成部分，是一個城市存在、發(fā)展的必然產(chǎn)物。因此，在城市規(guī)劃過程中，對此類項目要提前規(guī)劃、科學(xué)謀劃。一是提前規(guī)劃。對新建城區(qū)，要提前科學(xué)規(guī)劃出鄰避項目區(qū)域，留足城市擴(kuò)容建設(shè)鄰避項目空間。二是集中規(guī)劃。要將類似電力、垃圾處理、污水處理等鄰避類項目集中建設(shè)到一定區(qū)域，整體規(guī)劃，整體布局，綜合建設(shè)。三是公示規(guī)劃。對于相關(guān)地塊的規(guī)劃用途，要利用互聯(lián)網(wǎng)等進(jìn)行宣傳公示，提供查詢通道，對附近地塊的開發(fā)實行特殊土地政策，保障居民財產(chǎn)權(quán)不受損害。
(二)充分保障居民合法權(quán)益
客觀全面看待鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情，將民眾的環(huán)保期待作為執(zhí)政為民的重要指標(biāo)貫穿始終，充分保障居民合法權(quán)益。1．依法依規(guī)依程序，保障居民監(jiān)督權(quán)一是建立健全相關(guān)制度，確保有章可循。“鄰避效應(yīng)”問題所涉及的法律關(guān)系極其復(fù)雜，涵蓋政府、社會公眾、企業(yè)和項目相鄰區(qū)居民利益關(guān)系協(xié)調(diào)，既涉及政府的公共決策合法性、合理性和目的性問題，又涉及利益相關(guān)人的權(quán)利救濟(jì)問題等［4］。目前國內(nèi)還沒有鄰避沖突網(wǎng)絡(luò)輿情治理的專門制度、辦法，建議探索建立相關(guān)制度規(guī)定，切實保障居民參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為鄰避沖突及其網(wǎng)絡(luò)輿情的預(yù)防應(yīng)對提供遵循。二是保障信息公開和公眾參與，從源頭防控風(fēng)險。要牢固樹立“鄰避”問題源頭防范理念，依法開展戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，防止因規(guī)劃控制不力導(dǎo)致敏感目標(biāo)增加，埋下環(huán)境社會風(fēng)險隱患。要做好“鄰避”項目選址工作，加強(qiáng)項目選址論證，科學(xué)合理地開展“鄰避”項目場址比選工作，指導(dǎo)和監(jiān)督項目實施主體做好選址階段的信息公開和公眾參與工作，確保項目選址符合相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的要求，做到技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、環(huán)境可容納、公眾可接受，項目選址涉及跨行政區(qū)環(huán)境影響的，要充分征求受影響地區(qū)公眾意見，避免社會不穩(wěn)定因素。三是加強(qiáng)風(fēng)險評估，防范化解輿情風(fēng)險。相關(guān)職能部門要組織開展環(huán)境、社會、輿論風(fēng)險排查，建立風(fēng)險臺帳。掌握本轄區(qū)、本系統(tǒng)涉及的危險廢物處置、生活垃圾處理、生活污水處理、醫(yī)療廢物處理等建設(shè)項目在論證、選址、前期籌備、開工建設(shè)、生產(chǎn)運(yùn)行各環(huán)節(jié)實行過程管控，引入居民監(jiān)督機(jī)制，從源頭上減少風(fēng)險的產(chǎn)生。2．建立利益補(bǔ)償機(jī)制，保障居民財產(chǎn)權(quán)公共利益的保障不應(yīng)以犧牲個人利益為代價。在實施鄰避公共利益項目過程中，要同步考量對利益受損方的補(bǔ)償，充分保障居民的財產(chǎn)權(quán)不受侵害。一是鄰避項目地塊實行限價供應(yīng)，限價銷售，充分保障購房者權(quán)益。對銷售相關(guān)地塊的開發(fā)商，要求銷售時必須公示并將規(guī)劃情況寫入合同，否則合同無效。二是在鄰避項目建設(shè)時，將環(huán)境污染對附近居民造成的利益損害進(jìn)行評估，將相關(guān)利益補(bǔ)償納入項目建設(shè)成本估算。三是對居民現(xiàn)實利益損害進(jìn)行等價補(bǔ)償，不接受補(bǔ)償方案的，可以通過其他途徑予以對等解決。四是鄰避項目建設(shè)要與片區(qū)開發(fā)發(fā)展同步，要通過片區(qū)的發(fā)展，挖掘片區(qū)發(fā)展?jié)摿?，為附近居民帶來更多實惠和獲得感。五是因房地產(chǎn)開發(fā)商虛假宣傳等原因造成居民利益受損的，強(qiáng)制要求由開發(fā)商進(jìn)行對等補(bǔ)償賠付。3．暢通政民溝通渠道，保障居民參與權(quán)導(dǎo)致“鄰避沖突”原因之一是溝通不暢。某些地方在鄰避項目決策時，政府與民眾之間、政府各層級之間缺少有效溝通，存在高層政府主導(dǎo)“說了算”，矛盾沖突發(fā)生后就丟給基層政府來調(diào)解問題。政府應(yīng)該按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，經(jīng)常和民眾進(jìn)行溝通和互動，主動解疑答惑，關(guān)注并理解民眾的擔(dān)憂，及時化解糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。高層政府應(yīng)召開協(xié)調(diào)推進(jìn)會，聽取當(dāng)?shù)鼗鶎诱囊庖?，使決策更接地氣。完善鄰避項目信息公開機(jī)制，該公開的信息應(yīng)依法主動公開，以積極主動的公開態(tài)度取信于民，有效消除鄰避沖突隱患。建立對話合作機(jī)制，切實保障居民的申訴權(quán)，堅持“宜疏不宜堵”原則，政府、企業(yè)、居民良性互動共同破解鄰避難題。4．加強(qiáng)多方宣傳報道，保障居民知情權(quán)鄰避阻力不少是由于民眾對于電磁輻射、核污染等的誤解而產(chǎn)生。一是加強(qiáng)科普宣傳。通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強(qiáng)對電磁輻射、核電等公益宣傳普及，對可能的危害、危害大小要公開宣傳，既不能妖魔化，也不能淡化，多做客觀公正的宣傳，才能消除群眾誤解。二是凈化網(wǎng)絡(luò)空間。規(guī)范媒體信息發(fā)布，禁止不負(fù)責(zé)任的媒體對鄰避群體性事件的惡意炒作，凈化輿論環(huán)境。強(qiáng)化傳媒報道的客觀性和真實性，將行業(yè)類自媒體納入監(jiān)管，對部分搞虛假報道，炒作報道，危言聳聽吸引流量的自媒體，堅決依法打擊取締。三是發(fā)揮“意見領(lǐng)袖”積極作用。意見領(lǐng)袖作為網(wǎng)絡(luò)輿情中某一利益訴求群體的代表，他們的言行受到眾多網(wǎng)民的關(guān)注。積極和意見領(lǐng)袖進(jìn)行有效溝通，通過意見領(lǐng)袖澄清事實真相、引導(dǎo)民眾理性地看待鄰避設(shè)施，引導(dǎo)輿論走向。四是做好環(huán)保專業(yè)人士和環(huán)保志愿者工作，防止環(huán)保問題極端化傾向。引導(dǎo)環(huán)保專業(yè)人士和環(huán)保志愿者一方面積極參與鄰避項目的環(huán)評工作，提出合理化建議;另一方面從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局出發(fā)，積極配合政府活動，發(fā)揮自身中立的優(yōu)勢，宣傳政策、解疑釋惑，共同營造和諧穩(wěn)定的社會秩序。
(三)依法保障社會公共利益
鄰避項目建設(shè)是為了保障社會公眾利益而進(jìn)行的，沒有這些項目的建設(shè)，城市發(fā)展、居民生活、社會進(jìn)步都將受到影響。因此，鄰避項目要在充分保障利益受損人權(quán)益的同時，依法立項、依法建設(shè)、依法推進(jìn)，決不能因為極少數(shù)人的不當(dāng)認(rèn)知、不當(dāng)訴求、非法抵制而停滯項目進(jìn)程，損害社會公共利益。一是依法打擊非法鬧訪行為。部分人為達(dá)到多補(bǔ)償、多獲益，或者由于個人感情、個人理解等問題，不顧社會公共利益，執(zhí)意通過“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，“找企業(yè)不如找政府、找政府不如堵公路”等非法鬧事方式阻撓項目建設(shè)。對這種行為，特別是對挑頭鬧事人員要堅決依法打擊處置。二是依法打擊造謠傳謠行為。對于惡意夸大項目不良影響，通過傳播虛假不實信息，煽動群眾阻工鬧事的人員，要堅決依法打擊處置;對傳播虛假不實信息的媒體、自媒體，要堅決依法處置，不能給謠言的滋生提供溫床，決不能給不實信息的傳播提供渠道。三是依法加強(qiáng)鄰避設(shè)施監(jiān)管。對已建成的鄰避設(shè)施，要明確監(jiān)管部門，明晰監(jiān)管責(zé)任，建立考核監(jiān)督體系，依法嚴(yán)管、嚴(yán)防因管理不當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染等事件，損害鄰避項目聲譽(yù)，損害政府公信力。引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自身管理水平，提高社會責(zé)任意識，誠信守法經(jīng)營。
作者:聶淑亮 楊平 單位:中共婁底市委黨校 長沙市網(wǎng)信辦