傷殘撫恤管理辦法實施細則精選(九篇)
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第1篇：傷殘撫恤管理辦法實施細則范文
甘肅省支持國有企業(yè)改革發(fā)展專項資金管理辦法完整版全文第一章總則
第一條為實現(xiàn)用3年左右的時間基本完成國有企業(yè)的階段性改革任務(wù)，加強對支持國有企業(yè)改革發(fā)展專項資金的管理，特制定本辦法。
第二條本辦法所指支持國有企業(yè)改革發(fā)展專項資金(以下簡稱專項資金)，包括省財政安排的國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補助資金、企業(yè)挖潛改造資金、中央下劃我省有色金屬企業(yè)所得稅留地方部分資金、省級企業(yè)國有資產(chǎn)收益用于支持企業(yè)改革發(fā)展的部分資金、省級集中的教育費附加等。
第三條專項資金的管理和使用遵循統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)分配、強化管理、加強監(jiān)督、確保實效的原則。
第四條專項資金的安排與使用，根據(jù)企業(yè)當年改革發(fā)展的需要調(diào)整資金使用方向，突出重點。
第二章資金籌措
第五條20xx到20xx年，省級通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、安排新增財力以及集中部分國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益等辦法，3年籌集15億元資金，用于支持國有企業(yè)改革發(fā)展。
第六條各級地方政府也要籌集一定數(shù)量的資金，用于支持國有企業(yè)改革發(fā)展。第三章資金使用
第七條專項資金使用范圍：
(一)關(guān)閉破產(chǎn)補助資金主要用于支持經(jīng)國家批準的國有企業(yè)(包括實行屬地化管理的原省屬企業(yè))實施政策性破產(chǎn);
(二)企業(yè)挖潛改造資金重點支持企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，技術(shù)進步，高、精、尖技術(shù)引進;
(三)有色企業(yè)當年上繳的企業(yè)所得稅留地方收入，重點用于解決中央下劃困難有色金屬企業(yè)的突出問題。
(四)省級企業(yè)國有資產(chǎn)收益、國有企業(yè)土地出讓金等資金的一部分，主要用于支持國有企業(yè)改革發(fā)展，實施政策性關(guān)閉破產(chǎn)，保障職工的基本生活，妥善分流安置富余人員，分離企業(yè)辦社會職能;
(五)教育費附加重點向企業(yè)辦社會職能傾斜，解決企業(yè)辦中小學(xué)的實際困難。第四章資金申請和撥付
第八條使用省屬企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)費用、有色金屬企業(yè)所得稅、國有資產(chǎn)收益等專項資金的企業(yè)，按要求向國資部門申報資金使用項目，經(jīng)國資部門提出意見，財政部門審核確認，編制支出計劃，報省政府批準。
第九條使用企業(yè)挖潛改造、省級集中的教育費附加專項資金的，按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定申報和使用。
第十條支出計劃經(jīng)省政府批準后，由省財政廳采用國庫集中支付的辦法直接支付。
第五章資金管理
第十一條籌措的專項資金必須納入財政統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ?。
第十二條各專項資金的具體操作實施，嚴格按照《甘肅省國有資產(chǎn)收益管理暫行辦法》、《甘肅省省屬企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)費用使用與管理暫行辦法》、《甘肅省企業(yè)挖潛改造資金管理辦法》、《甘肅省中央下劃有色金屬企業(yè)所得稅資金管理使用辦法》執(zhí)行(見附件)。省級集中的教育費附加的使用管理執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定。
第六章監(jiān)督、檢查和處罰
第十三條財政和有關(guān)部門要加強專項資金的使用管理，嚴格資金項目審批和審核，并定期進行檢查。
第十四條審計、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)加強對專項資金使用和管理的審計、監(jiān)督，規(guī)范資金使用行為。
第十五條財政部門對各資金使用單位的下列行為予以處罰：
(一)不按要求提供資金使用情況或?qū)徲嫛⒈O(jiān)察報告的，暫緩撥付資金;
(二)不按規(guī)定使用資金或擅自更改項目計劃的，給予通報批評，責令改正;情節(jié)嚴重的，調(diào)減資金總額或取消其申請資格;
(三)沒有按本辦法加強資金管理，健全內(nèi)部控制制度或提供虛假資料，造成資金損失或浪費的，對直接責任人和主要負責人按國家有關(guān)行政法規(guī)進行處罰;情節(jié)嚴重、涉嫌犯罪的，移交司法部門。
第十六條對截留、挪用、虛報冒領(lǐng)和侵占資金等違反本辦法規(guī)定行為的資金使用單位，依照《中華人民共和國行政處罰法》和國務(wù)院《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》及其他有關(guān)法律、法規(guī)進行處罰。
第七章附則
第十七條各地可根據(jù)管理辦法的要求，結(jié)合工作實際制定本地區(qū)支持國有企業(yè)改革發(fā)展專項資金的具體管理辦法，報省財政廳備案。
第十八條本辦法由省財政廳負責解釋。
第十九條本辦法自之日起執(zhí)行。
附件：1、《甘肅省企業(yè)國有資產(chǎn)收益管理暫行辦法》
2、《甘肅省省屬企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)費用使用與管理暫行辦法》
3、《甘肅省企業(yè)挖潛改造資金管理辦法》
4、《甘肅省中央下劃有色金屬企業(yè)所得稅資金管理使用辦法》
附件1：甘肅省企業(yè)國有資產(chǎn)收益管理暫行辦法
第一條為加強企業(yè)國有資產(chǎn)收益管理，維護國有資產(chǎn)所有者權(quán)益，增強政府宏觀調(diào)控能力，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國國家金庫條例》，結(jié)合我省實際，制定本辦法。
第二條本辦法適用于占有、使用國有資產(chǎn)以及設(shè)置國有股權(quán)的省內(nèi)各類地方企業(yè)或公司、各級政府授權(quán)的投資部門或機構(gòu)(以下簡稱企業(yè))。
第三條本辦法所稱國有資產(chǎn)收益具體包括：
(一)股份有限公司中國有股應(yīng)分得的利潤;
(二)有限責任公司中國有資產(chǎn)按出資比例應(yīng)分得的紅利;
(三)各級政府授權(quán)的投資部門或機構(gòu)以國有資產(chǎn)投資形成的收益應(yīng)上繳的部分;
(四)轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)取得的收益;
(五)股份有限公司國有股股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入(包括上市公司國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入);
(六)有限責任公司國家出資轉(zhuǎn)讓的收入;
(七)其他非國有企業(yè)占用國有資產(chǎn)應(yīng)上繳的收益;
(八)其他按規(guī)定應(yīng)上繳的國有資產(chǎn)收益。
第四條國有資產(chǎn)收益的收繳工作由同級財政部門負責。
第五條財政部門收繳的國有資產(chǎn)收益按現(xiàn)行財政體制納入同級政府國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。
第六條國有資產(chǎn)收益使用國家預(yù)算收支科目中第40類國有資產(chǎn)經(jīng)營收益預(yù)算科目。
第七條國有資產(chǎn)收益納入同級財政預(yù)算管理，繳入同級財政國庫。其中同級政府集中20%30%部分用于地方國有資本增量投入、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建立導(dǎo)向性投資基金、補充社會保障基金等方面，實行收支兩條線管理，專款專用。
第八條國有資產(chǎn)收益由同級人民政府統(tǒng)籌安排使用。國資部門或企業(yè)提出書面申請和資金使用明細清單，同級財政部門審核確認后經(jīng)同級人民政府批準，按適當比例返還國資部門或企業(yè)。
第九條企業(yè)應(yīng)在國有資產(chǎn)收益確定后的5日內(nèi)，向同級國有資產(chǎn)收益收繳部門如實申報，10日內(nèi)上繳入庫。
第十條上繳國有資產(chǎn)收益統(tǒng)一使用《非稅收入一般繳款書》。
第十一條按規(guī)定應(yīng)上繳國有資產(chǎn)收益的企業(yè)，必須及時足額上繳，不得拖欠、挪用、截留、坐支。凡拖欠、挪用、截留和私分國有資產(chǎn)收益的，按照《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的規(guī)定》及實施細則的有關(guān)規(guī)定進行處理。
第十二條各級財政部門應(yīng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，加強國有資產(chǎn)收益收繳和企業(yè)對收益資金使用的檢查、監(jiān)督工作。
第十三條本辦法由省財政廳負責解釋。
第十四條本辦法自之日起執(zhí)行。原有的管理辦法與本辦法不一致的，以本辦法為準。如國家出臺新的國有資產(chǎn)收益管理辦法，按新辦法執(zhí)行。
附件2：甘肅省省屬企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)費用使用與管理暫行辦法
第一條為確保我省企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)工作的順利進行，規(guī)范省屬企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)費用的使用與管理，根據(jù)國家法律、法規(guī)及有關(guān)政策規(guī)定，制定本辦法。
第二條本辦法適用于省屬關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)。
第三條破產(chǎn)費用的來源：
(一)企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)收入;
(二)中央財政一次性補助資金;
(三)省財政補助資金;
(四)其他。
第四條破產(chǎn)費用使用原則：
(一)彌補經(jīng)國家批準的政策性破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)安置費用不足的缺口;
(二)保證破產(chǎn)企業(yè)及其職工隊伍的穩(wěn)定，保障企業(yè)破產(chǎn)工作的順利進行;
(三)確保破產(chǎn)企業(yè)職工的安置;
(四)確保?？顚Ｓ茫瑖澜麛D占、挪用。
第五條破產(chǎn)費用的使用范圍：
(一)經(jīng)常性費用，包括16級工傷、工殘和職業(yè)病人員費用，撫恤人員費用和退養(yǎng)家屬工費用;
(二)清算費用，包括訴訟費、資產(chǎn)評估審計費用、清算組人員費用、清算期間維護費用、清算期間職工生活費;
(三)在職職工安置費用，包括全民職工一次性安置費、合同制職工經(jīng)濟補償金、混崗集體職工經(jīng)濟補償金、預(yù)留按政策規(guī)定提前退休人員養(yǎng)老保險費用及710級傷殘人員一次性補助金;
(四)移交設(shè)施補助費用，包括企業(yè)移交的學(xué)校、醫(yī)院、公安、供電、供水、供暖等生活和公用服務(wù)部門及離退休人員管理機構(gòu)費用;
(五)社會保險費用，包括應(yīng)繳基本養(yǎng)老保險費、醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌外費用;
(六)拖欠的費用，包括拖欠的職工工資、社會保險費、下崗職工基本生活費、撫恤金、傷殘補助金、喪葬費等。
第六條破產(chǎn)費用的審核。
(一)中央下劃有色、煤炭、電子、軍工等企業(yè)按財政部《財政監(jiān)察專員辦事處對國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)費用預(yù)案審核操作規(guī)程》規(guī)定，由財政部駐甘專員辦預(yù)審后報財政部核批;
(二)省屬企業(yè)由省財政廳審核，并按國家有關(guān)規(guī)定審批。
第七條破產(chǎn)費用的撥付。
(一)由破產(chǎn)企業(yè)按主審法院要求成立的破產(chǎn)清算組編制破產(chǎn)費用支出明細表，統(tǒng)籌規(guī)劃使用破產(chǎn)費用;
(二)費用支出明細表及用款計劃由國資部門(控股公司)審查匯總后報省財政廳，經(jīng)省財政審核后撥付破產(chǎn)費用;
(三)國資部門(控股公司)按照破產(chǎn)清算組的用款計劃，及時將破產(chǎn)費用撥付到指定的破產(chǎn)企業(yè)清算專用帳戶。
第八條省屬企業(yè)破產(chǎn)費用根據(jù)年度預(yù)算指標，編制支出計劃，報省政府批準。
第九條破產(chǎn)費用的管理及使用。
(一)破產(chǎn)清算組要設(shè)立破產(chǎn)費用專戶，專戶原則上應(yīng)設(shè)在具體企業(yè);
(二)建立健全申報、審批、使用管理辦法，嚴格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和政策，規(guī)范企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)操作;
(三)按照財政部《國有企業(yè)實行破產(chǎn)有關(guān)財務(wù)問題的暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)實行破產(chǎn)有關(guān)會計處理問題暫行規(guī)定》進行財務(wù)處理和會計核算;
(四)清算組要嚴格按照確定的項目、范圍、標準及辦法及時、足額支付各項費用;
(五)清算組要定期編制清算期間的會計報告，報省財政廳等有關(guān)部門;
(六)企業(yè)破產(chǎn)終結(jié)后，按要求提交實施破產(chǎn)全過程的總結(jié)報告，上報省企業(yè)兼并破產(chǎn)協(xié)調(diào)小組及有關(guān)部門。
第十條破產(chǎn)費用使用情況的監(jiān)督檢查。
(一)國資部門(控股公司)負責對撥付的破產(chǎn)費用使用情況進行監(jiān)督檢查，省財政廳視情況委托中介機構(gòu)、指定專人或由財政監(jiān)督檢查部門不定期進行抽查;
(二)對于違規(guī)使用破產(chǎn)經(jīng)費的企業(yè)，省財政將給予責令改正、調(diào)減或收回資金的處罰，情節(jié)嚴重的通過有關(guān)部門追究當事人的行政及法律責任。
第十一條本辦法由省財政廳負責解釋。
第十二條本辦法自之日起施行。
附件3：甘肅省企業(yè)挖潛改造資金管理辦法
第一章總則
第一條為積極推進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，加快企業(yè)技術(shù)進步步伐，有效發(fā)揮財政支持企業(yè)挖潛改造項目補助資金(以下簡稱補助資金)的導(dǎo)向和促進作用，制定本辦法。
第二條本辦法所稱企業(yè)挖潛改造項目是指企業(yè)為提高經(jīng)濟效益、提高產(chǎn)品質(zhì)量、增加花色品種、促進產(chǎn)品升級換代、擴大出口、降低成本、節(jié)約能耗、加強資源綜合利用和三廢治理、勞保安全等目的，采用先進的、適用的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料等對現(xiàn)有設(shè)施、生產(chǎn)工藝條件進行改造的項目和其他符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造項目。
第三條補助資金由省財政廳根據(jù)全省經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)改革發(fā)展的需要在年度財政預(yù)算中專項安排，?？顚Ｓ?。
第四條專項資金的投放主要采取項目投資補助和貸款貼息兩種方式。對條件成熟的重大挖潛改造項目補助資金，依據(jù)《中華人民共和國招投標法》和《中華人民共和國政府采購法》，采取招標或政府采購方式下達。
第二章安排原則及支持重點
第五條堅持質(zhì)量、品種、效益、替代進口、擴大出口和防止重復(fù)建設(shè)的原則，引進高新技術(shù)和先進適用技術(shù)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。
第六條項目選擇堅持擇優(yōu)扶強，突出重點，注重實效和國民待遇的原則，不分所有制和隸屬關(guān)系，擇優(yōu)扶持重點企業(yè)和重點行業(yè)的骨干企業(yè)，以及各地具有一定規(guī)?；蚓哂邪l(fā)展?jié)摿Α⒂绊懥Φ钠髽I(yè)。
第七條申請補助資金的企業(yè)必須具備以下條件：
(一)工商行政管理部門登記注冊，具有獨立法人資格;
(二)銀行開立基本帳戶;
(三)具有規(guī)定比例的自有資金，有一定數(shù)額的可抵押資產(chǎn)，有較好的財務(wù)核算基礎(chǔ);
(四)為規(guī)模以上企業(yè);
(五)重合同、守信用，有較高資信等級;
(六)資金主管部門認為必備的其他條件。
第八條資金支持的重點：
(一)促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)品有市場、有競爭力、有效益，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級有帶動作用的項目;
(二)社會效益突出的節(jié)能降耗、綜合利用等重點示范項目;
(三)有利于促進科技成果轉(zhuǎn)化和企業(yè)信息化建設(shè)，明顯提高技術(shù)含量和技術(shù)水平的項目;
(四)有利于促進企業(yè)存量資產(chǎn)流動、實現(xiàn)資產(chǎn)重組和優(yōu)化資源配置的項目;
(五)采用高新技術(shù)和先進適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟效益好的項目;
(六)用于提高產(chǎn)品質(zhì)量、發(fā)展壯大名牌產(chǎn)品的重點新產(chǎn)品開發(fā)項目;
(七)符合產(chǎn)業(yè)政策的重點合資項目;
(八)重點出口創(chuàng)匯項目及其他需要扶持的項目。第三章申報程序及要求
第九條凡符合資金安排原則及支持重點條件的項目，市(州、地)屬、縣(市、區(qū))屬企業(yè)由所在市、州、地主管部門或財政部門對申請報告進行初審，并在規(guī)定時間內(nèi)，將匯總報告及所附相關(guān)文本上報省級主管部門，同時抄報省財政廳;屬于財政安排資金的項目，直接上報省財政廳。省屬企業(yè)須通過主管部門上報。無主管部門的，企業(yè)可直接將申請報送安排資金的部門。
第十條項目申請報告的內(nèi)容主要包括：
(一)項目內(nèi)容介紹;
(二)主要技術(shù)經(jīng)濟指標;
(三)項目預(yù)算及資金來源;
(四)資金支持方式;
(五)貼息項目附貸款合同或支付利息憑據(jù);
(六)項目可行性研究報告;
(七)企業(yè)營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件;
(八)相關(guān)證書等其他附件等。第四章項目確定及資金下達
第十一條相關(guān)主管部門會同省財政廳對申報材料進行形式審查后，按《甘肅省財政專項資金項目評審專家管理辦法》，在專家?guī)熘须S機抽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜胰舾擅?，對所申報項目進行評審，根據(jù)評審結(jié)果，確定初選項目。
第十二條初選項目根據(jù)資金預(yù)算經(jīng)相關(guān)主管部門會同省財政廳進行綜合平衡后，下達補助(貼息)計劃。
第十三條補助資金按規(guī)定程序辦理劃撥手續(xù)，并及時足額撥付到項目承擔單位。省屬企業(yè)直接或由主管部門集中向省財政廳申請撥款。市、州、地所屬單位的項目資金，由省財政廳統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)地方財政部門。省級企業(yè)主管部門和地方財政部門在收到款項后1個月內(nèi)將資金劃撥到項目承擔單位。
第五章資金管理及監(jiān)督檢查
第十四條項目承擔單位收到投資補助資金，要按國家有關(guān)規(guī)定計入企業(yè)資本公積金。貼息資金相應(yīng)沖減企業(yè)財務(wù)費用。
第十五條自資金下達之日起至項目竣工驗收后2年內(nèi)，項目單位應(yīng)于每年底10日前向省財政廳和其他相關(guān)主管部門上報補助(貼息)資金使用情況的說明。
第十六條省財政廳和其他相關(guān)主管部門對項目執(zhí)行情況直接或委托中介機構(gòu)進行監(jiān)督檢查，并對項目完成情況、資金使用效益等績效做出評估，作為今后是否繼續(xù)支持的依據(jù)。
第十七條補助資金應(yīng)全部用于項目挖潛改造，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。違反規(guī)定的，按有關(guān)規(guī)定處理;情節(jié)嚴重，涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)處理。
第六章附則
第十八條本辦法由省財政廳負責解釋。
第十九條本辦法自之日起執(zhí)行。以前所發(fā)文件凡與本辦法有抵觸的，以本辦法為準。
附件4：甘肅省中央下劃有色金屬企業(yè)所得稅資金管理使用辦法
第一條為進一步推動和深化我省中央下劃有色金屬企業(yè)改革發(fā)展，加強和規(guī)范我省中央下劃有色金屬企業(yè)所得稅留地方收入資金的管理使用，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整中央所屬有色金屬企事業(yè)單位管理體制有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔20xx〕17號)規(guī)定，按照省政府的要求，制定本辦法。
第二條本辦法所涉及中央下劃有色金屬企事業(yè)單位，是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整中央所屬有色金屬企事業(yè)單位管理體制有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔20xx〕17號)下放我省管理的原中央所屬企事業(yè)單位，具體包括金川有色金屬公司、白銀有色金屬公司(含白銀鋁廠)、蘭州鋁廠(含西北鋁加工廠)、蘭州連城鋁廠、甘肅稀土公司、西北有色冶金機械廠和西北礦冶研究院等15戶企事業(yè)單位(以下簡稱有色金屬企業(yè))。
第三條有色金屬企業(yè)實現(xiàn)的所得稅留地方收入資金的使用應(yīng)堅持實事求是、量入為出的原則。
第四條有色金屬企業(yè)所得稅留地方收入資金(以下簡稱資金)主要用于解決中央下劃困難有色金屬企業(yè)的突出問題、企業(yè)分離辦社會職能、重點技改項目及省政府確定的有關(guān)事項。
第五條資金從有色金屬企業(yè)當年上繳的企業(yè)所得稅留地方收入中安排，20xx20xx年每年3000萬元。如有其他情況，經(jīng)省政府批準，可另行處理。
第六條有色金屬企業(yè)可根據(jù)資金使用要求向國資部門申報資金使用項目，國資部門、省財政廳進行審核立項后，編制支出計劃，報省政府批準。
第七條支出計劃經(jīng)省政府批準后，由省財政廳負責資金的撥付，對資金的使用情況進行監(jiān)督、檢查。
第八條有色金屬企業(yè)用于生產(chǎn)經(jīng)營的資金應(yīng)列為國家資本金。
第九條使用資金的有色金屬企業(yè)必須以書面形式定期或不定期地向國資部門和省財政廳匯報資金的使用情況。
第十條有色金屬企業(yè)必須嚴格按照省政府批準的項目使用資金，不得挪作他用。如違反規(guī)定，省財政廳將給予責令改正、調(diào)減或收回資金的處罰。
第十一條本辦法由省財政廳負責解釋。
第十二條本辦法自之日起執(zhí)行，以前下發(fā)的有關(guān)規(guī)定凡與本辦法有抵觸的，以本辦法為準。
甘肅省人民政府辦公廳20xx年10月12日印發(fā)
專項資金基本定義所謂專項資金，是國家或有關(guān)部門或上級部門下?lián)艿木哂袑ｉT指定用途或特殊用途的資金。這種資金都會要求進行單獨核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用。在當前各種制度和規(guī)定中，專項資金有著不同的名稱，如專項支出、項目支出、專款等，并且在包括的具體內(nèi)容上也有一定的差別。但從總體看，其含義又是基本一致的。一般來說專項資金是指財政部門或上級單位撥給行政事業(yè)單位，用于完成專項工作或工程，并需要單獨報帳結(jié)算的資金。
第2篇：傷殘撫恤管理辦法實施細則范文
一、行政擔保的立法與實踐
民法的擔保制度已經(jīng)非常成熟。但把擔保制度引入行政法律領(lǐng)域的時間并不長。在理論上，需要解決作為民事法律制度的擔保能否為公法特別是行政法律制度所用，在實踐中則需要行政機關(guān)對擔保制度接納與遵守，而不是另搞一套。
（一）公法與民法的內(nèi)在聯(lián)系
提到公法與私法，一般人首先會認為“公法調(diào)整的是國家與個人的關(guān)系，私法調(diào)整的則是個人之間的關(guān)系。”[1]（p65）這種理解雖然比較容易建立公私法的劃分標準，但是公法與私法的內(nèi)在或者本質(zhì)的關(guān)系并沒有表述清楚。特別是就民法與公共行政法而言，兩者在法律制度上存在廣泛的共同點，如債的制度、擔保制度、法律關(guān)系的理論等。為什么不同性質(zhì)、使用不同調(diào)整手段的法律可以共用這些制度，僅從調(diào)整對象的角度顯然不容易解釋清楚。如果從義務(wù)是私人主體自治的結(jié)果還是他治的結(jié)果或者法律后果的歸屬對象的角度來看待這個問題就會發(fā)現(xiàn)，“作為公法的行政法和私法之間的區(qū)別，不在于國家和私人之間關(guān)系不同于私人之間的關(guān)系，而卻在于次要規(guī)范的自治創(chuàng)造和他治創(chuàng)造之間的區(qū)別。”[2]（p230-231）所謂次要規(guī)范是指主體之間依據(jù)法律一般規(guī)范，適用時產(chǎn)生的約束各主體的本文由收集整理具體規(guī)范。相對于一般規(guī)范，次要規(guī)范具有特殊性的特征。由于規(guī)范私法主體之間特殊或曰特定關(guān)系的次要規(guī)范是私法主體按照普遍適用的私法規(guī)范，在意思自治的基礎(chǔ)上自主地創(chuàng)造的；而規(guī)范國家和私人之間某一特殊或曰特定關(guān)系的次要規(guī)范是由國家及其代表機關(guān)按照公法要求，強制私人遵守的，所以兩種次要規(guī)范分別是自治創(chuàng)造和他治創(chuàng)造的。他治創(chuàng)造的次要規(guī)范是私人主體必須接受的，并不允許私人意思自治。民法規(guī)范與公共行政法規(guī)范的區(qū)別在于“法律后果的歸屬對象不同。”[3]（p65）包括公共行政法在內(nèi)的“公法規(guī)范是為公權(quán)承擔人或為任意的人在對公權(quán)承擔人的關(guān)系中規(guī)定法律后果的規(guī)范。”[4]（p66）民法與公法構(gòu)成“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的法律制度。如果公法和民法所調(diào)整的都是個人和群體的行為，它們便在相同的生活情形中相遇，并且它們在這當中追求的常常是相同的規(guī)范目的，當然所使用的手段并不相同。”[5]（p67）
可見，公法與私法之間，法律方法、法律技術(shù)雖然有所不同，但是除了私法主體不能擁有公權(quán)承擔人所特有的自力救濟手段和相應(yīng)的法律制度外，其它的法律理論、制度、救濟手段等則不存在不能共用的巨大障礙。
考察法律發(fā)展史，行政法孕育于民法，繼而獨立于民法。“公共職能的行使，尤其是司法，與私有財產(chǎn)所有權(quán)緊密聯(lián)系。公法后來隨著國家的崛起得到發(fā)展，公法的基礎(chǔ)概念——主權(quán)，從私有財產(chǎn)所有權(quán)中分離出來。”[6]（p65）“出于對大革命前的最高法院的不信任，1790年8月16日至24日的法律確定了司法與行政職能的絕對分離原則。由此形成了一個以最高行政法院為首的行政法院系統(tǒng)，在私法之外逐步創(chuàng)立了一整套獨立的規(guī)則，構(gòu)成了行政法。”[7]（p67）因此，行政法不可能完全擺脫民法的思想、方法、概念和制度。這也為行政法借鑒民法的理論、制度、方法提供了便利。事實上，行政法使用了民法的許多重要概念，如所有權(quán)、侵權(quán)、等，這些概念在民法和行政法的不同語境下表達著相同的內(nèi)容。
作為法律調(diào)整對象，難以在同一行為或者事件中為滿足同樣的目標同時符合兩種不同法律制度的要求。因此，兩類法律需要統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。一方面，“民法的使命就在于，在一個相互銜接的總體法律制度之中，追求民法本身的真正目標，那就是保障個人的自由，以及為合同自由和結(jié)社自由的行使、為保護所取得的權(quán)利及為此種權(quán)利的行使、為財產(chǎn)自由和為人格發(fā)展領(lǐng)域的不可侵犯制定恰當?shù)囊?guī)則。”[8]（p57）另一方面，民法規(guī)范和公法規(guī)范可以具有相似的調(diào)控目標，它們的區(qū)別就在于所選擇的手段不同。民法規(guī)范把請求法律保護的主動權(quán)完全放在受損害者本人手中，公法規(guī)范則把主要的保護責任放在公權(quán)承擔人身上。[9]（p68-69）這也決定了行政法雖然獨立于民法，但是不可能改變民法的基礎(chǔ)制度，因為它們僅是調(diào)整手段的區(qū)別，但調(diào)整和保護的權(quán)利是相同的。就相同權(quán)利規(guī)定兩套完全不同的法律制度，特別是使用同樣的術(shù)語但是術(shù)語所代表的含義卻不盡相同，這會引起作為基礎(chǔ)的法律理念和社會經(jīng)濟關(guān)系的混亂。“通行的觀點運用行政私法的概念來折衷解決該問題，即行政機關(guān)可以用私法的方式來活動，但根據(jù)活動方式的不同，私法或深或淺地受到公法的補充、重合或修正。”[10]（p129）
我國《稅收征收管理法》已經(jīng)通過立法認可了行政機關(guān)依據(jù)民事法律理論、規(guī)范作出的行政行為。凡欠繳稅款的納稅人因怠于行使到期債權(quán)，或者放棄到期債權(quán)，或者無償轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)，或者以明顯不合理的低價轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)而受讓人知道該情形，對國家稅收造成損害的，稅務(wù)機關(guān)可以依照《合同法》第73條、第74條的規(guī)定行使代位權(quán)、撤銷權(quán)。其直接援用民事法律規(guī)范的表述證明了《行政法》遵守、援用民事法律不僅可行而且必要。
因此我們可以得出結(jié)論，用民法的方法可以實現(xiàn)行政法的目的；民法的一些制度可以移植到行政法中去；以這些移植到行政法中去的制度為橋梁，我們甚至可以建立起相關(guān)行政法法律關(guān)系與民法法律關(guān)系相沖突時的效力比較順序，例如某些移植了擔保制度的行政法律關(guān)系應(yīng)該具有與物權(quán)法律關(guān)系相同的效力，即優(yōu)先于一般的民事債權(quán)關(guān)系。
（二）擔保制度可以應(yīng)用于行政法
擔保制度在行政法體系中得以建立和發(fā)展具有法理的依據(jù)，并且，行政法直接援用制度對行政法的完善和發(fā)展有益無害。
⒈擔保制度比優(yōu)先權(quán)制度更具優(yōu)勢。在行政法中，優(yōu)先權(quán)制度較易為人所接受，如稅收優(yōu)先權(quán)、就港口規(guī)費行使的船舶優(yōu)先權(quán)、土地出讓金的優(yōu)先權(quán)等。優(yōu)先權(quán)究竟屬于債權(quán)還是物權(quán)，理論界尚有爭論。[11]（p3-81）由于我國《物權(quán)法》沒有規(guī)定優(yōu)先權(quán)制度，因而從物權(quán)法定的原則出發(fā)，優(yōu)先權(quán)目前在立法上還只能作為特殊債權(quán)對待。各種優(yōu)先權(quán)往往又是由規(guī)定該種優(yōu)先權(quán)的法律對其效力進行的特別規(guī)定，因此出現(xiàn)了一些優(yōu)先權(quán)效力優(yōu)于物權(quán)，如船舶優(yōu)先權(quán)優(yōu)于船舶物權(quán)，另一些優(yōu)先權(quán)劣后于物權(quán)如稅收優(yōu)先權(quán)的情形。優(yōu)先權(quán)的法律效力沒有統(tǒng)一標準的情況固然有利于對一些權(quán)利的靈活保護，但是也存在單種優(yōu)先權(quán)運用范圍狹窄，法律效力層次復(fù)雜，行政相對人易錯誤認識其法律效力進而影響法律正確適用的缺陷。而且，部門立法多偏重本部門執(zhí)法和利益的現(xiàn)狀，還使優(yōu)先權(quán)的設(shè)置容易造成法律體系內(nèi)在的紊亂。如《稅收征收管理法》規(guī)定，納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或者納稅人的財產(chǎn)被留置之前的，稅收應(yīng)當先于抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)執(zhí)行。一部分稅收優(yōu)先權(quán)因此有比擔保物權(quán)更優(yōu)先的地位。但是，《破產(chǎn)法》規(guī)定破產(chǎn)人所欠稅款效力劣后于破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應(yīng)當劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當支付給職工的補償金。而擔保物權(quán)卻是優(yōu)先于上述勞動債權(quán)的，并沒有是否發(fā)生于欠繳稅款之前或者之后的區(qū)別。人們不禁要問，究竟哪個權(quán)利最優(yōu)先？
相反，擔保制度由于其在民法體系中的定位，其法律效力標準統(tǒng)一，并且不需要在每一部運用擔保制度的法律中做專門規(guī)定，可以比較廣泛地使用于各類行政法律關(guān)系中，既避免了前述優(yōu)先權(quán)可能產(chǎn)生的缺陷，又節(jié)省了大量立法資源，其優(yōu)勢顯而易見。
⒉擔保制度可以為行政權(quán)的實現(xiàn)提供保障。由于傳統(tǒng)的擔保是作為物權(quán)存在于民法體系中，其功能是對債權(quán)的實現(xiàn)提供保障，所以擔保往往被封閉地視為僅對民事債權(quán)賦予了物權(quán)效力。筆者認為，擔保物權(quán)并不以民事債權(quán)為唯一的保障對象。
擔保制度賦予了擔保物權(quán)人優(yōu)先于他人實現(xiàn)自己權(quán)利（或權(quán)力）的優(yōu)越地位。“被設(shè)定擔保的物是為擔保物權(quán)人‘預(yù)定’的，而且誰是被設(shè)定負擔的土地的所有人，都是一樣的。”①至于被擔保的是民事債權(quán)還是其它性質(zhì)的債權(quán)或者是否是債權(quán)，并無嚴格限制。事實上，早在羅馬法時期，國庫對產(chǎn)生于稅收或者契約的債務(wù)人的債權(quán)即可以設(shè)定擔保。[12]（p156）此處的稅收債權(quán)顯然不屬于民事債權(quán)，在一些國家，這被視為租稅關(guān)系產(chǎn)生的債權(quán)。而擔保制度所保障的，應(yīng)該是實現(xiàn)債的請求權(quán)。債的其它因素，如相對性、時限性、動態(tài)性等對擔保而言都不是本質(zhì)的。從這個角度看，只要是請求權(quán)，即使不是民事債權(quán)，都不妨礙適用擔保制度。換言之，物的歸屬障礙發(fā)生的排除妨礙請求權(quán)、稅收征收發(fā)生的納稅請求權(quán)及要求遵守特定制度發(fā)生的請求權(quán)等都可以成為擔保制度所保障的對象。
在行政法領(lǐng)域，雖然存在單方命令，但是以協(xié)議形式執(zhí)行行政任務(wù)實現(xiàn)行政目的的方式被許多學(xué)者推崇。特別是在給付行政領(lǐng)域，“公共行政主體和行政相對人作為債權(quán)債務(wù)當事人的給付關(guān)系客觀上仍然存在。在這種情況下，利益狀態(tài)的實現(xiàn)與私法規(guī)定的情況類似，因此，行政法上的債務(wù)關(guān)系尤其表明，應(yīng)當將公法和私法作為互相容納、相互補充的制度。”[13]（p163）“協(xié)商內(nèi)在化的行政行為的出現(xiàn)”、“行政行為與合意形成性的手法（比如行政合同）之間形成了一種相互呼應(yīng)的關(guān)系。”[14]（p6-7）即使在給付行政以外的行政法領(lǐng)域，“政府的法律工作越來越多地被委托給了私人和商業(yè)公司的律師，在這些人員的經(jīng)常性影響下，20世紀90年代期間公共行政的發(fā)展已經(jīng)導(dǎo)致對公法契約的重新肯定。”[15]（p91）既然行政法上的債務(wù)關(guān)系成立，以擔保制度保障這種債務(wù)關(guān)系也是可以的。
⒊擔保制度在行政法中運用空間廣闊。在一些行政機關(guān)的執(zhí)法過程中往往會出現(xiàn)效率與公平的矛盾。如海事部門從執(zhí)法效率出發(fā)，比較傾向于由從事運輸業(yè)務(wù)的承運人承擔海事行政管理責任，但是違反海事管理法律法規(guī)的在很多情況下并不是實際承運人，而是無船承運人，甚至是貨物的托運人。由于無船承運人可能數(shù)量眾多，而托運人在出現(xiàn)海事事故等情況時往往不會出現(xiàn)，就使得海事部門在處理問題時面臨兩難困境。如果由實際承運人在從事運輸業(yè)務(wù)之前提供相應(yīng)擔保，則實際承運人越過無船承運人、托運人，直接與海事部門建立起了法律關(guān)系，既不損害行政效率又避免破壞原有的實際承運人與無船承運人、托運人之間的民事法律關(guān)系。實際承運人則可以通過運價等手段把擔保的負擔轉(zhuǎn)嫁給貨物托運人、無船承運人等實際應(yīng)當承擔責任的人。這類運用不僅存在于海事監(jiān)管中，在海關(guān)、檢驗檢疫監(jiān)管中也被廣泛運用。
（三）擔保制度在我國行政法中的運用
⒈擔保制度在我國現(xiàn)有行政法中的體現(xiàn)。目前，在我國行政法立法實踐中已經(jīng)引入擔保制度，如《治安管理處罰法》對暫緩執(zhí)行行政拘留所要求的擔保。法條不僅明確使用了擔保這個詞，而且規(guī)定了保證和金錢質(zhì)押兩種擔保方式，并且對保證人的資格要求、金錢質(zhì)押的金額標準等該法都作了規(guī)定。
《稅收征收管理法》第38、44、88條規(guī)定了適用稅收擔保的情形，《稅收征收管理法實施細則》第61、62條對稅收擔保適用的擔保方式、保證人的資格等予以規(guī)定。其他稅收方面的行政法規(guī)如《發(fā)票管理辦法》第19條規(guī)定了擔保。2005年，國稅總局頒布了《納稅擔保試行辦法》，可謂對稅收擔保作了較為全面、細致的規(guī)定。其第2條規(guī)定，本辦法所稱納稅擔保，是指經(jīng)稅務(wù)機關(guān)同意或確認，納稅人或其他自然人、法人、經(jīng)濟組織以保證、抵押、質(zhì)押的方式，為納稅人應(yīng)當繳納的稅款及滯納金提供擔保的行為。納稅擔保人包括以保證方式為納稅人提供納稅擔保的納稅保證人和其他以未設(shè)置或者未全部設(shè)置擔保物權(quán)的財產(chǎn)為納稅人提供納稅擔保的第三人。該辦法囊括了我國擔保制度中除留置以外的所有擔保方式，如果把稅務(wù)部門的扣押行為視作一種留置的話，那么可以認為我國稅法體系已經(jīng)全面引進了擔保法律制度。當然，由于《納稅擔保試行辦法》頒布于《物權(quán)法》出臺前，部分內(nèi)容與《物權(quán)法》還需要協(xié)調(diào)。
最早、最完整地在法律層面引入擔保制度的當屬我國《海關(guān)法》。早在2000年，《海關(guān)法》經(jīng)修訂后重新頒布，在第6章設(shè)專章規(guī)定海關(guān)事務(wù)擔保。雖然規(guī)定內(nèi)容比較簡單，卻是我國立法史上第一次承認擔?？梢杂糜谛姓?。由于該法規(guī)定得簡略，事實上，在適用時必然要按照民事?lián)５脑硎┬小?/p>
⒉擔保制度運用于我國行政法面臨的問題。在初步引入擔保制度后，必然引發(fā)擔保制度與既有的行政法制度之間的協(xié)調(diào)問題。在協(xié)調(diào)得到滿意的結(jié)果之前，其運用也就難以令人滿意。據(jù)筆者觀察，目前出現(xiàn)的主要是能夠適用擔保的情形有限、擔保方式比較單一等問題。
以《海關(guān)法》為例，海關(guān)事務(wù)擔保適用范圍僅僅包括海關(guān)估價、歸類不明確、要求提前放行貨物的；報關(guān)時未能夠提供有關(guān)單證，要求先放行貨物，后補交單證等12種情況。①但是，對近年來各國海關(guān)投入較多人力物力的供應(yīng)鏈安全管理等沒有規(guī)定可以適用擔保制度。按照海關(guān)行政須有法律依據(jù)的原則，這些情況下，海關(guān)將無法同意適用擔保制度。即使是能夠適用海關(guān)事務(wù)擔保的事項，可供選擇的擔保方式也僅有保函和貨幣、票據(jù)、有價證券等的質(zhì)押。雖然海關(guān)法規(guī)定可以提供擔保的還包括海關(guān)認可的其他財產(chǎn)、權(quán)利，但是，由于海關(guān)同時擁有查封、扣押等行政執(zhí)法的強制權(quán)力，其行使比抵押、留置等更直接有效，所以，在海關(guān)實踐中幾乎沒有用到諸如抵押、留置等方式。
作為海關(guān)的行政相對人，提供保函、現(xiàn)金或者有價證券擔保的成本較高，有時甚至不具有可行性，因此，他們也并不傾向于使用擔保的方式。這就造成了雖然有法律規(guī)定，但是法律關(guān)系的各方缺乏適用積極性，擔保制度運用不廣泛的尷尬局面。
二、民事?lián)Ｅc行政擔保的潛在沖突
除了前文提到的問題外，在實體規(guī)范上，民事?lián)Ｅc行政擔保之間還存在一些潛在的沖突。
（一）民事?lián)Ｅc行政擔保共用擔保制度沒有立法的明文規(guī)定
行政立法往往依賴于委托立法，而接受委托的行政機關(guān)往往忽視了擔保被引入行政法后產(chǎn)生的后續(xù)問題。如在公示、生效條件、順位、比例受償?shù)雀鞣矫?，往往疏于?guī)定，民事?lián)c行政擔保產(chǎn)生沖突時如何解決，更是語焉不詳。因此，需要有一部類似行政法典的法律或者在各行政部門法中規(guī)定，當行政法沒有規(guī)定或者規(guī)定不詳細時，直接援用民法規(guī)定。類似規(guī)定在德國行政法中早已存在，我國可以借鑒。
（二）民事?lián)Ｊ艿叫姓鶛?quán)不適當?shù)母蓴_
民事立法遵循了法律關(guān)系主體之間的平等原則，民事?lián)＞褪軆數(shù)南群蠖园凑枕樜坏囊?guī)則排定，有擔保的債權(quán)優(yōu)先于無擔保的債權(quán)受償，與所擔保的債權(quán)孰先孰后并無關(guān)系。但是，行政立法由于其部門立法的實質(zhì)，造成了相關(guān)行政部門有意無意地把自身的執(zhí)法需求置于優(yōu)先的地位，在一定程度上打亂了民事法律體系原有的效力體系。如《稅收征管法》第45條第一款規(guī)定：……納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或者納稅人的財產(chǎn)被留置之前的，稅收應(yīng)當先于抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)執(zhí)行。這就使得稅收債權(quán)優(yōu)先于部分抵押權(quán)得以行使。也許稅務(wù)部門可以列舉諸如稅收享有優(yōu)先權(quán)這樣的理由為該條規(guī)定辯護，但是，基于物權(quán)法定原則，在所有優(yōu)先權(quán)均未被法律承認為物權(quán)之前，優(yōu)先權(quán)僅僅能夠被看作一種特殊的債權(quán)。既然如此，優(yōu)先權(quán)就不應(yīng)優(yōu)先于作為物權(quán)的擔保。
至于稅收征管法把稅收債權(quán)劃分為發(fā)生在納稅人以其財產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或者納稅人的財產(chǎn)被留置之前和之后兩種情形，則更是違反了一般的民法原理。作為被擔保保障的債權(quán)，無論其發(fā)生在其他無擔保債權(quán)之前還是之后，都優(yōu)先于無擔保債權(quán)受償，這是一般的法律原理?，F(xiàn)在，稅法硬生生地把稅收債權(quán)與有擔保的債權(quán)從發(fā)生時間上進行效力對比，是把稅收權(quán)提升到擔保物權(quán)同等的法律效力地位，其法理依據(jù)何在？如果稅收債權(quán)有擔保的保障，那么經(jīng)擔保的稅收債權(quán)是否要優(yōu)先于其它擔保物權(quán)？
如果所有的行政法都規(guī)定自身征收稅費的權(quán)力可以優(yōu)于民事權(quán)利，民事權(quán)利豈不是處于非常容易受侵犯的脆弱地位？從現(xiàn)代法治社會的要求看，最應(yīng)該受到規(guī)制的應(yīng)該是國家的公權(quán)力，民事權(quán)利特別是以所有權(quán)為代表的各項權(quán)利應(yīng)該受到特別保護，應(yīng)該處于不易受到侵犯的地位。
解決上述問題的途徑，就是去除稅收債權(quán)不適當?shù)膬?yōu)越效力以恢復(fù)其本來效力，當然，這牽涉到修改法律。但這樣的修改能夠讓我們從國家利益一概高于私人利益的思維誤區(qū)中走出來，恢復(fù)法律的內(nèi)在秩序，更好地約束公權(quán)力、保護私權(quán)利。
（三）行政機關(guān)的多重角色給民事?lián)砹藵撛诘牟淮_定性
從本文前述介紹可以發(fā)現(xiàn)，目前絕大多數(shù)的擔保登記機關(guān)是行政機關(guān)，如民航總局是航空器抵押的登記機關(guān)，海事局是船舶抵押的登記機關(guān)等。這些機關(guān)在行政執(zhí)法過程中，如果適用行政擔保的話，其本身又是擔保權(quán)人。這種既是登記機關(guān)又是權(quán)利人的多角色合一，容易造成公信力的損失，也難以杜絕不公正情況的發(fā)生。這種潛在威脅對民事?lián)Ｊ菍崒嵲谠诘?，特別是當民事?lián)Ｅc登記機關(guān)自己作為執(zhí)法機關(guān)接受的行政擔保在利益上發(fā)生沖突時，行政機關(guān)在程序正義方面首先就表現(xiàn)出欠缺。在司法審判的程序中，法官有回避的義務(wù)，行政機關(guān)在利益沖突時，是否也有類似的回避義務(wù)呢？對此，較徹底的解決方法自然是把登記機關(guān)從執(zhí)法機關(guān)中分離出來，以維護其中立性。當然最終的目標還是把所有的登記機關(guān)統(tǒng)一成為一個專門的登記機關(guān)。在沒有分離之前，筆者認為，至少應(yīng)把相關(guān)的登記機關(guān)建立在國家級部門或者國家級部門的派出部門中比較合適，并且這樣的派出部門最好不要以行政區(qū)劃為設(shè)立依據(jù)，應(yīng)直接隸屬于國家級部門。
（四）善意的民事?lián)?quán)人面對行政權(quán)力時的不確定性
這個問題主要包括兩個方面，一是當某些存在行政負擔的財產(chǎn)因混同等不能歸責于民事?lián)?quán)人的原因，與用作擔保的財產(chǎn)無法區(qū)分，善意的擔保權(quán)人能否依據(jù)擔保權(quán)就上述存在行政負擔的財產(chǎn)主張財產(chǎn)權(quán)利；二是當善意的第三人占有存在行政負擔的財產(chǎn)后，行政機關(guān)能否要求善意占有人承擔相應(yīng)的行政負擔。較為典型的是海關(guān)監(jiān)管的免稅、保稅貨物，如建造人就建造中的船舶設(shè)定抵押，但所使用的部分零部件卻是保稅進口的海關(guān)監(jiān)管貨物，當這些零部件被安裝到建造中的船舶上后，因種種原因，該建造中的船舶被執(zhí)行擔保，但是海關(guān)認為零部件是海關(guān)監(jiān)管貨物，不得被執(zhí)行擔?；蛘邎?zhí)行擔保后優(yōu)先繳付海關(guān)稅款。這實際是善意第三人的權(quán)利是否能夠被行政權(quán)力承認以及善意第三人是否應(yīng)該成為所占有財產(chǎn)原負擔行政義務(wù)的承擔者的問題。
善意取得，物權(quán)法已有明確的規(guī)定，按照通說，僅盜贓物和遺失物作為例外原則上不能成為善意取得的標的。如梁慧星先生認為，占有脫離之物是非基于真正權(quán)利人的意思而喪失占有之物，需要進行限制性規(guī)定。[16]（p160-162）王利明先生認為，盜贓是法律禁止流通的物，不適用善意取得。[17]（p298）在盜贓物被他人善意受讓時，所有人向無權(quán)處分人請求損害賠償，但不得向受讓人請求返還。[18]（p93）王澤鑒先生不僅認為盜贓不適用善意取得，而且應(yīng)擴大及于其他非基于權(quán)利人之意思而喪失占有的動產(chǎn)。[19]（p482）
但是，無論是立法還是學(xué)者的理論論述，都承認善意取得例外之例外。我國物權(quán)法規(guī)定權(quán)利人自知道或者應(yīng)當知道受讓之日起2年內(nèi)有權(quán)向受讓人請求返還原物，但通過拍賣或者向具有經(jīng)營資格的經(jīng)營者購得遺失物的，權(quán)利人請求返還原物時應(yīng)當支付受讓人所付的費用。換言之，受讓人在受讓遺失物一定期限后，原權(quán)利人未主張權(quán)利的，受讓人取得所有權(quán)。對拍賣、具有經(jīng)營資格的經(jīng)營者購得的例外規(guī)定，是“強調(diào)此為對其物之來源有正當信賴的特別保護”。[20]（p492）雖然這里的規(guī)定僅指遺失物，但是，未對盜贓的善意取得問題作出規(guī)定，在立法論及解釋論上是否即意味著是一概否定？“在追贓過程中，如何保護善意受讓人的權(quán)益，維護交易安全和社會經(jīng)濟秩序，可以通過進一步完善有關(guān)法律規(guī)定解決，物權(quán)法對此可以不作規(guī)定。”[21]（p244）這說明立法并沒有絕對地否定對盜贓適用善意取得。最高人民法院在1996年12月《關(guān)于審理詐騙案件具體應(yīng)用法律的若干問題的解釋》中規(guī)定：“行為人將財物已用于歸還個人欠款、貨款或其他經(jīng)濟活動的，如果對方明知是詐騙財物而收取屬惡意取得，應(yīng)當一律予以追繳；如確屬善意取得，則不再追繳。”1998年，最高人民法院等四部門《關(guān)于依法查處盜竊、搶劫機動車案件的規(guī)定》第12條規(guī)定：“對不明知是贓車而購買的，結(jié)案后予以退還買主。”雖然這些司法解釋做出于物權(quán)法出臺之前，但是從司法實踐的角度證明盜贓可以適用善意取得。
我國臺灣地區(qū)“民法”及法國、德國、日本、瑞士等國民法均規(guī)定盜贓的原所有人的取回權(quán)，只是行使時間限制不同，超過期間，買受人獲得所有權(quán)，該期間為除斥期間。經(jīng)拍賣、公開買賣、從經(jīng)營同類商品的人處購買，須支付對價。[22]（p161-162）亦即承認盜贓、遺失物雖為善意取得之例外，但該例外仍然存在例外的例外，主要是須通過拍賣、正當購買或者罹于時效。
如果上述盜贓能夠適用善意取得，那么，存在行政負擔的物能否適用善意取得呢？顯然，僅從外觀上，存在行政負擔的物與一般合法流通物并不能夠輕易區(qū)別。如前文提到的保稅進口的船用零部件與完稅進口的船用零部件在外觀上就別無二致。筆者認為，應(yīng)該存在探討適用善意取得的空間。
就分別調(diào)整存在行政負擔的物與盜贓的法律而言，前者是行政法或者個別情況下也可能是刑法，但后者一定是刑法。盜贓在性質(zhì)上屬于犯罪所得，存在行政負擔的物只有在個別情況下，如走私行為構(gòu)成走私罪的時候才是犯罪行為的對象，需要適用刑法。其他情況下，僅需適用行政法加以調(diào)整，其性質(zhì)上的嚴重程度顯然遠不及于盜贓，即使構(gòu)成犯罪，性質(zhì)也不會比盜贓更嚴重。如果盜贓能夠在司法實踐中適用善意取得，為什么存在行政負擔的物不能適用善意取得呢？
就法律保護的價值而言，善意取得保護的是交易安全，一些國家對盜贓的例外規(guī)定是平衡原所有人和買受人之間的利益。行政法保護的應(yīng)該是國家的行政秩序、管理秩序以及行政相對人的權(quán)利。本文前已論證，在民法與行政法就同一對象的規(guī)定存在沖突時，行政法不應(yīng)該對構(gòu)成整個社會日常生活基本規(guī)則體系的民法規(guī)則做出根本性的更改，以此維護社會的正常生活秩序。就民法體系本身而言，為維護交易安全，不惜在一定程度上犧牲所有權(quán)，可見交易安全的重要。因此，行政法更不應(yīng)該對善意取得制度有所破壞。
那么，善意第三人是否應(yīng)該成為所占有財產(chǎn)原負擔行政義務(wù)的承擔者或曰義務(wù)人呢？筆者的觀點是原則上不應(yīng)該，特殊情況下可以由善意第三人承擔占有財產(chǎn)上原承擔的行政義務(wù)。
善意第三人對物的占有，一般情況下是通過支付對價獲得，即使混同，也是需要支付對價的。因此，作為原行政義務(wù)人，在獲取對價時，就應(yīng)當考慮到行政義務(wù)負擔，并體現(xiàn)在對價之中。善意第三人與行政機關(guān)不存在原義務(wù)人與行政機關(guān)之間的行政法律關(guān)系，由其承擔相關(guān)義務(wù)，法律關(guān)系即使能夠理順，也需要經(jīng)過更多的環(huán)節(jié)，對節(jié)約行政資源、提高行政效率并無益處。相反，由原義務(wù)人繼續(xù)履行義務(wù)，一方面，可以避免前述弊端；另一方面，也可以督促原義務(wù)人謹慎處置負有行政負擔的物，善盡合理盡責義務(wù)。
對于沒有支付相應(yīng)對價的善意第三人，如接受他人贈與，可以由其承擔占有財產(chǎn)上原承擔的行政義務(wù)。這主要是從公平的角度加以考慮，因為如果在這種情況下仍然由原義務(wù)人承擔行政義務(wù)，可能導(dǎo)致利益失衡。再則，由未支付對價的善意第三人承擔行政義務(wù)，也可以防止原義務(wù)人通過贈與、低價轉(zhuǎn)讓等手段，轉(zhuǎn)移財產(chǎn)然后宣稱無履行義務(wù)能力，從而惡意逃避行政義務(wù)。當然這僅在是沒有支付對價的情況下作為例外適用。
可見，善意的民事?lián)?quán)人面對行政權(quán)力時存在一定的不確定性，通過允許善意的擔保權(quán)人就存在行政負擔的財產(chǎn)主張財產(chǎn)權(quán)利，特殊情況下，要求善意第三人在占有存在行政負擔的財產(chǎn)后，承擔相應(yīng)的行政負擔，這樣的不確定性是可以解決的。關(guān)鍵是需要行政權(quán)力對作為社會正常生活的民事法律體系秉持保護的法律理念。
三、以民法思維指導(dǎo)行政擔保制度的建構(gòu)
基于上述對行政擔保的認識，筆者認為，以民法思維影響行政擔保的建構(gòu)，既可避免行政擔保與民事?lián)ｉg不必要的沖突，又能避免部門立法強調(diào)自身的特殊性，進而造成行政擔保效力層次各不相同，互相沖突。
（一）應(yīng)當以行政法律部門的基本法律的形式賦予行政部門適用行政擔保的權(quán)力，并確立民法漏洞補充的地位
目前單個部門在其領(lǐng)域立法中零星地引入了行政擔保，但往往只是規(guī)定可以適用擔保，但是該項擔保究竟如何適用、擔保的成立條件、與其它擔保之間的關(guān)系等一系列問題都語焉不詳。在實踐中，雖然可以以民事?lián)５南嚓P(guān)規(guī)定作為參照，但是畢竟沒有法律的確定依據(jù)。因此，可以考慮在行政法的基本法律中，如《行政許可法》、《行政處罰法》以及未來的《行政程序法》中規(guī)定行政機關(guān)可以適用擔保，行政擔保的效力與民事?lián)Ｏ嗤?；凡行政法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，按照民法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這樣，既可以充分發(fā)揮民法的漏洞補充作用，節(jié)約立法資源，又可以避免不斷立法產(chǎn)生的法律沖突，便于行政相對人遵照執(zhí)行。
（二）明確所有行政擔保都必須與民事?lián)９灿脹_突解決制度，尤其是順位制度，逐步減少各種優(yōu)先權(quán)的適用
優(yōu)先權(quán)效力層次復(fù)雜，前已述及，不再贅述。行政擔保按照其制度淵源和權(quán)力性質(zhì)，在規(guī)定不明確時需參照民事?lián)?，所以，把兩者視為同等效力是合適的。民事?lián)?nèi)部各種擔保方式之間的效力確定同樣可以適用于行政擔保內(nèi)部和行政擔保與民事?lián)Ｖg的效力確定。如留置優(yōu)先于抵押、質(zhì)押等。對同一種擔保方式，則應(yīng)按照順位制度確定其優(yōu)先順序。同時，對各類優(yōu)先權(quán)進行梳理，逐漸限制一些可以用擔保制度取代的優(yōu)先權(quán)的適用。如此，既可以使民事?lián)Ｅc行政擔保的效力簡單明了，又能夠充分保護民事?lián)?quán)利人的利益。
（三）建立統(tǒng)一的行政擔保登記部門，確保程序正當，為與未來統(tǒng)一的民事?lián)５怯洸块T對接準備條件
一是可以確定一個部門匯總行政擔保的所有登記信息，統(tǒng)一對外，以作為登記成功的標志。這種可以采用網(wǎng)絡(luò)的形式，以使外界便于獲得所有行政擔保的信息。以為登記成功標志可以使登記、更客觀公正，更能夠受到監(jiān)督，從而更加具有公信力，以此作為順位確定的依據(jù)更能夠體現(xiàn)程序正義。二是可以考慮與民事?lián)５怯洸块T的改革同步，把各登記部門的職能合并，使擔保登記統(tǒng)一化。
（四）承認善意取得等民事制度的效力
