從績效管理角度完善地方債務管理淺談
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摘要：本文結(jié)合地方政府債務管理具體實踐和財政發(fā)展要求，探討提出建立全方位、全過程、全覆蓋的地方政府債務預算績效管理體系的基本框架和相關建議，以期為推進政府債務預算績效管理工作，提高現(xiàn)代財政治理水平提供參考。
關鍵詞：地方政府債務； 績效管理； 績效評價指標
當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財政運行處于緊平衡狀態(tài)，地方財政進一步承壓?！吨腥A人民共和國預算法》修正以后，中央對地方政府債務管理進行改革，賦予了地方政府依法適度舉債的權限，地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法途徑。自此，地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）進入快速發(fā)展階段，新增專項債額度從2015年開始逐年增加。2020年新增專項債1.6萬億元，同時還發(fā)行了1萬億元的抗疫特別國債，對加強地方政府債務監(jiān)管提出了更高要求。
一、政府債務預算績效管理相關要求
《意見》要求更加注重結(jié)果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化?？冃Ч芾硪采w所有財政資金，延伸到基層單位和資金使用終端，確保不留死角。隨著全過程、全覆蓋的預算績效管理制度建設初見成效，中央適時提出政府債務預算績效管理理念，要求推進政府債務預算績效管理體系建設，打造貫通從政府到部門再到項目的全方位預算績效管理體系，實現(xiàn)更高層級的財政資源優(yōu)化配置。在此過程中，將績效管理范圍從支出向收入拓展，完善債務管理顯得尤為重要。推進政府債務績效管理體系建設是構建全方位預算績效管理體系的重要一環(huán)，有助于科學合理配置財政資源，防范地方政府債務風險，提高資金使用效益，實現(xiàn)積極財政政策的提質(zhì)增效。2021年6月，為加強地方政府專項債券項目資金績效管理，提高專項債券資金使用效益，有效防范政府債務風險，財政部印發(fā)了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號，以下簡稱《辦法》）?！掇k法》從事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應用等五個環(huán)節(jié)對專項債券項目資金績效進行管理，這是我國首次針對專項債出臺績效管理政策，對于健全地方政府舉債融資機制、管好用好專項債券、防范化解政府債務風險具有重要意義。具體來看，《辦法》主要內(nèi)容分為事前、事中、事后三大方面。第一，強化事前績效評估?！掇k法》規(guī)定，申請專項債券資金前，項目單位或項目主管部門要開展事前績效評估，并將評估情況納入專項債券項目實施方案。第二，事中做好績效運行監(jiān)控。《辦法》規(guī)定，在專項債券資金使用過程中，要對專項債券資金預算執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)情況進行“雙監(jiān)控”，查找資金使用和項目實施中的薄弱環(huán)節(jié)，及時糾正偏差。對嚴重偏離績效目標的項目要暫緩或停止撥款，督促及時整改。項目無法實施或存在嚴重問題的要及時追回專項債券資金并按程序調(diào)整用途。第三，事后開展績效評價管理?！掇k法》規(guī)定，年度預算執(zhí)行終了，項目單位要自主開展績效自評，項目主管部門和本級財政部門選擇部分重點項目開展績效評價，選取項目對應的資金規(guī)模原則上不低于本地區(qū)上年新增專項債務限額的5%，并逐步提高比例。各省市財政部門根據(jù)中央和財政部的文件要求，陸續(xù)制定出臺了政府專項債券項目資金績效管理辦法，在預算績效管理制度框架下，結(jié)合專項債券項目儲備、申報、準備、發(fā)行“四庫”管理機制，將績效理念融入專項債券“借、用、管、還”全生命周期，開展專項債券項目資金績效管理工作。隨著辦法的出臺實施，意味著地方專項債券項目和資金的粗放式管理模式的終結(jié)，將更有利于地方政府債券資金項目的公益性和收益性的充分體現(xiàn)。
二、從績效管理角度加強地方政府債務管理
（一）債務績效的原則和管理體系
1.地方政府債務績效管理一般原則
地方政府專項債券項目績效管理既要遵循一般項目績效管理的基本原則，又要立足自身特點，重點應關注代際公平和償債風險。地方政府債務績效管理的一般原則主要有四點：一是嚴格管理，全面覆蓋；二是量入為出，收支平衡；三是聚焦重點，關注績效；四是公開透明，防控風險。
2.建立健全債務績效管理機制
2018年財政部發(fā)文明確提出建立健全地方政府債務資金績效管理機制后，以山東為代表的部分省份已開展專項債券資金績效評價工作探索，但側(cè)重點各有不同，仍需要進一步提高評價質(zhì)量，在深度和精度上多下功夫。整體來看，地方政府債務績效管理機制包括以下四個環(huán)節(jié)。謀劃申報環(huán)節(jié)。應對項目的可行性、必要性和平衡性進行充分的論證評估，在明確資金來源的前提下，制訂分年度投資計劃并納入預算管理，實行地方政府債務全生命周期績效管理，本著“輕重緩急,量力而行”的原則，從源頭上防控債務風險。發(fā)行使用環(huán)節(jié)。要抓緊安排已發(fā)行的專項債券資金投入使用，確保在債券發(fā)行的當年全部形成實際支出。依托地方政府債務管理信息系統(tǒng)，對政府債券資金使用實行穿透式、全過程監(jiān)控，既要督促加快資金使用進度，形成實物工作量，也要確保項目質(zhì)量和資金安全，提高政府債券資金使用績效，絕不能亂花錢和“突擊花錢”。到期償還環(huán)節(jié)。地方政府債券是推動項目建設、拉動有效投資的助推劑，但債是要還的，地方政府債務本息需要按期、及時償還，政府信用才能得以維護。要時刻關注債務率和債務本息償債倍數(shù)等風險指標，嚴控債務風險。反饋運用環(huán)節(jié)。地方政府債務和對應的項目信息都要依法公開，接受人大、社會公眾監(jiān)督，形成多層次的地方政府債務項目的績效監(jiān)督網(wǎng)絡體系。績效管理階段性及最終結(jié)果也需要及時披露，并根據(jù)結(jié)果兌現(xiàn)獎懲措施，通過掛鉤預算、完善政策、加強管理等方式加強地方政府債務績效評價結(jié)果應用。
（二）債務績效指標體系的建設和應用
1.建立科學合理的指標體系
要做好專項債券項目績效管理，要構建分級、分類、分層次的績效管理指標體系，建立全面績效管理的閉環(huán)鏈條，貫穿于項目運行的整個生命周期，對項目的立項、建設、運營、結(jié)果的績效做出量化評價。事前績效主要是績效目標合理性、籌資合規(guī)性；事中績效重點是及時糾偏糾錯，確保資金安全有效；事后績效主要關注項目目標實現(xiàn)和外部效應。按照政府債務“借、用、管、還”各環(huán)節(jié)的管理要求和特點，應從收入管理、支出管理、存續(xù)期管理、影響力等方面設計四類一級指標。收入管理績效指標。按照債務決策及發(fā)行環(huán)節(jié)的管理要求，將收入管理指標分為債務結(jié)構指標、債務風險指標、發(fā)行成本指標三項二級指標。主要是在債券發(fā)行利率、信息披露和項目遴選等方面堅持市場化原則。在績效考核結(jié)果應用方面，要通過問責形成強有力的約束，將責任壓實到相關部門和個人。支出管理績效指標。資金的支出使用績效是績效管理的靈魂。支出管理績效目標可分為資金管理指標（政府和部門層面）和項目管理指標（項目層面）兩類。資金管理指標分為效益類指標和時效類指標兩類。項目管理指標需要分解落實到具體債務項目的績效目標。項目產(chǎn)出則跟一般其他項目支出評價類似，包括完成度、完成質(zhì)量、完成時效等，如果是民生項目，還要關注公眾的滿意度等。存續(xù)期管理績效指標。地方政府專項債券項目績效管理市場化價值的實現(xiàn)離不開專項債券項目存續(xù)期管理，而存續(xù)期管理的重點是信息披露。存續(xù)期管理績效指標關注當年度政府債務管理、信用跟蹤評級和信息公開情況。債務管理指標通過債券信用評級情況、債務償還率、逾期債務率客觀評估當年償還債券和市場信用狀況。信息公開指標關注公開信息的及時性、完整性、準確性。影響力績效指標。影響力指標主要考察政府債務的長效管理機制和總體社會效益，包括可持續(xù)性指標和宏觀社會效益指標。可持續(xù)性指標根據(jù)財政部要求及引導方向，通過項目庫建設指標考察項目庫建設及滾動管理情況；通過資產(chǎn)管理指標考察資產(chǎn)管理的規(guī)范性、有效性。宏觀社會效益指標可根據(jù)一般債和專項債的投向領域，設置交通運輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)建設等相關領域的宏觀衡量指標，反映債務資金及撬動投資帶來的長期社會效益。
2.加強對預算績效評價結(jié)果的應用
一是強化結(jié)果應用，研究建立政府債務績效評價結(jié)果應用機制。《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預〔2017〕35號）規(guī)定地方政府債務新增限額分配采取因素法測算，綜合考慮地方財力、重大項目支出、債務管理績效等因素安排新增債務限額。目前專項債額度項目分配權已下放至各地方政府，建議進一步完善績效評價結(jié)果與新增限額分配及其他專項資金的分配相銜接的績效管理機制，防范財政和金融風險，持續(xù)提升地方政府債務管理水平。二是提高績效評價結(jié)果的透明性，探索建立績效評價信息公開機制，將預算執(zhí)行情況以及項目、政策效果的評價結(jié)果向人大、社會公眾公開，發(fā)揮其監(jiān)督作用，更好地落實評價結(jié)果的反饋與后續(xù)整改。三是推進績效評價申訴機制建立。當進行績效評價時，若有關部門、單位對評價報告有疑問，應積極向上級提交復議并說明理由，這樣不僅有利于促進績效評價的公正性與公平性，也使績效評價結(jié)果的應用更加有效益，從而更好地規(guī)范地方政府舉債行為。
作者:凌巍然 王珊珊 單位:黃山市數(shù)據(jù)資源局