綠色財(cái)政機(jī)制對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)與約束

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［提要］中國(guó)漸進(jìn)式區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，綠色財(cái)政機(jī)制的良好運(yùn)行尤為重要。綠色財(cái)政是多元主義參與下的有機(jī)運(yùn)行機(jī)制。綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又反作用于綠色財(cái)政機(jī)制運(yùn)行。明確綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的責(zé)任主體、加快生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域中央和地方關(guān)于事權(quán)和支出責(zé)任的劃分、多部門(mén)職能協(xié)調(diào)下的綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制更具有正向的激勵(lì)作用。

關(guān)鍵詞：綠色財(cái)政；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；約束；激勵(lì)

一、綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

（一）綠色財(cái)政的概念。生態(tài)文明建設(shè)是新時(shí)代推進(jìn)“五位一體”、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的核心內(nèi)容，綠色財(cái)政是指在新時(shí)代思想為指導(dǎo)下，生態(tài)文明在財(cái)政政策中的體現(xiàn)，財(cái)政的一系列體制和機(jī)制都要在促進(jìn)生態(tài)文明的框架下運(yùn)行。財(cái)政所承擔(dān)的角色就不再是過(guò)去那樣一種財(cái)政收支的簡(jiǎn)單關(guān)系，而是要參與到國(guó)家治理，尤其是環(huán)保和生態(tài)治理當(dāng)中?！皣?guó)家在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)的同時(shí)，注重自然生態(tài)平衡，合理配置自然資源與人力資源，維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益及長(zhǎng)久發(fā)展的對(duì)社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行分配與再分配的活動(dòng)”。綠色財(cái)政既是新時(shí)代財(cái)政的特征，也是財(cái)政的職責(zé)所在。諸多圍繞生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，都屬綠色財(cái)政的范疇。

（二）綠色財(cái)政的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。綠色財(cái)政是由綠色財(cái)政的相關(guān)主體和相關(guān)主體之間相互運(yùn)行機(jī)制所構(gòu)成。綠色財(cái)政運(yùn)行的主體包括中央以及地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)、地方政府，還包括企業(yè)、個(gè)人。綠色財(cái)政的具體表現(xiàn)方式可以是財(cái)政貼息、減稅降費(fèi)，還可以是直接的財(cái)政生態(tài)補(bǔ)助。企業(yè)或個(gè)人則主要體現(xiàn)為綠色財(cái)政運(yùn)行所帶來(lái)的獲得感和安全感。在綠色財(cái)政參與主體和相關(guān)政策的共同運(yùn)作之下，生態(tài)文明得到促進(jìn)，其運(yùn)行的過(guò)程則是綠色財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。

（三）綠色財(cái)政理念的發(fā)展。社會(huì)對(duì)綠色財(cái)政的認(rèn)識(shí)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高逐步推向深入的。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代背景下，大量的非環(huán)保的、污染較大的企業(yè)，因能夠帶動(dòng)大量的GDP而為財(cái)政資金所關(guān)注，綠色財(cái)政的理念尚未形成。隨著近些年來(lái)對(duì)環(huán)保問(wèn)題的認(rèn)識(shí)加深，綠色財(cái)政理念和運(yùn)行機(jī)制不斷被重視。財(cái)政資金以及稅收扶持政策越來(lái)越傾向于節(jié)能環(huán)保，能夠帶來(lái)青山綠水行業(yè)和區(qū)域。在本輪政府機(jī)構(gòu)改革中，財(cái)政部門(mén)還專(zhuān)門(mén)成立了自然資源和生態(tài)環(huán)境司，以此從體制和機(jī)制上來(lái)保證綠色財(cái)政的運(yùn)行。

（四）綠色財(cái)政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異。財(cái)政運(yùn)行的主體既包括各級(jí)財(cái)政部門(mén)，也包括不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域，正是不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的差異，使得綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，遇到了極大的挑戰(zhàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的區(qū)域，可能被挪作他用，不能全部投入到生態(tài)財(cái)政項(xiàng)目中去。

二、中國(guó)漸進(jìn)式區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展模式

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展選擇了一部分人先富起來(lái)，先富帶動(dòng)后富，一部分地區(qū)先發(fā)展起來(lái)，發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)的模式。漸進(jìn)化的發(fā)展模式使中國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了極大的成果，發(fā)達(dá)的東部地區(qū)除了自身快速發(fā)展外，還積極地參與了國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，極大地帶動(dòng)了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣的發(fā)展模式完成原始積累，率先使得要素得以集中。然而東部地區(qū)的發(fā)展并不是發(fā)展的最終目的，最終目的是整個(gè)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。在這過(guò)程中，除東部地區(qū)提供財(cái)力幫助中西部地區(qū)發(fā)展外，中西部地區(qū)也在積極地通過(guò)自身的努力來(lái)謀求發(fā)展。政治權(quán)力集中和經(jīng)濟(jì)分權(quán)模式，促使地方政府間形成激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，整體上利于整個(gè)國(guó)家的發(fā)展。

三、綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)

（一）環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線。環(huán)境庫(kù)茲涅茲曲線認(rèn)為，低收入水平發(fā)展為高收入的過(guò)程當(dāng)中，區(qū)域環(huán)境問(wèn)題非但不會(huì)改善，而且還更加的惡化；當(dāng)收入水平包括財(cái)政收入水平處于較高位置時(shí)，環(huán)保也做得更好，環(huán)保做得好的地方，反過(guò)來(lái)也說(shuō)明區(qū)域收入和區(qū)域財(cái)政水平較高。整個(gè)過(guò)程表現(xiàn)為U形變化。環(huán)境庫(kù)茲涅茲曲線從實(shí)證的角度來(lái)看，在不同國(guó)家或不同地區(qū)得到了不同的驗(yàn)證，一些地方隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境問(wèn)題顯得愈發(fā)的突出；有的地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后更加山清水秀?？傊瑥拇蠓秶膶?shí)證研究來(lái)看，環(huán)境庫(kù)茲涅茲的曲線是能夠說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)保之間的U形發(fā)展關(guān)系。

（二）中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保障綠色財(cái)政運(yùn)行。綠色財(cái)政政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型過(guò)程中起到了不可忽視的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有足夠的財(cái)力逐步解決環(huán)保問(wèn)題，例如財(cái)政可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或者減稅降費(fèi)的方式，扶持綠色環(huán)保的企業(yè)，同時(shí)通過(guò)稅收手段淘汰污染較大、能耗較高的企業(yè)。綠色財(cái)政工具的運(yùn)用提升環(huán)保治理水平的提高，綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著積極作用。

（三）綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制規(guī)范區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)?！白?0世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)中央與地方政府間形成了一種M型組織結(jié)構(gòu)，即在政治上集權(quán)、經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，這種組織結(jié)構(gòu)反映出我國(guó)地方政府受到中央政府政治與經(jīng)濟(jì)上的雙重激勵(lì)。”在中國(guó)式分權(quán)背景之下，各地政府受GDP考核指標(biāo)的驅(qū)使，會(huì)過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)保，完善的綠色財(cái)政指標(biāo)并嚴(yán)格運(yùn)行可對(duì)各地政府的行為有所引導(dǎo)，各級(jí)政府只能綠色財(cái)政約束的框架內(nèi)追求自身政績(jī)。在此格局下，區(qū)域政府之間的競(jìng)爭(zhēng)格局非但不會(huì)導(dǎo)致環(huán)保問(wèn)題惡化，還能促進(jìn)環(huán)保問(wèn)題的解決。區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善促使非污染行業(yè)包括現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等得到聚集。這種有別于過(guò)往的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，即是綠色環(huán)保的經(jīng)濟(jì)模式。地方經(jīng)濟(jì)因此趨于良性循環(huán)。

（四）綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制促進(jìn)共享生態(tài)收益補(bǔ)償機(jī)制。共享生態(tài)收益補(bǔ)償是綠色財(cái)政機(jī)制之一。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，若認(rèn)為土地資源良好，適合發(fā)展種植業(yè)的區(qū)域，應(yīng)大力發(fā)展種植業(yè)。其他區(qū)域種植業(yè)效率相對(duì)不高，其種植業(yè)需要留由效率高的區(qū)域提供。種植業(yè)效率高的區(qū)域犧牲了發(fā)展工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的機(jī)會(huì)成本則由周邊沒(méi)進(jìn)行種植業(yè)的區(qū)域以資金方式進(jìn)行補(bǔ)償。“糧食流動(dòng)過(guò)程中也伴隨著虛擬耕地的區(qū)際間流動(dòng)，虛擬耕地調(diào)出地區(qū)為此付出了過(guò)多的經(jīng)濟(jì)、資源和生態(tài)代價(jià)，需要以虛擬耕地為載體對(duì)之進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?！必?cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明在跨區(qū)域的補(bǔ)償中，北京、上海所支出的補(bǔ)償財(cái)政資金額度較高，貴州、云南等地支出較少。河南、河北、廣西等地屬于財(cái)政補(bǔ)償資金接受地。

四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

綠色財(cái)政機(jī)制在經(jīng)濟(jì)普遍落后的背景下，很難取得好的運(yùn)行效果。對(duì)綠色行業(yè)進(jìn)行財(cái)政資助更是無(wú)從談起，減稅降費(fèi)后的財(cái)力顯得捉襟見(jiàn)肘。綠色財(cái)政更廣泛的內(nèi)容諸如鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政投入、傳統(tǒng)耗能產(chǎn)業(yè)的改造、共享生態(tài)收益的補(bǔ)償?shù)榷茧y以得到實(shí)現(xiàn)。U形曲線的前半段表明在區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后、生存壓力大的情形下，地方政府對(duì)環(huán)?？剂繉?huì)退而求其次，地方政府會(huì)鋌而走險(xiǎn)容許一些污染大、排污多，但是能夠解決地方就業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的企業(yè)。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)會(huì)有所增長(zhǎng)，但當(dāng)?shù)匾灿铆h(huán)境支付了代價(jià)。即是考慮生態(tài)成本的話，區(qū)域經(jīng)濟(jì)其實(shí)是惡化了，以后綠色財(cái)政的機(jī)制會(huì)更加難以運(yùn)行。

五、綠色財(cái)政機(jī)制激勵(lì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策建議

（一）建設(shè)完備的綠色財(cái)政運(yùn)行主體體系。形成專(zhuān)門(mén)的運(yùn)行機(jī)制，財(cái)政部門(mén)細(xì)化的生態(tài)環(huán)境部門(mén)承擔(dān)著具體的責(zé)任。綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制當(dāng)中，還要有地方政府、企業(yè)和個(gè)人的積極參與。地方政府參與到綠色財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制中，是指有能力的地方政府要加大綠色生態(tài)方面的財(cái)政資金提供，接受綠色財(cái)政資金的單位有義務(wù)提高財(cái)政資金的使用效率，保障綠色財(cái)政資金落實(shí)到生態(tài)和環(huán)保項(xiàng)目上來(lái)，防止資金被挪作他用。企業(yè)和個(gè)人也是綠色財(cái)政運(yùn)行的主體，企業(yè)的職責(zé)在于積極發(fā)展節(jié)能環(huán)保企業(yè)，盡可能?chē)?yán)格遵循環(huán)保規(guī)章，減少對(duì)公共環(huán)境的破壞。個(gè)人在于不斷的提高環(huán)保意識(shí)，以納稅人的身份監(jiān)督綠色財(cái)政資金的使用。

（二）劃分好環(huán)保領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任。中央一級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的綠色財(cái)政的支出義務(wù)，不能轉(zhuǎn)嫁給地方財(cái)政。在保證財(cái)政資金充足的情況之下，才能夠使地方環(huán)保生態(tài)項(xiàng)目得到保障，盡管這些年來(lái)的財(cái)政資金支持生態(tài)項(xiàng)目的比重占整個(gè)財(cái)政支出的總量在不斷地增加，但是增速近年來(lái)有所放緩。中央財(cái)政承擔(dān)全域范圍內(nèi)的綠色支出責(zé)任，類(lèi)似當(dāng)年的三北防護(hù)林建設(shè)等等。地方要處理好轄區(qū)內(nèi)部污染企業(yè)的改造等等?？鐓^(qū)域的協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制也要建立起來(lái)，生態(tài)受益區(qū)域要加大生態(tài)成本支出區(qū)域的資金補(bǔ)償。

（三）綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制需要與財(cái)政相關(guān)各個(gè)領(lǐng)域的協(xié)同。除了自然資源部門(mén)和生態(tài)部門(mén)要積極參與到財(cái)政部門(mén)的預(yù)算制定中，監(jiān)察部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注綠色財(cái)政支出的合規(guī)性，需進(jìn)行一案雙查，杜絕綠色財(cái)政支出過(guò)程中官員的違法違紀(jì)問(wèn)題。信息管理部門(mén)要完善信息通報(bào)渠道，對(duì)綠色財(cái)政支出過(guò)程中的個(gè)案要做好輿情應(yīng)對(duì)和輿情傳導(dǎo)工作，真正讓輿論監(jiān)督成為綠色財(cái)政健康運(yùn)行的利器。綠色財(cái)政機(jī)制是效率財(cái)政機(jī)制，要發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)的效率優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)在節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域有更多的民營(yíng)企業(yè)有機(jī)會(huì)參與取得生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

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作者：周鐵軍 單位：四川行政學(xué)院