礦難治理路徑改善思考

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1公眾視野中的煤礦安全嚴(yán)峻形勢

煤炭行業(yè)是我國重要的能源基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中居于支柱性地位，但是煤炭行業(yè)也是生產(chǎn)事故多發(fā)的行業(yè)之一。根據(jù)有關(guān)數(shù)字統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代，我國礦難每年死亡人數(shù)在7000左右。2l世紀(jì)以來，死于礦難的人數(shù)雖有所減少，但是頻發(fā)的礦難依然令人觸目驚心。新世紀(jì)以來，我國每年發(fā)生的礦難都在2000起以上，死于礦難的人數(shù)也在3000人以上。煤炭安全是安全生產(chǎn)工作的重中之重，它關(guān)系著煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著國家的能源安全和經(jīng)濟安全，對全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會也有著極其重要的影響。表l為2007年全國煤礦安全生產(chǎn)傷亡事故情況表，由此可見我國的煤礦安全的嚴(yán)峻形勢。礦難是每一個工業(yè)化國家必然經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型陣痛?？v觀一百多年美國煤炭生產(chǎn)史，其也有過礦難頻發(fā)的痛苦經(jīng)歷，但如今煤礦業(yè)已經(jīng)成為美國最安全的產(chǎn)業(yè)之一，其勞動安全性甚至好于農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和零售業(yè)。2010年4月10日，美國西弗吉尼亞官方證實4月5日發(fā)生的煤礦爆炸事故已導(dǎo)致29人死亡，這是美國1984年以來傷亡最嚴(yán)重的一起礦難!據(jù)國家煤礦安全監(jiān)察局統(tǒng)計，我國礦難死亡人數(shù)占世界礦難死亡人數(shù)的80％。中國2009年的煤礦百萬噸死亡率為0．892，美國是0．018。，我國煤礦行業(yè)事故的頻發(fā)和死亡人數(shù)的眾多。我國煤礦行業(yè)的死亡人數(shù)遠遠高于美國、俄羅斯、南非和中等發(fā)達國家，經(jīng)濟的發(fā)展不應(yīng)該以人民的生命安全為代價，我國的煤礦安全生產(chǎn)形勢不容樂觀。

2礦難頻發(fā)的公共管理深層次原因

我國的煤礦行業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的支柱性行業(yè)，也是安全事故頻發(fā)的行業(yè)。現(xiàn)階段我國研究礦難的學(xué)者紛紛從人性、腐敗、地方保護等方面深人探討了礦難發(fā)生的誘因。然而，從公共管理的角度看，經(jīng)濟利益的驅(qū)使、安全意識的淡薄和監(jiān)管職能的缺失是當(dāng)前礦難屢禁不止的重要原因。

2．1經(jīng)濟利益的驅(qū)使

馬克思在《資本論》里有一段經(jīng)典的描述，“一旦有了適當(dāng)?shù)睦麧櫍Y本就會大膽起來，如果有了10％的利潤，它就會到處被使用；有了20％的利潤，它就會活躍起來；有了50％的利潤，它就會鋌而走險；而為了100％的利潤，它就敢踐踏人間一切的法律；為了300％的利潤，它就不惜冒犯任何罪行，甚至絞首的危險”。由于煤炭行業(yè)生產(chǎn)的高額利潤，尤其對于那些較落后但有煤礦資源的地區(qū)，大量甚至超負(fù)荷采煤成為順利完成財政指標(biāo)、提升官員政績的首選。一些礦產(chǎn)地企業(yè)和地方政府超限開采、超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，置安全和生態(tài)保護于不顧；一些小煤礦則把煤礦當(dāng)做搖錢樹，非法經(jīng)營。有些已取締的小煤礦也出現(xiàn)關(guān)閉——運營——關(guān)閉——運營的怪圈。我國企業(yè)的安全員，大都是兼職，難以顧及安全生產(chǎn)，不要說他們不敢管，也沒有人聽，久而久之，不少人都忘了自己是安全員。事實證明，本應(yīng)是煤礦安全監(jiān)管者的縣鄉(xiāng)級地方政府，往往直接或間接參與煤礦的經(jīng)營。作為一些地方的主要產(chǎn)業(yè)，違法違規(guī)經(jīng)營的煤礦不僅能解決就業(yè)問題，也能解決稅收問題，非法小煤窯一旦關(guān)閉，地方政府就會出現(xiàn)財政危機，甚至連有些職位的工資也發(fā)不出。經(jīng)濟利益的驅(qū)動使大量非法的小煤窯繼續(xù)存在下來。

2．2道德水準(zhǔn)低下

因為礦難頻發(fā)，黑洞洞的煤礦吞噬了一個個鮮活的生命，這些年來，國內(nèi)有“血煤”之說——“不要滴血的煤”、“不要帶血的GDP”?！把骸笔切略~，更多隱含著一種道德譴責(zé)。德國的煤礦工人每天都能聽到一句溫馨的問候：“祝您平安升井!”這種意識深入人心對德國煤礦起著重要的支撐作用。我們所欠缺的恰恰是這種對礦工負(fù)責(zé)的意識。礦主以及煤礦主要負(fù)責(zé)人都把礦工看作賺錢的機器，為了利益可以不顧礦工的生命安全。河南義煤集團巨源礦難發(fā)生前，礦方曾接到瓦斯超標(biāo)報告。礦工魏毅說，礦難發(fā)生前，瓦斯監(jiān)測員到魏毅所在的采掘面進行檢測，發(fā)現(xiàn)瓦斯超標(biāo)，提醒礦工必須停產(chǎn)停工撤人。但是，“(瓦斯監(jiān)測員)走了過后，我們礦方經(jīng)理就說‘干’，他說‘還是干’?！本瓦@樣，魏師傅和同事冒著危險一直工作到下午兩點，直到下一班工人前來接班。升井后，魏師傅把井下情況向領(lǐng)導(dǎo)作了匯報。然而，等到礦方再組織人員下去核實檢查時，礦難突然發(fā)生。按規(guī)定，礦工下井必須配備救命武器“’自救器”，但大部分煤礦為了節(jié)省成本，根本就不給礦工配備，礦工甚至都不知道什么是自救器。此外，人井登記也極不規(guī)范：按規(guī)定，礦工下井必須帶上身份證、入井證等證件，但不少礦工下井并無證件。管理不規(guī)范、配備不完善，歸根結(jié)底就是礦方相關(guān)負(fù)責(zé)人道德水準(zhǔn)低下，對生命的漠視，對礦工的不負(fù)責(zé)任。礦工進行職業(yè)安全培訓(xùn)工作也不到位，從相關(guān)資料可以看到，有些礦工因井下瓦斯探頭經(jīng)常報警影響其采礦作業(yè)就用塑料袋蒙住探頭。有些礦工看到瓦斯顯示器顯示已經(jīng)達到臨界值仍視若無睹。礦工是采礦作業(yè)的實際操作者，也是對煤礦安全狀況最為了解的人。如果礦工能夠嚴(yán)格按照規(guī)則采煤、積極采取預(yù)防措施，很多礦難則能夠避免，礦工不按規(guī)則操作也是導(dǎo)致礦難發(fā)生的原因之一。由此可見，礦方和礦工的安全意識都比較低，礦方是為了獲利，礦工則因為沒有受到專業(yè)的安全培訓(xùn)，沒有安全意識。這些都是煤礦安全生產(chǎn)的死角與隱患。

2．3監(jiān)管職能的缺失

我國在建立健全煤礦安全生產(chǎn)的法律法規(guī)體系的同時，也依法建立健全了煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理體制，構(gòu)建了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全生產(chǎn)工作格局。自1999年國務(wù)院決定煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察體制實行垂直管理以來，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)經(jīng)多次調(diào)整，逐步形成由國家、省級及其區(qū)域三級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)組成的煤礦安全監(jiān)察體制。但是，從礦難頻發(fā)的事實證明，監(jiān)察效果并不明顯。首先在煤礦行業(yè)的準(zhǔn)人方面，政府就擁有發(fā)放許可證的壟斷權(quán)力。我國法律規(guī)定，探礦和采礦必須具備六種證書，才有資格“開張”，這就使許可證成為稀缺資源。一些煤礦沒有達到開采的準(zhǔn)人條件，但是在煤礦行業(yè)高利潤的現(xiàn)實面前，企業(yè)就會通過向掌握公權(quán)力的部門尋租以達到其目的。這些部門涉及到工商行政、安全監(jiān)察、煤炭管理、國土資源等多個部門，這就增加了企業(yè)尋租的成本，一些私營中小型煤礦為了減少交易成本，成本內(nèi)部化。這些得到“好處”的政府官員在客觀上由煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督者變?yōu)榭v容者，官員與礦企在共同利益的驅(qū)使下成了“一根繩上的螞蚱”。我國法律規(guī)定必須對礦山進行嚴(yán)格監(jiān)管，但是由于監(jiān)察部門和檢查員無法保持獨立性，監(jiān)察職能弱化，反而為官員腐敗提供了條件。美國曾經(jīng)也是一個礦難頻發(fā)的國家，但是美國圍繞煤礦安全生產(chǎn)，先后制定了10多部法律，例如：1951年，伊利諾伊州一個煤礦導(dǎo)致119人死亡，直接催生了1952年《聯(lián)邦煤礦安全法案》的出臺；1968年的西弗吉尼亞礦難導(dǎo)致78個礦工死亡，又直接催生了后來的《聯(lián)邦煤礦健康和安全法》的產(chǎn)生，安全標(biāo)準(zhǔn)越來越高。由于國情和具體情況不同，我國僅僅制定法律還不夠，還要從煤礦生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)加以控制。切實從微觀細節(jié)抓好各方面，使各環(huán)節(jié)共同發(fā)揮作用，以確保礦業(yè)安全生產(chǎn)，保障國家和人民的生命財產(chǎn)安全。

3加強煤礦安全生產(chǎn)公共治理的措施與建議

從公共治理的角度而言，在法律制定方面，立法部門要嚴(yán)格制定煤炭行業(yè)的進入標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)管理要求。在實際開采過程中，具體詳細的行業(yè)要求與安全指導(dǎo)工作交給安全生產(chǎn)管理人員和技術(shù)人員去做。關(guān)于礦難的事故賠償，可以交給第三方市場完成，保險公司平衡礦方與礦工的利益杠桿。礦方可以與醫(yī)院建立合作關(guān)系，醫(yī)務(wù)保健人員負(fù)責(zé)礦工的身體檢查與健康救治。

3．1加強煤礦行業(yè)準(zhǔn)入與建設(shè)管理

礦業(yè)資源屬于國家所有，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實施統(tǒng)一管理。煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、煤礦企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證的，煤礦不得從事生產(chǎn)。擅自從事生產(chǎn)的，屬非法煤礦。開辦煤礦企業(yè)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：①有煤礦建設(shè)項目可行性研究報告或者開采方案；②有計劃開采的礦區(qū)范圍、開采范圍和資源綜合利用方案；③有開采所需的地質(zhì)、測量、水文資料和其他資料；④有符合煤礦安全生產(chǎn)和環(huán)境保護要求的礦山設(shè)計；⑤有合理的煤礦礦井生產(chǎn)規(guī)模和與其相適應(yīng)的資金、設(shè)備和技術(shù)人員。煤礦建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)進行安全評價，其初步設(shè)計應(yīng)當(dāng)按規(guī)定編制安全專篇。安全專篇應(yīng)當(dāng)包括安全條例的論證、安全設(shè)施的設(shè)計等內(nèi)容。煤礦建設(shè)項目的安全評價包括安全預(yù)評價和安全驗收評價。煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施的設(shè)計和施工應(yīng)當(dāng)符合工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)、煤礦安全規(guī)程和行業(yè)技術(shù)規(guī)范。煤礦建設(shè)項目施工前，其安全設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)審查同意；竣工投入生產(chǎn)或使用前，其安全設(shè)施和安全條件應(yīng)當(dāng)經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)驗收合格。煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施的設(shè)計審查和竣工驗收，由煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)按照設(shè)計或者新增的生產(chǎn)能力，實行分級負(fù)責(zé)。

3．2建立工傷保險賠償制度

德國是世界上第一個建立工傷保險制度的國家。通過經(jīng)濟杠桿的作用，使雇主加強自我約束，控制工傷事故與職業(yè)危害風(fēng)險，達到保護員工安全健康的目的。我國至今還沒有建立第三方事故保險制度，一些私營中小煤礦會通過各種方式把事故后果轉(zhuǎn)嫁給政府和礦工家屬，政府承擔(dān)賠償責(zé)任，和家屬簽訂“生死合同”，礦主通過轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，極大地減少了其違法行為的預(yù)期成本。經(jīng)濟發(fā)展的成本不應(yīng)該讓“殘疾的工人”或“貧困的寡婦”來負(fù)擔(dān)。維特教授有一句經(jīng)典的話：“防止鐵路事故的最好方法就是將公司董事捆綁在每一輛火車的車頭處?！币行У亟档同F(xiàn)代工業(yè)體系的風(fēng)險事故，關(guān)鍵在于讓最有能力預(yù)防事故的主體承擔(dān)起事故的成本。針對我國礦難事故賠償制度中存在的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該通過法律的形式提高礦難事故的賠償數(shù)額。同時，還應(yīng)該建立并完善第三方事故保險賠償機制，交通行業(yè)也是事故頻發(fā)的行業(yè)。汽車保險制度的建立，保險公司出于有效控制經(jīng)營成本和風(fēng)險的需要，除了加強自身的經(jīng)營業(yè)務(wù)管理外，必然會加大事故車輛修復(fù)工作的管理，一定程度上提高了汽車維修質(zhì)量管理的水平。同時，汽車保險的保險人從自身和社會效益的角度出發(fā)，聯(lián)合汽車生產(chǎn)廠家、汽車維修企業(yè)開展汽車事故原因的統(tǒng)計分析，研究汽車安全設(shè)計新技術(shù)，并為此投入大量的人力和財力，從而促進了汽車安全性能方面的提高。同樣的道理，保險公司是獨立的市場主體，必然通過成本收益分析來實現(xiàn)利益的最大化。所以，礦企在購買保險時，保險公司必然會對其安全投資狀況、礦難事故發(fā)生概率等方面進行嚴(yán)格的評估，對安全投資狀況差、發(fā)生事故概率高的礦企收取較高的保險費，對安全投資狀況好、發(fā)生事故概率低的礦企收取較低的保險費。保險機制的建立客觀上促使煤礦企業(yè)加大安全方面的投資，也有效維護了礦工家屬的合法權(quán)益。礦難發(fā)生后由保險公司承擔(dān)賠償責(zé)任，不但可以有效維護礦工及礦工家屬的利益，而且還可以真正實現(xiàn)對礦企的懲罰，從而達到降低礦難事故的目的。從西方國家的經(jīng)驗看，通過保險制度的完善來化解礦難賠償、救濟問題已經(jīng)是一種比較成熟的做法。

3．3重視塵肺病的預(yù)防與防治

近幾年頻頻發(fā)生的煤礦安全事故讓人們揪心，然而，實際上有一個比礦難更可怕的死亡陰影正籠罩在礦工頭上，這就是被稱為中國頭號職業(yè)病的塵肺病。世界各國都沒有特效辦法治療塵肺病，唯一的辦法是預(yù)防。實踐證明，只要認(rèn)真貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的方針，嚴(yán)格管理，經(jīng)常堅持使用綜合防塵措施，把粉塵濃度降至國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，塵肺病是可以控制的。首先，建立健全綜合防塵機構(gòu)，組織和配備防塵專業(yè)人員，做到定崗、定人、定職責(zé)；制定切實可行的綜合防塵管理制度；領(lǐng)導(dǎo)重視，嚴(yán)格監(jiān)督檢查等。其次，研究和實施各項綜合防塵措施，如加強通風(fēng)，建立完善的供水系統(tǒng)，采煤工作面應(yīng)進行煤層注水；濕式打眼，使用水泡泥，爆破前后應(yīng)沖洗煤壁，爆破時應(yīng)噴霧降塵，出煤時應(yīng)灑水；采煤機、掘進機作業(yè)時必須安裝內(nèi)、外噴霧裝置，載煤時必須噴霧降塵等防塵措施。再次，凍結(jié)法鑿井和在遇水膨脹時的巖層中掘進不能采用濕式鉆眼時，可采用干式鉆眼，但必須采取輔塵措施，并使用個體防護用品，如防塵口罩。井下煤倉放煤口、煤眼放煤口、輸送機轉(zhuǎn)載點及地面篩分廠、破碎車間、帶式輸送機走廊都必須安設(shè)噴霧灑水裝置或除塵器等。另外，根據(jù)各煤礦的生產(chǎn)特點和機械化程度，采取相應(yīng)的防塵措施。最后，對廣大接塵工人和塵肺病人進行健康監(jiān)護，了解并記錄職業(yè)接觸史和健康狀況，組織定期檢查身體，掌握職業(yè)禁忌癥。對塵肺病人追蹤觀察，除定期檢查身體外，還要認(rèn)真貫徹落實國家規(guī)定的職業(yè)病相關(guān)待遇政策，按規(guī)定組織療養(yǎng)和治療，想盡辦法提高塵肺病病人的生活質(zhì)量，減少病人痛苦，延長其壽命。