歐盟一體化邊界的管理制度
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摘要:2015年爆發(fā)的歐洲難民危機(jī)給申根區(qū)統(tǒng)一的外部邊界管理帶來了空前的挑戰(zhàn)，也使得人們重新審視歐盟的邊界管理模式。本文從歐洲一體化的視角，在法律規(guī)范、管理主體和管理機(jī)制三個方面探析了歐盟現(xiàn)有的邊界管理制度。
關(guān)鍵詞:歐盟;邊界管理;一體化邊界
一體化是歐洲一體化的重要組成部分，隨著歐洲不斷整合，歐盟逐漸形成了統(tǒng)一的邊界管理制度，其一體化的特征主要體現(xiàn)為邊界立法、管理機(jī)構(gòu)與運作機(jī)制的趨同。
一、邊界管理法規(guī)體系化
法律規(guī)范是制度的載體。經(jīng)過成員國間早期的政治推動以及后來聯(lián)盟框架下的立法實踐，歐盟邊境管理的法律規(guī)范呈現(xiàn)出以《歐盟邊界法》為代表，內(nèi)容上包含邊境檢查和邊境監(jiān)管，形式上兼具基本立法與次級立法的規(guī)范集合形態(tài)。基本立法是成員國在歐盟框架內(nèi)通過合意達(dá)成的條約。主要有確立共同外部邊界，取消內(nèi)部管制的《申根協(xié)定》及《申根公約》、規(guī)范避難制度的《都柏林公約》、內(nèi)部警務(wù)與司法合作的《普魯姆條約》等。次級立法是歐盟立法機(jī)構(gòu)依據(jù)法定授權(quán)制定的指引性文件，分為兩類:一是邊境檢查立法，涉及過境證件檢查、免簽政策、遣返程序、避難處理等。二是邊境監(jiān)管立法，涉及邊界管理機(jī)構(gòu)、邊境監(jiān)管信息系統(tǒng)、海上邊境監(jiān)管等內(nèi)容。比較重要的次級立法有:《關(guān)于共同簽證法的條例》、《建立歐洲邊界監(jiān)視系統(tǒng)的條例》、《建立外部海洋邊界監(jiān)視規(guī)則的條例》以及去年出臺的《關(guān)于歐盟共同邊界法的條例》和《歐洲邊界與海岸警衛(wèi)局條例》等。
二、邊界管理主體二元化
自衛(wèi)權(quán)是國家主權(quán)的核心要素。即便是高度整合的歐盟，其成員國也不肯將國家主權(quán)中邊境自衛(wèi)權(quán)能完全讓渡給超國家的聯(lián)盟機(jī)構(gòu)，因此，在邊境管理活動中存在著二元的行政主體，第一主體是成員國的邊境管理部門，第二主體是盟的執(zhí)行與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。據(jù)歐盟邊界法律和各國國內(nèi)法，成員國是邊界管理的首要主體，享有立法、管理上的優(yōu)先權(quán)。歐盟內(nèi)部與歐洲邊界與海岸警衛(wèi)局保持高度業(yè)務(wù)聯(lián)系的有29個成員國的35個邊境管理部門，如法國的邊境警察局，德國的聯(lián)邦警察部隊。它們在各自領(lǐng)土的外部邊界履行著管理職能，拱衛(wèi)著歐盟的整體安全。為了邊界管理一體化，歐盟設(shè)立了歐洲邊界與海岸警衛(wèi)局作為超國家的中央機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各國開展邊界工作，主要職能有:專業(yè)技能培訓(xùn)、邊境情報共享、邊境風(fēng)險分析、協(xié)調(diào)各國采取聯(lián)合行動或聯(lián)合遣返，邊境緊張時的迅速干預(yù)。②該機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有歐洲邊界與海岸警衛(wèi)隊，由各國邊界警察和有關(guān)專家組成，負(fù)責(zé)突發(fā)事件下的聯(lián)合行動和快速介入。
三、邊界管理機(jī)制系統(tǒng)化
邊界管理是歐盟安全政策的重要構(gòu)成。為實現(xiàn)“自由、安全與公正區(qū)域”的計劃，歐盟提出了建立一體化的邊境管理體系。經(jīng)過長期的立法和管理實踐，邊界管理從法律規(guī)范到協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)初步實現(xiàn)了一體化，基本確定了“歐盟居中統(tǒng)籌，成員國通力協(xié)作，外部管理為主，內(nèi)部管理為輔，邊境檢查與邊境監(jiān)管相結(jié)合”的管理體系。申根區(qū)邊界分內(nèi)外部邊界，內(nèi)部邊界是成員國之間共同的陸地邊界，包括用于內(nèi)部航班的機(jī)場和內(nèi)部擺渡的港口。外部邊界是除內(nèi)部邊界以外的成員國所有的海陸邊界，包括河界、湖界、海界、機(jī)場和港口。③嚴(yán)格講，歐盟邊界管理僅指共同外部邊界管理，單方恢復(fù)內(nèi)部邊界管制是違背申根規(guī)則的，然而，徹底去除內(nèi)部邊界而對外部管理孤注一擲的做法是危險的也是不現(xiàn)實的。因此，歐盟規(guī)定了內(nèi)部邊界管制臨時重啟制度，即:當(dāng)成員國國家安全面臨著來自國境的嚴(yán)重威脅時，各國有權(quán)依據(jù)法定程序在內(nèi)部邊界采取管理措施。這集中體現(xiàn)了“以外保內(nèi)，內(nèi)外聯(lián)動”的一體化特征。邊界管理方式分邊境檢查和邊境監(jiān)管。邊境檢查是在固定的邊境口岸和法定的口岸開放時間對出入境人員以及相關(guān)交通工具、物品進(jìn)行的檢查。邊境監(jiān)管是在邊境口岸之間漫長的外部邊界線上實施的流動監(jiān)管，以防止人員非法出入境，時間并不局限于口岸開放時間，具有很強(qiáng)的靈活性。邊境檢查分最簡檢查和全面檢查。最簡檢查是基本的入境資格審查，主要是對入境證件的審核，如申根簽證、居住許可證等，僅適用于歐盟公民和享有歐盟自由流動權(quán)的第三國民。全面檢查是針對第三國民設(shè)定的，除了證件審查外，還要進(jìn)行安全檢查，通過審核入境目的證明文件、交通工具、攜帶物品等，以確定其不會對內(nèi)部安全造成威脅。安全檢查可借助申根信息系統(tǒng)，“該系統(tǒng)是歐盟設(shè)立的有關(guān)非法移民、跨境犯罪、恐怖活動、與人易等信息的情報共享平臺，能夠向邊境管理部門發(fā)出有關(guān)的安全警報信息?！雹苓吘潮O(jiān)管分邊境監(jiān)視、風(fēng)險分析、聯(lián)合行動或快速干預(yù)、移民遣返等程序。為了增強(qiáng)邊界形勢認(rèn)知能力和邊界風(fēng)險應(yīng)對能力，歐盟建立了歐洲邊界監(jiān)視系統(tǒng)，該系統(tǒng)由警衛(wèi)局內(nèi)設(shè)立的中央通訊網(wǎng)將散布于各成員國的國家合作通訊網(wǎng)聯(lián)絡(luò)而成，成員國邊管當(dāng)局將邊界管理工作中捕捉到的數(shù)據(jù)輸入系統(tǒng)并通過中心網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行共享，從而使得警衛(wèi)局和各成員國對歐盟外部邊界的安全態(tài)勢有了整體認(rèn)識。通過對邊界監(jiān)視系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，當(dāng)成員國外部邊界面臨高級風(fēng)險時，該國可請求警衛(wèi)局采取聯(lián)合行動或進(jìn)行快速干預(yù)，從而有效打擊外部邊境的偷渡移民、人口走私和跨界犯罪，并及時搜救海上遇難移民。經(jīng)過盤問、識別及登記，對不符入境資格的非法移民，經(jīng)主持國決定進(jìn)行遣返，必要時，警衛(wèi)局可以部署遣返干預(yù)隊介入遣返。
四、結(jié)語
邊界管理一體化邊界一體化是歐洲一體化的重要組成部分。從發(fā)展過程看，歐盟的邊界管理打破了國家壟斷，向中央機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理前進(jìn)。這一趨勢既順應(yīng)了聯(lián)盟的整合計劃，也是出于外部壓力的刺激，如為了應(yīng)對此次難民潮，歐盟便對原有的邊界管理機(jī)構(gòu)做了職能上的升級，建立了更加高效的邊界與海岸警衛(wèi)隊。隨著周邊安全局勢的復(fù)雜化，歐盟邊界管理的一體化必將進(jìn)一步加強(qiáng)。
［注釋］
①牛繼承．歐盟邊界管理法律制度研究［D］．武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，P18－19．
②Regulation(EU)2016/1624oftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof14September2016ontheEuropeanBorderandCoastGuard．OfficialJournaloftheEuropeanUnion．16．9．2016:13－18．
③Regulation(EU)2016/399oftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof9March2016onaUnionCodeontherulesgoverningthemovementofpersonsacrossborders．OfficialJournaloftheEuropeanU-nion．23．3．2016:P6－7．
④Regulation(EC)No1987/2006oftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof20December2006ontheestablishment，operationanduseofthesecondgenerationSchengenInformationSystem．OfficialJournaloftheEuropeanUnion．28．12．2006．7.
作者:馬偉康 單位:武漢大學(xué)國際問題研究院