新出臺(tái)的土地管理法精選(九篇)

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第1篇：新出臺(tái)的土地管理法范文

關(guān)鍵詞：國有土地；房屋征收；補(bǔ)償；條例；可操作性指標(biāo)；評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D912.3　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國家賴以存在、延續(xù)的最重要物質(zhì)資源，自文明創(chuàng)始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標(biāo)，“人類文明的標(biāo)志就在于通過以國家強(qiáng)制力為后盾來確定人們或各社會(huì)集團(tuán)對(duì)于土地的權(quán)利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關(guān)注與重視。2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《條例》)正式公布并生效，這標(biāo)志著我國的土地征收法律制度進(jìn)入了一個(gè)全新階段，公眾普遍對(duì)其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實(shí)施不久的情形下，可以針對(duì)《條例》文本進(jìn)行評(píng)價(jià)。

一、《條例》的可操作性評(píng)價(jià)指標(biāo)

一部法規(guī)范性文件，即使制定程序合法，內(nèi)容完備且不違背上位法，形式規(guī)范，如果不能在實(shí)踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實(shí)際上是對(duì)寶貴立法資源的浪費(fèi)。因此“可操作性指標(biāo)”是評(píng)價(jià)法律質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，只有具有較強(qiáng)可操作性的法律才可能成為高質(zhì)量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規(guī)定有效地付諸行動(dòng)，得到實(shí)施的程度。法律的可操作性強(qiáng)，就意味著法律能夠更有效付諸行動(dòng)，得到更好的實(shí)施；法律的可操作性弱，法律在運(yùn)用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評(píng)價(jià)具體指標(biāo)有三，即：規(guī)范完整性、規(guī)范明確性和適用頻率。

規(guī)范完整性主要考察構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)和無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)之間的比例。完整的法律規(guī)范構(gòu)成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)部分。構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)在整部法律中所占比率越高，其從規(guī)范完整性指標(biāo)來看的法律可操作性越強(qiáng)。因?yàn)槿狈Ψ珊蠊囊?guī)范意味著有行為卻無相應(yīng)處理結(jié)果，該行為模式的法律效力在實(shí)踐中就會(huì)存在問題，常常會(huì)出現(xiàn)操作難與執(zhí)行的局面。

鑒于《條例》出臺(tái)的時(shí)間短，在實(shí)踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對(duì)象，我們主要從規(guī)范完整性與規(guī)范明確性兩方面來評(píng)價(jià)其可操作性。

二、可操作性具體評(píng)價(jià)

(一)規(guī)范完整性

此次新出臺(tái)的《條例》共計(jì)35條，分為總則、征收決定、補(bǔ)償、法律責(zé)任和附則五大章。其中構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)共29條，無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)共6條，構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)占該條例規(guī)范總數(shù)的83％。

在6條無后果構(gòu)成要素的規(guī)范中，1條是有關(guān)立法宗旨的規(guī)定，2條是有關(guān)法律原則的規(guī)定，另有1條是有關(guān)實(shí)施附則的規(guī)定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構(gòu)成要素。除去此4條，實(shí)際真正產(chǎn)生影響的無后果構(gòu)成要素的規(guī)范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規(guī)范總數(shù)的5.7％。因而，單就規(guī)范完整性這個(gè)指標(biāo)而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合?！比欢鴧s并未規(guī)定當(dāng)被征收人不予配合時(shí)該如何擔(dān)責(zé)，使得針對(duì)被征收人制定的配合義務(wù)極易在實(shí)踐中形同虛設(shè)，缺乏強(qiáng)制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果?！比缛魧徲?jì)機(jī)關(guān)未依法對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，或未公布審計(jì)結(jié)果該承擔(dān)何種法律后果?是比照第30條針對(duì)市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔(dān)責(zé)規(guī)定，還是另依他法?缺乏有效的法律責(zé)任，使得審計(jì)機(jī)關(guān)自身行為缺乏規(guī)制，易怠于行使其監(jiān)督職責(zé)。

(二)規(guī)范明確性

1、完善進(jìn)步之處。在《條例》頒布生效之前，有關(guān)土地征收與補(bǔ)償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與各地方根據(jù)各自具體情況所制定的相關(guān)地方性規(guī)章等。其中最重要的、在全國范圍內(nèi)生效的為《土地管理法》?？赏ㄟ^與上述法律法規(guī)的比較，來評(píng)價(jià)分析《條例》的進(jìn)步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規(guī)范的適用范圍又稱法律規(guī)范的效力范圍，即法律規(guī)范對(duì)于什么樣的人，在什么時(shí)間、空間范圍內(nèi)對(duì)于人們具有拘束力。法律規(guī)范的適用范圍包括在時(shí)間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對(duì)人的適用范圍。此處，我們主要對(duì)空間上的適用范圍加以評(píng)價(jià)。

原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)集體土地征收的規(guī)定及相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。在《條例》出臺(tái)前，法律規(guī)定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業(yè)用地。允許非公益性商業(yè)用地的征收，在實(shí)踐中極易造成征地權(quán)的濫用，利用國家權(quán)力不當(dāng)?shù)貏儕Z私權(quán)，侵害原土地權(quán)利的合法權(quán)益，易造成行政權(quán)力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴(yán)格限制。首次對(duì)征收范圍進(jìn)行了具體細(xì)化的明確。確定的土地管理制度創(chuàng)新精神應(yīng)該是逐步縮小征地范圍。根據(jù)該精神，《條例》規(guī)定：只有為維護(hù)公共利益才可進(jìn)行征收，從而排除了非公益性商業(yè)用地的征收。

統(tǒng)計(jì)資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。

針對(duì)此現(xiàn)狀，《條例》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例?！痹谠冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第1條“加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理”的基礎(chǔ)上增加了“維護(hù)公共利益”，與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定相一致，即只有為了維護(hù)公共利益，才能進(jìn)行征收。

同時(shí)該法首次對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定，以列舉的方式嚴(yán)格限制其范圍，《條例》第8條明確規(guī)定其所指的“公共利益”主要包括國防、外交需要，組織實(shí)施能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要，保障性安居工程建設(shè)需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實(shí)踐上都存在較大爭議的“公共利益”的大致范圍，避免實(shí)踐中因?yàn)橐?guī)定不明而出現(xiàn)征收范圍肆意擴(kuò)大的現(xiàn)象。

除此，首次明確排除了“違建”補(bǔ)償，明文規(guī)定違規(guī)建筑不屬于《條例》的補(bǔ)償范圍。違規(guī)建筑是否獲賠一直是土地征收實(shí)踐中的爭議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理?xiàng)l例》均未對(duì)該問題做出直接規(guī)定，造成實(shí)踐中糾紛不斷?！稐l例》第16條首次明確規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償?！边@一規(guī)定有效解決了“違建”獲賠的爭議，打擊了部分地方為獲得更多補(bǔ)償款而臨時(shí)突擊擴(kuò)建的行為，有利于公平正義。

(2)執(zhí)法主體的明確性。原《拆遷管理?xiàng)l例》在對(duì)征收工作主體進(jìn)行規(guī)定時(shí)用詞混雜。其在第5條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理”，第7條卻規(guī)定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查：經(jīng)審查，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。”同時(shí)使用“縣級(jí)以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實(shí)踐中區(qū)級(jí)人民政府征收權(quán)的資格爭議問題。而《條例》則統(tǒng)一規(guī)定為“市、縣級(jí)人民政府”，有效避免了區(qū)級(jí)人民政府征收主體資格的爭議問題。

(3)執(zhí)法對(duì)象的明確性。原《拆遷管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例?！庇纱丝芍鋵?zhí)法對(duì)象定為“拆遷當(dāng)事人”。但何為“拆遷當(dāng)事人”?在實(shí)踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權(quán)人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關(guān)人?《條例》則避免了“拆遷當(dāng)事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權(quán)人”這一更為具體明確的表述，縮小了執(zhí)法對(duì)象的范圍，在司法實(shí)踐中更具有操作性。

(4)執(zhí)法程序的明確性?！锻恋毓芾矸ā凡]有細(xì)化具體規(guī)定土地征收程序，僅在第46條籠統(tǒng)規(guī)定，“國家征收土地的。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。被征收人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，到有關(guān)部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。即“法律條款并沒有明確事前知情和主動(dòng)參與的權(quán)利，而只是強(qiáng)調(diào)了被征收人要履行事后參與的義務(wù)，而法律實(shí)體之外又缺乏必要的協(xié)商或聽證程序作為補(bǔ)充，加上農(nóng)民受知識(shí)層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務(wù)能力較弱，如果沒有適當(dāng)?shù)某绦蛑贫茸鞅Ｕ?，在利益受到侵害時(shí)往往不能及時(shí)有效地維護(hù)合法權(quán)益?！?/p>

《條例》則對(duì)執(zhí)法程序做了具體細(xì)化。第8條至第29條完整規(guī)定了征收與補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實(shí)踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對(duì)于房屋所有權(quán)人私權(quán)的保護(hù)，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補(bǔ)償，后搬遷”的概念，順應(yīng)民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。“先補(bǔ)后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而在最大程度上地維護(hù)了私權(quán)。

同時(shí)，從程序上否定了行政強(qiáng)制拆遷。作為一貫爭議熱點(diǎn)，行政強(qiáng)制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，近幾年來，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2％左右，強(qiáng)制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實(shí)采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。新條例第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料?！边@一規(guī)定有利于文明拆遷的實(shí)現(xiàn)，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權(quán)人之間的矛盾。

(5)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性可經(jīng)下列公式加以計(jì)算：

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性=(處理項(xiàng)上限－處理項(xiàng)下限)÷處理項(xiàng)上限

經(jīng)上述公式計(jì)算所得的商越大，則執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性就越大。因?yàn)楦鶕?jù)上述計(jì)算公式所得百分比越大，意味著條文在內(nèi)容上就具有更大的自由把握與發(fā)揮的空間，在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就越大，即該條文在內(nèi)容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)就越發(fā)困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。以征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，該法第47條是有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)暮诵囊?guī)定，這條概括性的規(guī)定構(gòu)成我國土地征收的根本制度。透過條文可知，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征耕地前三年平均年產(chǎn)值6－10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。套用執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性公式，將字母a設(shè)為常量，代表被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值，則土地補(bǔ)償費(fèi)的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。”按照理性的交易規(guī)則，開發(fā)商給付的補(bǔ)償款會(huì)盡可能貼近市場價(jià)格，不太可能過多偏離市場價(jià)格。因此土地補(bǔ)償費(fèi)的上限價(jià)格會(huì)接近于其下限價(jià)格，即接近于市場價(jià)格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場價(jià)格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計(jì)算清晰可知，新條例在土地征收補(bǔ)償費(fèi)方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計(jì)算，對(duì)于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對(duì)于前者，即同種條件不同處罰的規(guī)定，在實(shí)踐中很易造成執(zhí)法機(jī)關(guān)都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對(duì)而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采用罰金或吊銷執(zhí)照的方式進(jìn)行處罰，則在實(shí)踐中絕大多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)都會(huì)選擇罰金而不采用吊銷執(zhí)照的方式，從而造成行政權(quán)力的濫用。這種選擇權(quán)實(shí)際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對(duì)于后者，即不同條件不同處罰的規(guī)定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實(shí)質(zhì)上卻可拆分為兩個(gè)不同條文的內(nèi)容。在A條件下實(shí)施對(duì)應(yīng)的A處罰，此為一個(gè)條文的內(nèi)容；在B條件下實(shí)施對(duì)應(yīng)的B處罰，此為另一個(gè)條文的內(nèi)容。不同前提條件，不同處理結(jié)果，應(yīng)分開確定計(jì)算其量化不確定性，不可籠統(tǒng)套用上述公式計(jì)算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強(qiáng)法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在規(guī)范明確性方面有了很大改善與進(jìn)步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進(jìn)一步完善其內(nèi)容，以增強(qiáng)其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關(guān)“國有土地”的范圍規(guī)定還需要進(jìn)一步界定。《條例》的適用范圍是“國有土地”，相對(duì)于原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，適用范圍更大，然而“國有土地”的界定是一個(gè)復(fù)雜問題?！艾F(xiàn)實(shí)中的‘國有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經(jīng)確權(quán)給使用者的國有土地；二是依時(shí)頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證換發(fā)新使用證的國有土地；三是城市市區(qū)居民使用的土地，按城市的土地屬于國家所有，在土地初始登記時(shí)確定為國有土地：四是城市、城市郊區(qū)的農(nóng)民特別是城中村居民，因轉(zhuǎn)戶、拆遷等情形，土地隨之轉(zhuǎn)為國有土地；五是第二次全國土地調(diào)查中對(duì)城市市區(qū)的土地調(diào)查登記為國有土地的：六是依法不屬于集體所有的國有土地。

實(shí)踐中面臨的復(fù)雜問題是，有的‘國有土地’未經(jīng)過征收程序，有的沒有給原集體經(jīng)濟(jì)組織支付過補(bǔ)償，有的是先辦理房產(chǎn)所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用甚至仍然是農(nóng)用地?！倍稐l例》僅籠統(tǒng)規(guī)定“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回”，則上述各類國有土地是否都適用“收回”規(guī)定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國有土地應(yīng)該補(bǔ)償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉(zhuǎn)戶等原因形成的國有土地是否補(bǔ)償?第二次全國土地調(diào)查中登記為國有土地是否補(bǔ)償?沒有支付過征用補(bǔ)償而直接按‘城市土地屬國家所有’規(guī)定登記發(fā)證的原集體土地是否補(bǔ)償?這些問題直接影響能否收回土地使用權(quán)?！币?yàn)椤稐l例》未對(duì)“國有土地”的范圍進(jìn)一步界定。所以在房屋征收的實(shí)踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執(zhí)法主體明確性上，有關(guān)房屋征收實(shí)施單位及其法律責(zé)任的規(guī)定需要進(jìn)一步完善。按照現(xiàn)行規(guī)定，“建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實(shí)施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當(dāng)時(shí)的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規(guī)定政府是征收補(bǔ)償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)不得以營利為目的。房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。”首先，此處的房屋征收實(shí)施單位到底指誰?“不以營利為目的單位主要有三種：一是國家機(jī)關(guān)，二是承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，三是民辦非企業(yè)。從立法意圖來看，國家機(jī)關(guān)可以排除，但房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)究竟是屬于承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位還是民辦非企業(yè)，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對(duì)于超出房屋征收部門委托范圍所實(shí)施的行為，房屋征收實(shí)施部門該如何承擔(dān)法律責(zé)任?若由房屋征收實(shí)施部門自身承擔(dān)，則若在其不具有承擔(dān)能力的情形下，誰該為其承擔(dān)?這些都是實(shí)踐中將遇到的問題。

(3)在執(zhí)法程序明確性上，有關(guān)土地價(jià)值確定程序、房屋調(diào)查登記的規(guī)定和被征收房屋的“土地用途”的認(rèn)定規(guī)定需要進(jìn)一步細(xì)化?！稐l例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收入)給予公平補(bǔ)償?！倍鴮?duì)于被征收的土地，則只在第13條規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回?！背瞬o進(jìn)一步的處置辦法。有收回，則應(yīng)有補(bǔ)償。法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為“合理”二字，那么這便涉及到對(duì)“合理”的判斷。何謂合理補(bǔ)償?補(bǔ)償多少才謂合理?這其中的關(guān)鍵問題即為對(duì)被收回土地的“價(jià)值”進(jìn)行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價(jià)值在實(shí)踐中向來難以確定，然而新條例并未對(duì)劃撥土地的價(jià)值確定程序予以規(guī)定。

實(shí)踐中收回國有土地使用權(quán)的操作程序應(yīng)該如何?有關(guān)國有土地“收回”應(yīng)由誰執(zhí)行?補(bǔ)償主體是誰?鑒于當(dāng)前我國大多城市社區(qū)(居委會(huì))是從原生產(chǎn)隊(duì)改制而來，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體早已發(fā)生轉(zhuǎn)移，那么，轉(zhuǎn)移后的補(bǔ)償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進(jìn)行過補(bǔ)償，那么，現(xiàn)在應(yīng)補(bǔ)給誰?國家、省級(jí)項(xiàng)目在被征收房屋的國有土地上進(jìn)行建設(shè)的，要不要給市、縣政府進(jìn)行土地補(bǔ)償?”進(jìn)一步探討，依什么程序計(jì)算補(bǔ)償金額?“《條例》明確被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償是‘被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格’，顯然已包含了土地補(bǔ)償或土地使用權(quán)收益。那么，原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償應(yīng)該如何計(jì)算?單位和個(gè)人獲取的‘市場價(jià)格’中要不要顯化‘土地價(jià)值’?同時(shí)，房屋價(jià)值由‘具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定’，其‘相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)’實(shí)際上是住建部門確定的資質(zhì)，那么國土資源部門確定資質(zhì)的‘土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)’能否參與?”以上均是尚待進(jìn)一步明確之處。

新條例第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記。被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。”

“對(duì)房屋及相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查登記，是新條例新設(shè)立的程序，調(diào)查登記的情況在很大程序上決定了公平補(bǔ)償?shù)幕疽竽芊駥?shí)現(xiàn)。但對(duì)被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規(guī)定。”筆者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊(cè)，用以備案，建成檔案系統(tǒng)歸總，便于隨時(shí)查閱。

新條例第16條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年?！比绾谓缍ㄊ欠裆米愿淖儭巴恋赜猛尽?被征收房屋所使用的土地用途如何認(rèn)定?條例尚未有明確規(guī)定。依據(jù)前述《條例》第15條規(guī)定，被征收房屋用途的認(rèn)定，主要采取調(diào)查登記的辦法，那么如何“調(diào)查登記”?法律并未明確規(guī)定。條例只規(guī)定房屋征收部門進(jìn)行調(diào)查登記，則國土部門是否同樣有權(quán)參與調(diào)查登記?“房屋用途與土地用途是否應(yīng)該‘登記一致’?改變房屋用途的同時(shí)改變土地用途是否不予補(bǔ)償?新建、擴(kuò)建、改建房屋的同時(shí)，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調(diào)查登記’時(shí)被認(rèn)定為‘合法’的，國土部門還要不要處理?

事實(shí)上，長期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認(rèn)定，與能否順利達(dá)成拆遷協(xié)議有著十分直接的關(guān)系。為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益而改變了住宅用途，但在拆遷時(shí)得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產(chǎn)生的。”因此，必須對(duì)被征收房屋的“土地用途”認(rèn)定程序加以進(jìn)一步明確。

三、評(píng)價(jià)結(jié)論

第2篇：新出臺(tái)的土地管理法范文

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房弊端房價(jià)收入比解決途徑

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念及產(chǎn)生原因

本文所指的“小產(chǎn)權(quán)房”，是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的商品性住宅，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費(fèi)用，向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的居民銷售的房屋，所謂小產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)就是沒有產(chǎn)權(quán)。

從供給層面來說，房地產(chǎn)市場的發(fā)展、繁榮，土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值越來越得到充分的顯現(xiàn)。從很多城市政府的財(cái)政收入來源來看，被形象地稱為“土地財(cái)政”的土地使用權(quán)出讓收入始終占據(jù)著十分重要的位置。然而，擁有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織和農(nóng)民卻并沒有與此同時(shí)享受到土地增值帶來的好處。因此，在農(nóng)村集體土地用途的抉擇上，有條件的地區(qū)都不約而同地拋棄農(nóng)業(yè)用途。這應(yīng)該是全國很多地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的直接原因。另一方面，地方政府在新形勢(shì)感召下，積極鼓勵(lì)開展城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民新居工程等一系列活動(dòng)，然而財(cái)政資助力度又很有限，于是支持或默許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)集體土地以籌集資金，這應(yīng)該算是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的又一原因。

二、小產(chǎn)權(quán)房的弊端

1．我國目前的法律法規(guī)禁止在集體所有的土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售，所以購買的小產(chǎn)權(quán)房沒有產(chǎn)權(quán)證，一旦國家征用土地，沒有權(quán)屬證明保護(hù)購房者的權(quán)益，無法獲得法律的保護(hù)，也不能進(jìn)行自由的交易。

2．由于小產(chǎn)權(quán)房沒有國家建設(shè)部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，其不能上市交易，更無法辦理繼承和抵押，這就為小產(chǎn)權(quán)房以后的處理埋下隱患。

3．小產(chǎn)權(quán)房違反了國家相關(guān)政策，干擾了國家法律法規(guī)的正常運(yùn)作，小產(chǎn)權(quán)房使得國家的相關(guān)法律法規(guī)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中無法正常發(fā)揮作用。

4．小產(chǎn)權(quán)房造成業(yè)主與當(dāng)?shù)卮迕褚驗(yàn)樯鐣?huì)財(cái)富等不同，易產(chǎn)生不安定因素，從而引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

5．小產(chǎn)權(quán)房擾亂了房地產(chǎn)秩序，使得一些不法房地產(chǎn)開發(fā)商通過非法途徑拿地，從而非法牟利，干擾了國家正常的房地產(chǎn)秩序。

三、小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑

面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房存在的一系列弊端，我們必須謹(jǐn)慎對(duì)待，妥善處理。對(duì)此，當(dāng)然不能像地產(chǎn)大鱷任志強(qiáng)所說一炸了之，但是更不能大開小產(chǎn)權(quán)房的閘門，任其自由發(fā)展下去。因此，可從以下方面著手解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

1．分別對(duì)待，分類處理。首先，分清小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在規(guī)劃圈內(nèi)還是建設(shè)在規(guī)劃圈外。對(duì)于在規(guī)劃圈內(nèi)并且符合土地利用規(guī)劃的房屋類型為普通住宅的小產(chǎn)權(quán)房，可通過補(bǔ)辦手續(xù)的方式、繳納土地出讓金使后賦予其合法身份，可以經(jīng)濟(jì)適用房等政策給以適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠；而對(duì)于不符合規(guī)劃的則要堅(jiān)決制止，并予以拆除，以維護(hù)商品房市場的穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展。

2．改革集體土地利用使用權(quán)。目前，《中華人民共和國土地管理法》還沒有根據(jù)《憲法》原則建立完整的集體所有土地法規(guī)體系，集體土地使用權(quán)也沒有根據(jù)《憲法》的原則進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。集體土地管理法規(guī)的缺位，使我國集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問題獲得了巨大的灰色運(yùn)轉(zhuǎn)空間。新出臺(tái)的《物權(quán)法》也回避也這一敏感問題。鑒于小產(chǎn)權(quán)房問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了單純的經(jīng)濟(jì)和法律層面而上升為社會(huì)問題，對(duì)其治理的根本并不僅在于懲罰購買小產(chǎn)權(quán)房的人。因此，小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)的治本之策就是重新審視我國農(nóng)村集體土地所有制，改革集體土地所有制，推進(jìn)集體土地使用權(quán)改革，承認(rèn)農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利，修改農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓中的不合理規(guī)定，讓農(nóng)民真正成為土地的主人，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。

3．加大住房改革力度。人們購買小產(chǎn)權(quán)房是為了解決住房問題，如果房地產(chǎn)市場可以正常滿足人們有承受能力的商品房時(shí)，我想人們不會(huì)甘冒風(fēng)險(xiǎn)去購買小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的廉價(jià)在于其土地成本，根據(jù)國研中心宏觀部的一份研究報(bào)告顯示，’2000―2004年土地成本上漲50％才是房價(jià)上漲的主要?jiǎng)右?。因此，必須加大我國住房改革力度，建立多重的住房保障體系，真正實(shí)現(xiàn)居者有其屋。政府可以拿出一些土地，有計(jì)劃的建造經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房或鼓勵(lì)合作建房，減免相關(guān)稅費(fèi)，壓縮開發(fā)商利潤，結(jié)束房地產(chǎn)業(yè)暴利時(shí)代，那么產(chǎn)權(quán)房與“小產(chǎn)權(quán)房”的房價(jià)就不會(huì)有太大出入。因此，治理小產(chǎn)權(quán)房問題，必須加大住房改革力度，將相關(guān)利益主體從房市中剝離開來，將其收益調(diào)控在一個(gè)合理范圍內(nèi)，結(jié)束我國房地產(chǎn)業(yè)的暴利時(shí)代，讓利民生，建立惠及全民的住房體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]何志強(qiáng)．農(nóng)地管理再申“嚴(yán)”，中國土地，2008(1)：23-25．

[2]國土資源部．2006年中國國土資源公報(bào)[Z]．

[3]胡星斗．批判任志強(qiáng)：全部炸掉小產(chǎn)權(quán)房[J]．中國經(jīng)濟(jì)周刊，2007(28)：

[4]劉昱君．小產(chǎn)權(quán)房：向左走向右走[J]．今日國土，2007，(8)：18

第3篇：新出臺(tái)的土地管理法范文

關(guān)鍵詞：土地市場；問題；解決路徑

土地作為最基本和最重要的生產(chǎn)資料，它的基本制度能夠很大程度上體現(xiàn)一個(gè)國家的政治制度和社會(huì)運(yùn)行狀況。當(dāng)前我國在土地資源利用和管理上正面臨著一系列深層次的矛盾和沖突，甚至個(gè)別地方在土地市場建設(shè)及國有土地出讓及國土資金管理等方面還存在一些問題和不足，急需要改進(jìn)和完善。

一、當(dāng)前我國土地市場存在的主要問題

（一）政府在對(duì)土地市場的宏觀調(diào)控管理中發(fā)生管理錯(cuò)位。土地作為一種資源，政府必須對(duì)土地市場進(jìn)行較強(qiáng)的宏觀調(diào)控，但是政府在宏觀調(diào)控管理中往往會(huì)迷失自己的方向，發(fā)生角色錯(cuò)位，在土地市場中扮演著重要經(jīng)濟(jì)主體、調(diào)控者、監(jiān)管者、仲裁者等多重角色，而確又以經(jīng)濟(jì)主體為重，這是產(chǎn)生很多土地市場問題的根源。

（二）土地閑置現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致土地資源的極大浪費(fèi)。由于過去一些地方盲目進(jìn)行土地開發(fā)，特別是工業(yè)園區(qū)、文化廣場和房地產(chǎn)用地開發(fā)，遺留下來的閑置建設(shè)用地至今未能完全消化。另外有些政府征收或收回了大量土地但找不到新的使用渠道，造成了土地閑置，這是政府土地出讓規(guī)劃的失誤。還有就是有的地方拿到土地使用權(quán)后不進(jìn)行土地開發(fā)從而導(dǎo)致閑置。這些大量土地的閑置不但降低了土地利用率，更帶來很大的經(jīng)濟(jì)損失。

（三）土地增值收益的分配模糊不清。土地增值收益是指由于土地改變用途后所帶來的增值，土地的增值屬于土地的附屬物，應(yīng)當(dāng)歸所有者所有，但在現(xiàn)實(shí)中，土地使用方所獲得的增值收益并不是由土地本身獲得，而是基于土地的用途依靠自己的財(cái)產(chǎn)獲得，那么對(duì)于土地增值收益中要分配給土地所有者的比例則難以確定。我國農(nóng)民的弱勢(shì)地位決定了對(duì)于被征收耕地的使用，使用方應(yīng)該分配一定的土地增值收益給失地農(nóng)民，但分配比例的確定是非常不明確的。

（四）農(nóng)村集體所有的土地違法交易現(xiàn)象普遍存在。在農(nóng)村部分農(nóng)民因缺房子住而申請(qǐng)占用耕地得不到批準(zhǔn)，他們有的便未批先用，或者采取欺騙手段報(bào)批用地，象這樣的違法用地案件時(shí)有發(fā)生，且屢禁不絕。另外，在國有土地使用權(quán)公開招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)過程中，少數(shù)地方還存在著私下交易或暗箱操作的違法現(xiàn)象。

二、解決路徑的選擇

（一）及時(shí)進(jìn)行完善、補(bǔ)充與修改當(dāng)前不相適應(yīng)的土地管理法律法規(guī)。要從各地實(shí)際出發(fā)，及時(shí)重新修編土地利用總體規(guī)劃，不再搞一刀切做法，使其成為各具地方特色的土地利用總體規(guī)劃，以便更加有利于宏觀調(diào)控與微觀管理。要緊密結(jié)合全國土地市場秩序的治理整頓，針對(duì)新出現(xiàn)的閑置土地案件，嚴(yán)格實(shí)行閑置土地不消化或消化不多的，堅(jiān)決不再重新辦理批地，并對(duì)新增的閑置土地從重征收土地閑置費(fèi)，或者由當(dāng)?shù)厝嗣裾婪ㄊ栈?。要進(jìn)一步加強(qiáng)土地的法律框架建設(shè)，完善土地法規(guī)，對(duì)土地的開發(fā)利用建立在科學(xué)合理健全的法律制度基礎(chǔ)之上。

（二）完善土地增值收益分配與管理。中央政府、地方政府與集體和農(nóng)民三方對(duì)于農(nóng)村集體土地增值收益的重新分配，重點(diǎn)在于確定土地出讓金純收益的分享比例。也就是說，在維持現(xiàn)有集體和農(nóng)民獲得土地補(bǔ)償、地方政府獲得主要稅費(fèi)分配格局基礎(chǔ)上，將原來主要由地方政府或集體和農(nóng)民占有的出讓金純收益進(jìn)行重新分配。中央政府分享的出讓金純收益，應(yīng)主要用于農(nóng)地整理、公益性征地補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府分享的出讓金純收益，應(yīng)主要用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性征地補(bǔ)貼和失地農(nóng)民社會(huì)保障。集體和農(nóng)民所得的出讓金收入，除直接分配給農(nóng)民個(gè)人外，其他的應(yīng)當(dāng)用于失地農(nóng)民社會(huì)保障和集體公共公益事業(yè)建設(shè)。

（三）進(jìn)一步完善土地市場配置機(jī)制，轉(zhuǎn)變地方政府在土地市場中的角色，限定政府在土地市場中的權(quán)利，建立透明公開的土地市場。土地公有制從各方面來分析都是符合中國的基本國情的，應(yīng)堅(jiān)持土地公有的地位毫不動(dòng)搖。在此框架下要進(jìn)行的制度安排就是修正土地市場的利益主體的權(quán)利范圍，建立透明公開的土地市場，有效地制約部分地方政府的行為，減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。地方政府在土地市場中的角色很大程度上成為很多問題的根源。要逐步改變地方政府在土地市場中的角色，當(dāng)然監(jiān)管者和調(diào)控者的角色是不能變的，這里的角色僅指經(jīng)濟(jì)主體的角色。要以完善土地稅費(fèi)改革為途徑，將政府配置公有土地的權(quán)利限制在合理的范圍內(nèi)。必須對(duì)政府強(qiáng)制性征地進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)征地的目的和范圍要有嚴(yán)格的界定，國家不能濫用征地權(quán)。在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府要推動(dòng)甚至主導(dǎo)土地市場化發(fā)育和發(fā)展的進(jìn)程，必須代表市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，政府參與土地市場的建設(shè)應(yīng)從創(chuàng)造和經(jīng)營市場向培育和服務(wù)市場轉(zhuǎn)變。

（四）不斷加強(qiáng)土地管理，加大土地市場的監(jiān)管，合理配置土地資源。要不斷加強(qiáng)土地管理，合理配置土地資源，要按照供地計(jì)劃供地、按項(xiàng)目用地指標(biāo)供地，高度壟斷土地一級(jí)市場。要建立健全招標(biāo)拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)制度，實(shí)行科學(xué)管理，落實(shí)建設(shè)用地管理的各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)，堅(jiān)持土地有償使用制度減少劃撥用地。要逐步建立規(guī)范、公開、有序的土地有形市場，規(guī)范土地交易行為，使管轄范圍內(nèi)的所有土地，除公益事業(yè)用地按規(guī)定可以劃撥外，其他開發(fā)建設(shè)用地一律通過市場進(jìn)行配置。要逐步建立土地市場監(jiān)測(cè)和監(jiān)管體系，準(zhǔn)確把握地價(jià)動(dòng)態(tài)變化，嚴(yán)厲查處非法轉(zhuǎn)讓土地和違法用地行為，加大執(zhí)法監(jiān)察工作力度，清理整頓土地市場，嚴(yán)厲查處非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，隱形交易和閑置、荒蕪?fù)恋氐冗`法用地行為。只有這樣才能從根本上扭轉(zhuǎn)土地市場的混亂和管理失控，防止土地資產(chǎn)流失，保證土地市場健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

第4篇：新出臺(tái)的土地管理法范文

關(guān)鍵詞：物權(quán)法權(quán)益土地承包經(jīng)營權(quán)

新出臺(tái)的《中華人民共和國物權(quán)法》分五編十九章二百四十七條，專門針對(duì)農(nóng)民權(quán)益設(shè)置的條文有21條，與農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)的條文有22條。其中更是把與農(nóng)民土地權(quán)益息息相關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)單獨(dú)列為兩章（第十一章和第十三章）。由此可看出，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)是物權(quán)法重要內(nèi)容之一。民法學(xué)家王利明教授更是將物權(quán)法看作是“農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的基本法。”

一、物權(quán)的確立是物權(quán)法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)

物權(quán)法第二條規(guī)定:“物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利。”也就是說，權(quán)利人不需要借助他人的幫助，就能夠依據(jù)自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如轉(zhuǎn)讓物權(quán)時(shí)，不需要征得他人同意，他人也不得進(jìn)行干涉，即使是政府及其官員，否則就是違法。這在很大程度上改變了“國家利益至高無上，當(dāng)個(gè)人利益與國家利益相沖突時(shí)，個(gè)人只能無條件服從”的傳統(tǒng)觀念，體現(xiàn)出物權(quán)法最大的亮點(diǎn)平等保護(hù)國家、集體和私人的物權(quán)。

土地不僅是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入來源，也是其最后的社會(huì)保障。土地權(quán)力問題是物權(quán)特別是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)最核心的問題。土地承包經(jīng)營權(quán)又是其中的重要內(nèi)容之一，它關(guān)系到農(nóng)民安身立命的基本權(quán)利，將其寫入物權(quán)法，從法律上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，就是把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入到物權(quán)保護(hù)的范疇中。

如果說《農(nóng)村土地承包法》是第一次把農(nóng)村土地所有權(quán)與土地使用權(quán)剝離，那么《物權(quán)法》就是將農(nóng)村土地使用權(quán)作為物權(quán)給予法律明確。雖然物權(quán)法中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的條款與農(nóng)村土地承包法中的內(nèi)容似乎并沒有多少變化。但是物權(quán)法卻大大提升了土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位。“尤其是根據(jù)這一法律規(guī)定，承包人可以在司法上獲得保護(hù)其權(quán)利的更多途徑：他可以基于物權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，基于承包合同行使違約責(zé)任請(qǐng)求權(quán)，基于法律規(guī)定行使侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)或不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)。”打個(gè)比方，如果你以前承包一個(gè)果園，但是后來發(fā)包方嫌承包費(fèi)太低，他就可以收回，而最多只支付一下違約費(fèi)用。而現(xiàn)在明確為物權(quán)，作為絕對(duì)權(quán)，發(fā)包方?jīng)]有權(quán)利隨意撤回發(fā)包。

土地承包經(jīng)營權(quán)確定為物權(quán)后可以更好地保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民抵御來自他人，包括發(fā)包方、地方政府不正當(dāng)干涉和侵害的能力。一旦出現(xiàn)對(duì)承包權(quán)的侵犯，無論這種侵犯是來自于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或者外部，承包人都可以以自己的名義提訟，獲得法律保護(hù)。像承包人因承包土地獲得豐厚報(bào)酬而受到集體內(nèi)部打壓的情況，其維權(quán)將有法可依，而不再僅僅局限于道德范疇的約束。發(fā)包人與承包人之間的土地承包合同條款將更加規(guī)范化，相關(guān)權(quán)利的內(nèi)容、效力與公示方法等都將由法律確定，而不允許發(fā)包人通過承包合同中的約定加以排除。因此物權(quán)法將限制發(fā)包人任意制定承包合同條款的行為，保護(hù)承包人的合法權(quán)益。物權(quán)法、合同法和土地承包法將共同發(fā)揮維系農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系的作用。

二、物權(quán)法中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)容

（一）有關(guān)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的內(nèi)容

《物權(quán)法》第126條第1款規(guī)定:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。”第2款規(guī)定：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包?！焙笳呤俏餀?quán)法的創(chuàng)新，是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的很好補(bǔ)充，有利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，利于農(nóng)民對(duì)承包地的長期規(guī)劃。

承包期內(nèi)考慮到如果發(fā)包方隨意調(diào)整、收回土地，將會(huì)影響到土地承包穩(wěn)定性，故對(duì)于土地承包的調(diào)整，《物權(quán)法》第130條明確規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地?！薄耙蜃匀粸?zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理。”而這里所指的相關(guān)規(guī)定包括《農(nóng)村土地承包法》第27條，“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！?/p>

另外《物權(quán)法》第131條還規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！睂?duì)于土地承包收回的情形《農(nóng)村土地承包法》第26條將其分為兩種：一是承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；二是承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。物權(quán)法與其它法律的延續(xù)性可見一斑。

（二）有關(guān)征地及其補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容

近年來由于拆遷、征地補(bǔ)償引起糾紛的事件屢有發(fā)生。如何切實(shí)保護(hù)人民群眾的利益，特別是中國最大弱勢(shì)群體農(nóng)民的利益，成為政府最為關(guān)心的問題之一。為進(jìn)一步規(guī)范行為，物權(quán)法對(duì)拆遷、征地補(bǔ)償做出了相對(duì)完善的規(guī)定。

《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！笨梢钥闯龃隧?xiàng)條款規(guī)定征地的前提必須是為了“公共利益”。同時(shí)征地不得違反“法律規(guī)定的權(quán)限和程序”。雖然物權(quán)法并未就“公共利益”的范圍進(jìn)行專門規(guī)定，但可以肯定的是商業(yè)性開發(fā)不屬于公共利益，也就是說，像開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目占用集體土地的情況將受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罰代批”等違法占用土地的做法，也將得以規(guī)范。

關(guān)于征地補(bǔ)償，《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”這體現(xiàn)了黨和國家關(guān)于征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則。針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中存在的征地補(bǔ)償不到位和侵占補(bǔ)償費(fèi)用的行為，為確保補(bǔ)償費(fèi)能切實(shí)落到百姓手中，《物權(quán)法》第42條第3款還規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。”并明確指出，違反規(guī)定的要依法承擔(dān)法律責(zé)任。

（三）有關(guān)集體土地所有權(quán)的條款

個(gè)別地方干部擅自把農(nóng)民的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民到法院，法院以“土地是集體所有”為由拒絕立案，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害。這一事件暴露出的是現(xiàn)有集體所有權(quán)主體不明、權(quán)屬不清的缺陷。我國憲法雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有的制度，但究竟由誰來代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)卻未確定，這使得有些地方鄉(xiāng)村干部成為事實(shí)上的所有權(quán)代表。新出臺(tái)的物權(quán)法在集體所有制完善方面做出了努力，有一定的創(chuàng)新。第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；（二）個(gè)別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；（三）土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；（五）法律規(guī)定的其他事項(xiàng)?！笨梢钥闯觯@是保護(hù)集體成員合法權(quán)益的有效渠道。該法實(shí)施后，地方干部擅自轉(zhuǎn)讓集體所有土地的情況將得到控制。即使出現(xiàn)上述情況，由于物權(quán)法確立了農(nóng)民對(duì)集體土地享有獨(dú)立的權(quán)利主體地位與合法權(quán)益，農(nóng)民可以依據(jù)所享有的權(quán)利以及物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，向法院，追究地方干部的民事責(zé)任，法院不應(yīng)再拒絕立案。

（四）有關(guān)保護(hù)個(gè)人利益的條款

過去我們總是說：國家利益大于集體利益，集體利益大于個(gè)人利益。物權(quán)法的出臺(tái)顛覆了我們這一傳統(tǒng)觀念。法國杰出的思想家孟德斯鳩就曾說過：“在民法慈母般的眼里，每一個(gè)個(gè)人就是整個(gè)國家?！痹诿袷路深I(lǐng)域，任何民事主體都是平等的。《物權(quán)法》第63條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷?！边@為集體中的成員維護(hù)個(gè)人權(quán)益提供了法律武器，也為地方干部可能成為事實(shí)上代表行使集體土地所有權(quán)的行為提供了約束。如果農(nóng)村集體組織的管理人員侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，侵吞了集體財(cái)產(chǎn)，受侵害的農(nóng)民可以依據(jù)所享有的權(quán)力向法院，請(qǐng)求撤銷有關(guān)規(guī)定，維護(hù)其權(quán)益，甚至是侵權(quán)人員。

三、幾點(diǎn)說明

（一）農(nóng)村宅基地仍不能自由流轉(zhuǎn)

根據(jù)物權(quán)法第133條，能夠以“入股”、“抵押”等形式流轉(zhuǎn)的土地僅限于“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地”?？梢娂w土地的流轉(zhuǎn)仍然沒有完全放開。是否應(yīng)放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，一直存有爭議?！翱紤]到目前我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟?！蔽餀?quán)法雖然限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，但卻在農(nóng)民融資渠道上有所突破?！段餀?quán)法》第181條規(guī)定：“經(jīng)當(dāng)事人書面協(xié)議，企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以將現(xiàn)有的或者將有的生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、成品抵押，……?！边@一點(diǎn)賦予了中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)從業(yè)者浮動(dòng)抵押權(quán)，農(nóng)民可以拿“未來農(nóng)產(chǎn)品”到銀行抵押貸款。也就是，農(nóng)民把糧食種下地后，可以根據(jù)將來的收益向銀行貸款買化肥、買農(nóng)藥等等。當(dāng)然，這還需要農(nóng)民和銀行進(jìn)行協(xié)商，請(qǐng)求其受理貸款申請(qǐng)，這在實(shí)際操作中還是有一定難度的。盡管如此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)仍然是我國物權(quán)制度的創(chuàng)新，是具有中國特色的一種物權(quán)。

（二）“公共利益”的不確定性

《物權(quán)法》規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡?，對(duì)于征收的前提“公共利益”，物權(quán)法并沒有明確規(guī)定，因此“公共利益”很可能會(huì)在實(shí)踐中被濫用。據(jù)悉，有關(guān)部門正在考慮以單行法的形式對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。而在此之前，公共利益的界定權(quán)意味著將由法官進(jìn)行裁定，主觀因素的加入，使得其認(rèn)識(shí)上的不確定性加大。

（三）農(nóng)地承包方仍然處于比較被動(dòng)的地位

物權(quán)法中雖然就承包期限、土地承包經(jīng)營權(quán)登記等農(nóng)民土地權(quán)益進(jìn)行了相應(yīng)的法律規(guī)定，但發(fā)包方的意志對(duì)于合同的內(nèi)容仍將起主導(dǎo)作用。發(fā)包方可通過合同條款對(duì)承包方加以限制或附加種種苛刻的義務(wù)和條件。再加上作為政策基層執(zhí)行者的發(fā)包方往往帶有行政色彩的權(quán)力，所以農(nóng)戶的土地權(quán)益在現(xiàn)實(shí)生活中極易受到發(fā)包方的侵害。承包方的被動(dòng)地位，使得其抵御外來因素干擾的能力降低，土地經(jīng)營的自由度受到影響。還應(yīng)注意的是，土地的征收和征用帶有強(qiáng)制性，并不是完全平等主體之間的交換和流轉(zhuǎn)。

（四）物權(quán)法只是框架性法律

現(xiàn)有物權(quán)法的內(nèi)容大多原本是零星分散在其他各個(gè)法律中的，將之抽出來整理為一部法律，是讓老百姓有一個(gè)比較清楚的物權(quán)意識(shí)，便于法律的適用。同時(shí)，對(duì)過去性質(zhì)比較模糊的權(quán)利也加以明確。比如，物權(quán)法將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確立為物權(quán)而不是債權(quán)，這種物權(quán)性質(zhì)的明確界定，有利于農(nóng)民土地承包權(quán)的保護(hù)。從現(xiàn)有的內(nèi)容看，物權(quán)法還只是一部框架性的法律，它所涵蓋的是最基本和最主要的原則，有很多規(guī)定還需依賴后期的一些工作進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。為更好地完善其中的相關(guān)規(guī)定，物權(quán)法在制定中留有一定余地，如征收補(bǔ)償?shù)姆矫婢椭皇亲鞒鲈瓌t性、指導(dǎo)性的規(guī)定，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法，由土地管理法甚至地方性立法等依照物權(quán)法規(guī)定的補(bǔ)償原則和補(bǔ)償內(nèi)容，根據(jù)不同情況作出具體而明確的規(guī)定。物權(quán)法與既有法律關(guān)系協(xié)調(diào)的問題，日后也應(yīng)予以重視。

參考文獻(xiàn)：

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第5篇：新出臺(tái)的土地管理法范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；農(nóng)民利益

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）18-0037-02

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損的主要表現(xiàn)

在目前農(nóng)村社會(huì)保障很不完善的情況下，土地是農(nóng)民最基本、最重要的生產(chǎn)資料，起到保障農(nóng)民基本生活的重要作用，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)收益便自然地成為農(nóng)民生活的最后保障，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民利益受損、流失的現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿。地方政府的適度參與對(duì)于流轉(zhuǎn)具有積極作用：一方面可以通過貫徹宏觀調(diào)控政策彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足；另一方面可以為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機(jī)制的形成提供良好的條件。但是，實(shí)踐中部分地方政府在多種利益目標(biāo)的誘導(dǎo)下，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的參與性過強(qiáng)，在流轉(zhuǎn)中扮演著十分強(qiáng)勢(shì)的角色。如有的鄉(xiāng)村組織不尊重農(nóng)民的意愿，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)；有的把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，下指標(biāo)、限時(shí)間、限面積，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。湖北省2006年對(duì)9個(gè)縣(市)的40個(gè)村200戶農(nóng)戶實(shí)地調(diào)查資料顯示，19.7%的農(nóng)戶反映參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是服從村里的安排[1]。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)利益分配不合理。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏合理的價(jià)格機(jī)制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，價(jià)格一般是由集體組織與農(nóng)民個(gè)人或其他經(jīng)營主體協(xié)商達(dá)成的。但由于各地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育程度不同，在流轉(zhuǎn)市場發(fā)育較完善的地區(qū)，市場已經(jīng)具有根據(jù)供需自發(fā)形成價(jià)格的能力，但在交易案例少、土地市場不發(fā)達(dá)的地區(qū)，價(jià)格的隨意性就很大。加之客觀上農(nóng)民受教育程度有限，對(duì)其所擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值缺乏科學(xué)的認(rèn)知，在流轉(zhuǎn)過程中比較容易出現(xiàn)低價(jià)流轉(zhuǎn)或漫天要價(jià)的極端情況。二是農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機(jī)制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般按每年一定數(shù)額現(xiàn)金的方式予以確定，由于沒有考慮物價(jià)上漲等因素，可能會(huì)損害農(nóng)戶利益。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)村土地被擅自改變用途。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入方從農(nóng)民手中拿到土地后，由于缺乏科學(xué)論證，業(yè)主經(jīng)營不善，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置，土地拋荒，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)；有的經(jīng)流轉(zhuǎn)得到土地的農(nóng)戶，為了達(dá)到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)效益的最大化而改變土地用途，用于辦廠、造魚塘、修圈舍等，對(duì)土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，土地用途改變后短期內(nèi)很難恢復(fù)原貌。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的后續(xù)生計(jì)問題凸顯。一是面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民到城里打工，打工收入稱為他們的主要收入。由于農(nóng)民工文化素質(zhì)低、就業(yè)技能差，他們多集中于第二、三產(chǎn)業(yè)中技術(shù)要求不高、就業(yè)門檻較低、人員容量大的勞動(dòng)密集型行業(yè)。一方面，這些行業(yè)因進(jìn)入門檻低而競爭激烈；另一方面，隨著資本有機(jī)構(gòu)成和技術(shù)水平的提高，用工相對(duì)減少。二是在社會(huì)保障體系還不完善的情況下會(huì)出現(xiàn)許多問題：首先，基本的生活費(fèi)用的明顯增加。轉(zhuǎn)換身份進(jìn)入社區(qū)生活的失地農(nóng)民，需交納取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)等，根據(jù)不同地區(qū)生活水平的不同，年戶均比農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前多支出千元到幾千元不等。其次，其子女教育支出增大，部分農(nóng)民不堪重負(fù)。雖然現(xiàn)在中小學(xué)收費(fèi)實(shí)行“一費(fèi)制”，學(xué)生減免了學(xué)費(fèi)，但伙食費(fèi)、住宿費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)等卻相應(yīng)地提高了，總支出沒有實(shí)質(zhì)性變化，農(nóng)戶中有子女在上大學(xué)的，每年家庭開支至少在萬元以上，這對(duì)大多數(shù)農(nóng)民工家庭來說是很重的負(fù)擔(dān)[2]。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受到損害的原因

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權(quán)法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有大體方向上的規(guī)定，但具體到細(xì)節(jié)問題上農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)仍不健全，對(duì)于強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和擅自改變農(nóng)村土地用途的現(xiàn)象，各地也只是用行政性指導(dǎo)意見的方式予以禁止，這就為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規(guī)定，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉(zhuǎn)主體不清等問題制約了流轉(zhuǎn)工作的開展。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制不完善。自農(nóng)村土地承包法頒布實(shí)施后，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員在減少，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管的趨勢(shì)，個(gè)別經(jīng)管站鑒證過的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，仍存在諸多問題，從而留下了許多導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的隱患。雖然各地紛紛出臺(tái)規(guī)定，禁止強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改變土地用途，但在實(shí)踐過程中，由于巡查力度的不夠或者監(jiān)管的不到位，違反農(nóng)民意愿和土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制不健全。如市場體系尚未形成，包括市場主體、客體及場所還未形成和完善起來，特別是缺乏正規(guī)的中介組織[3]和土地產(chǎn)能的評(píng)估機(jī)構(gòu)，不能對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行合理的定價(jià)，使農(nóng)民無法及時(shí)獲得準(zhǔn)確、權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息，使土地被低價(jià)流轉(zhuǎn)或在長期流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)明顯的薄利現(xiàn)象，影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供求互動(dòng)，降低了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成功率。

4.農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善。長期以來，由于工業(yè)化的壓力以及現(xiàn)實(shí)條件的限制，絕對(duì)數(shù)量龐大的農(nóng)民一直處于社會(huì)保障制度之外，正因?yàn)槿绱?，土地?duì)于農(nóng)民的重要性和保障功能非同一般。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，土地進(jìn)一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人，而脫離了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人（如農(nóng)民工）在失去土地之后，為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的種種風(fēng)險(xiǎn)必然要求農(nóng)村社會(huì)保障有新的內(nèi)容和新的制度。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，也阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。很多農(nóng)民即使在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)得到了一份比較固定的職業(yè)，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經(jīng)營的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營，阻礙了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而影響著新農(nóng)村的建設(shè)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民利益的建議

1.建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。第一，盡快出臺(tái)《土地流轉(zhuǎn)法》，從根本上解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)、管理程序、操作規(guī)范、合同簽訂、違約責(zé)任等問題。規(guī)范政府、企業(yè)和農(nóng)民三方行為，杜絕違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和擅自改變農(nóng)村土地基本用途情況的出現(xiàn)，依法保護(hù)農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)的利益。第二，完善各地行政法規(guī)和指導(dǎo)性意見，做好有益補(bǔ)充。對(duì)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中新出現(xiàn)的、法律條文中沒有明確規(guī)定的現(xiàn)象和行為，及時(shí)給予指導(dǎo)意見，以對(duì)其進(jìn)行規(guī)范或禁止。

2.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。第一，加大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員隊(duì)伍建設(shè)力度。不僅要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，而且要加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員的工作態(tài)度和責(zé)任心的教育。第二，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)建立有效的動(dòng)態(tài)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。有關(guān)政府部門可在村級(jí)層面成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息員隊(duì)伍，及時(shí)反映農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等違法行為。

3.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制。第一，通過法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，促使其形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化，例如可規(guī)定按每畝一定數(shù)量稻谷的當(dāng)?shù)卣召徶笇?dǎo)價(jià)來計(jì)算流轉(zhuǎn)價(jià)款。第二，設(shè)置土地產(chǎn)能的評(píng)估機(jī)構(gòu)，使農(nóng)民及時(shí)獲得準(zhǔn)確、權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息。第三，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有形市場，這個(gè)有形市場不僅要有具體的交易場所，而且要有三個(gè)完善機(jī)制：一是價(jià)格形成機(jī)制，二是談判機(jī)制，三是規(guī)范的管理機(jī)制。第四，建立公正合理的調(diào)價(jià)機(jī)制?？蓪?duì)流轉(zhuǎn)期限超過五年的，建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，明確約定調(diào)整時(shí)限和幅度，分時(shí)段確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。

4.完善政府政策和社會(huì)保障體系。第一，采取措施促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，積極開發(fā)就業(yè)崗位，安置失地農(nóng)民就業(yè)。將未就業(yè)的失地農(nóng)民納入再就業(yè)服務(wù)體系，依托現(xiàn)有技工學(xué)校和各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為失地農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)政策咨詢、用工信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)，有計(jì)劃、有步驟地組織他們參加就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，積極為他們提供就業(yè)援助和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。第二，在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，逐步完善村一級(jí)的社會(huì)保障，要由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)入方來負(fù)擔(dān)一部分本村集體成員的保障基金。第三，積極宣傳和鼓勵(lì)農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)?；I備階段要積極組建辦事機(jī)構(gòu)、完善配套措施、對(duì)業(yè)務(wù)人員展開培訓(xùn)；宣傳動(dòng)員階段可以借助動(dòng)員大會(huì)廣泛開展宣傳，同時(shí)要開展資料準(zhǔn)備和人員信息的收集工作；具體實(shí)施階段，要全面展開新農(nóng)保的參保工作，并注意進(jìn)行階段性總結(jié)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王春超，李兆能.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的困境:來自湖北的農(nóng)戶調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(7):51-56.

第6篇：新出臺(tái)的土地管理法范文

「關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)合有權(quán)公有制

改革和完善我國集體土地所有權(quán)制度已備受學(xué)界重視。筆者認(rèn)為，淵源于日耳曼法并在普通法世界的法治沃土上改良發(fā)展、團(tuán)體主義色彩極強(qiáng)的合有權(quán)制度與我國集體土地所有權(quán)制度有很多相似之點(diǎn)。它在確保堅(jiān)持社會(huì)主義公有制前提下，使我國集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步明晰化：農(nóng)民真正擁有集體土地所有權(quán)，享受所有者利益，以集體土地所有人一份子的身份獲得最低社會(huì)福利保障，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。借鑒普通法合有權(quán)制度對(duì)我國集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行合理再造，是完善我國集體土地所有權(quán)制度之必然選擇。

一、普通法合有權(quán)制度及其法律特征

在普通法上，存在著兩種共有形式：即合有（JointTenancy）與共有（TenancyInCommon）。其中，共有相當(dāng)于我們的按份共有（Miteigentum），而“合有則是普通法所特有的所有權(quán)形式”。它系指數(shù)人平等的、永不分割的對(duì)不動(dòng)產(chǎn)整體所享有的所有權(quán)，其中若有合有人死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加于其他合有人的一種共有權(quán)制度。由于“全部土地所有權(quán)都直接或間接源于王權(quán)這種觀點(diǎn)在英格蘭很早就被接受”，“甚至現(xiàn)在英國的土地法也基于這種推論，即認(rèn)為英國的全部土地歸國王所有，公民只擁有使用一塊特定土地的有限權(quán)利”。所以，在談及土地時(shí)，合有與共有“則使用聯(lián)合租佃和按份租佃這樣的術(shù)語，但這是用來指自由保有地產(chǎn)所有人，與租賃法毫不相干。”可見，從英國土地產(chǎn)權(quán)的歷史發(fā)展及其本身特征考察，英國財(cái)產(chǎn)法中的“TointTenancy”和“TenancyInCommon”實(shí)為英國土地所有權(quán)之兩種特殊形式：合有與共有（即按份共有）。因此，國內(nèi)譯者將其分別譯為“共同租佃”和“按份租佃”張屬字面上直譯，如上文。而將其分別譯為“合有”與“共有”，便是英國土地產(chǎn)權(quán)之共有權(quán)制度的應(yīng)有之義。所以說，合有是普通法所特有的所有權(quán)形式。

普通法上的合有是由日耳曼法的總有與合有融合演化而來，日耳曼法的共有存在三種形式：即總有（Gesamteigentum）、合有（EigentumZurGesamtenHand亦稱合手的共有，或總手的共有）及共有（Miteigentum亦稱分別共有）。這三種共有形式，一方面，融入羅馬法并為羅馬法所承受：因日耳曼法為團(tuán)體主義之法制，而羅馬法為個(gè)人主義之法制，所以，經(jīng)羅馬法繼受后，其中，“總有團(tuán)體轉(zhuǎn)化為法人，總有權(quán)成為法人之單獨(dú)所有權(quán)”：“合有為羅馬法共有之觀念所修正”，“成為共同共有之形態(tài)”；分別共有則并入羅馬法所固有的共有形態(tài)之中。另一方面，因11世紀(jì)諾曼人入侵不列顛，將日耳曼法中這一團(tuán)體主義色彩極濃的共有思想帶入普通法世界并走上其獨(dú)立發(fā)展之道路，即將其中總有與合有融合改造發(fā)展成普通法的特有的共有形式-合有（JointTenancy），而分別共有（Mitergutum）則成為普通法中的共有（TenancyInCommon）。從而最終成為其傳統(tǒng)之一。隨著歐洲大陸王權(quán)被削弱，因而缺乏一個(gè)穩(wěn)定而強(qiáng)有力的中央集權(quán)，團(tuán)體主義便分崩離析；可是王權(quán)的作用在英國卻得到加強(qiáng)，致使這種在歐洲大陸發(fā)展起來的日耳曼法之共有形式在歐陸本土未能得到很好的保存，卻在英國普通法傳統(tǒng)中得到發(fā)揚(yáng)光大。所以，有人直言，“英美普通法屬于日耳曼法”，是“相對(duì)地比較最純的日耳曼法現(xiàn)代版?！?/p>

在英國，關(guān)于合有法制之歷史可追溯到中世紀(jì)的所謂概念主義。1066年諾曼底征服英格蘭后，遂將大量的土地交給有錢人（所謂的承租人），條件是他們必須提供一定人數(shù)的騎士每年服役40天。然后，作為封建領(lǐng)主的承租人將土地交給那些騎士（所謂的佃戶）并以他們的名義保有該土地。騎士們作為合有人對(duì)土地享有合有權(quán)-在英國法中創(chuàng)造了一個(gè)抽象的概念：即地產(chǎn)（TheEstate）權(quán)。法律力圖使地產(chǎn)權(quán)在數(shù)人共享的情況下永不分割，完整無缺，以維護(hù)封建義務(wù)?！坝谑蔷蛣?chuàng)立了一個(gè)假設(shè)：合有-即生存合有人的聯(lián)合所有權(quán)。它始終保持整個(gè)地產(chǎn)為生存的合有人享有，不因繼承、轉(zhuǎn)讓等而被分割。其突出特征就是在合有中生者對(duì)死者名下的地產(chǎn)享有權(quán)利?！彼袡?quán)的這種形式使人想起法國的養(yǎng)老儲(chǔ)金會(huì)，任何人不得繼承死去的合有人，權(quán)利永遠(yuǎn)屬于還生存著的人。

直到亨利八世才通過法令強(qiáng)制地產(chǎn)予以分割。但隨著封建制度的衰微，合有扮演了一個(gè)新的角色，即藉以創(chuàng)設(shè)用益權(quán)制度，它同樣維護(hù)生者對(duì)死者名下地產(chǎn)的權(quán)利亦即生存者權(quán)（Survivorship）。具有諷刺意味的是，法律創(chuàng)設(shè)合有權(quán)制度的初衷是用來維護(hù)封建義務(wù)，在用益權(quán)制度中卻成了逃避封建義務(wù)的手段。地產(chǎn)權(quán)人為受益人（BeneficialOwner）利益把地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給數(shù)個(gè)受托人（LegalOwners）合有，倘有受托人死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加給其他受托人，其義務(wù)也因死亡不發(fā)生繼承而消失，從而使受益人得以逃脫繁重的封建義務(wù)。隨后，這種合有權(quán)制度設(shè)計(jì)亦為現(xiàn)代信托制度所繼受和發(fā)展。在美國所有的州信托法中，受托管理人還是像古老的用益權(quán)制度中的受托人一樣，被假定為合有人而享有權(quán)利。若數(shù)個(gè)受托管理人中某個(gè)人死亡，其權(quán)益不會(huì)因其死亡而轉(zhuǎn)移到他的繼承人手中，而是自動(dòng)地授予給活著的人。如果將數(shù)個(gè)受托人視作一個(gè)委員會(huì)，所發(fā)生的一切就是委員會(huì)中一個(gè)成員消失了，而其他人則繼續(xù)進(jìn)行下去，就像他依然存在一樣。

總之，“這一古老的合有權(quán)制度歷經(jīng)了封建社會(huì)，及隨后的商業(yè)、工業(yè)和社會(huì)革命。因此，沒有理由認(rèn)為它的存在和發(fā)展會(huì)受到隨之而來的技術(shù)革命的威脅。這種驚人的法律穩(wěn)定性表明：合有權(quán)制度，至少其維護(hù)生存者權(quán)的根本特征能夠滿足某些永久的社會(huì)需要?！?/p>

關(guān)于合有權(quán)制度的基本法理，最早見于十五世紀(jì)托馬斯。利特爾頓的《論保有》。它是關(guān)于英國法律的最早的印刷本，系用法語寫成。因?yàn)橹Z曼征服后的數(shù)個(gè)世紀(jì)法官們依然一如既往地使用法文法律術(shù)語（LawFrench）。20世紀(jì)前期的判例則通常是根據(jù)愛德華?？瓶说?7世紀(jì)評(píng)論。而今天法官解決有關(guān)合有的爭議則大都參照寫于18世紀(jì)中期的布萊克斯通的《英國法律評(píng)論》中關(guān)于合有的四同原則：即同一時(shí)間、共同占有、相同權(quán)利、相同利益?？v覽歷史上各家之基本法理，合有權(quán)制度與其他共有權(quán)形式相比較具有如下法律特征：

第一，權(quán)利之平等性與統(tǒng)一性。合有是各合有人平等地、不分份額地對(duì)全部財(cái)產(chǎn)享有的所有權(quán)形式，它只存在一個(gè)權(quán)屬，具有平等性與統(tǒng)一性。此點(diǎn)區(qū)別羅馬法的分別共有：系指各共有人按其應(yīng)有份額對(duì)共有財(cái)產(chǎn)享有的所有權(quán)，其每一份額上都存在一個(gè)單獨(dú)的所有權(quán)，各共有人得自由處分，隨時(shí)請(qǐng)求分割出其應(yīng)有之份額，具有差別性與獨(dú)立性。

第二，客體之永不分割性，合有是在財(cái)產(chǎn)共有中生者對(duì)死者名下之合有財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利的一種生存者權(quán)。合有財(cái)產(chǎn)不因合有成員脫退而被處分，也不因合有成員死亡而被繼承，它永遠(yuǎn)屬于具有成員身份之生存成員，而具永不分割之特性。此為合有最顯著之特征。該點(diǎn)區(qū)別于羅馬法之公同共有。雖公同共有亦系數(shù)人基于公同關(guān)系而平等地、不分份額地對(duì)財(cái)產(chǎn)之全部享有權(quán)利，且公同關(guān)系解散之時(shí)得處分、繼承或請(qǐng)求分割共有之財(cái)產(chǎn)。不具永不分割之特性。

第三，權(quán)利之完全性。合有系其成員享有管理、處分、使用、收益合有物之完全所有權(quán)，合有人作為所有者，得按“平等自愿，民主議決”之原則，通過參與合有共同意志而協(xié)力行使管理處分之支配權(quán)；同時(shí)亦得通過參與如土地租金等收益之分配、利用公共設(shè)施、享有公共福利等實(shí)現(xiàn)所有權(quán)意義的受益權(quán)。此點(diǎn)屬與總有之本質(zhì)區(qū)別?？傆邢邓袡?quán)之質(zhì)的分割。其管理處分之支配權(quán)為總有團(tuán)體組織所專有，總有成員不得享有，更不具所有權(quán)意義上之受益權(quán)，總有成員僅享有使用、收益之利用權(quán)。即享有所有權(quán)權(quán)能之一部，稱為利用所有權(quán)（Nutzungseigentum）?？傆许殘F(tuán)體組織之上級(jí)所有權(quán)與其成員之下級(jí)所有權(quán)即利用所有權(quán)相結(jié)合，始成為一個(gè)完全之所有權(quán)。

第四，權(quán)利之自由開放性。合有得就其使用、收益權(quán)能設(shè)立他物權(quán)，該他物權(quán)既為合有成員享有與行使，亦得自由讓與他人享有與行使。具有自由性與開放性，此點(diǎn)亦區(qū)別于總有。總有之使用、收益權(quán)能須分配給有成員身份之總有成員享有，并因其身份之得喪而得喪?！安坏秒x開其身份而就其權(quán)能為繼承讓與或處分”。極具團(tuán)體之封閉性。第五，權(quán)利行使之民主性。合有財(cái)產(chǎn)之管理處分系各總有成員自身共同協(xié)力為之。具有民主性。此點(diǎn)區(qū)別于總有之極權(quán)性?？傆胸?cái)產(chǎn)之管理處分屬團(tuán)體組織所專有，其各總有成員不得為之?？傆谐蓡T僅有利用之權(quán)能。故左慕（Sohm）氏謂總有為管理組織體（Uerwaltungsorganisation）；合有為管理共同體（Verwaltungsgemeinschaft），以示二者之區(qū)別焉。

合有這一淵源極深的所有權(quán)制度，走過了漫長的封建社會(huì)，歷經(jīng)了商業(yè)、工商、與社會(huì)革命的洗禮，不僅在當(dāng)時(shí)促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定，而且在隨后的歷次變革中展現(xiàn)出其極強(qiáng)之適應(yīng)性與生命力。它以其上述獨(dú)具之特征區(qū)別于其他共有權(quán)形式，并昭明其對(duì)我國集體農(nóng)業(yè)所有權(quán)制度之完善可資借鑒之功能。合有權(quán)主體之平等性、客體之永不分割性、內(nèi)容之完全性與自由開放性及權(quán)利行使之民主性，特別是其始終維護(hù)生存者權(quán)利的功能，使我國集體所有權(quán)制度能在確保社會(huì)主義公有制的前提下真正落實(shí)農(nóng)民作為所有者的權(quán)利，促進(jìn)土地資源自由流轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)土地所有與利用兼顧效率與公平之價(jià)值目標(biāo)。

隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，我國集體土地所有權(quán)制度的固有缺陷日益顯化，學(xué)界對(duì)其改革與完善見解頗多，其中日耳曼法的總有，因其最具團(tuán)體主義之色彩，在政治上較易切合集體所有制的要求，因而成為改革的重要思路之一，《物權(quán)法草案》亦謂我國集體土地所有權(quán)“系參考民法上的總有”理論。但對(duì)傳統(tǒng)文化上總有權(quán)制度的性質(zhì)與功能之檢討及對(duì)普通法上合有權(quán)制度之探究則鮮為學(xué)界同仁重視。二、借鑒普通法合有權(quán)制度完善我國集體土地所有權(quán)制度的合理性

關(guān)于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，近年來，我國法學(xué)界存在諸種不同之看法，其中具有代表性的觀點(diǎn)有三種：其一認(rèn)為，我國的集體所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)（土地）享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自然的原則來行使對(duì)集體土地的所有權(quán)；其二認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán)；其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。

上述諸說雖都揭示了集體土地所有權(quán)某一面之特征，但從集體土地所有權(quán)之本質(zhì)、功能及現(xiàn)行立法、改革方向等多方面考慮，則皆難免失之偏頗。

其一，總有系指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài)。這與我國現(xiàn)行集體土地制度極具相似之處。這種分割所有權(quán)形態(tài)，其內(nèi)容為質(zhì)的分割，即管理、處分權(quán)屬總有團(tuán)體組織，而各總有成員則僅享有利用、收益權(quán)，稱利用所有權(quán)。成員無所有權(quán)層面上的管理、處分之支配權(quán)，也無所有權(quán)意義上的受益權(quán)。同時(shí)，各總有成員之使用、收益權(quán)與其成員身份有密接關(guān)系，因其身份之得喪而得喪，不得離開其身份而就其權(quán)能為繼承讓與或處分。因而有極強(qiáng)之團(tuán)體封閉性。而且總有之管理、處分權(quán)專屬其組織，團(tuán)員僅有利用所有權(quán)而無管理、處分之支配權(quán)，具有極權(quán)性。此種觀念因違反羅馬法所有權(quán)之本質(zhì)，經(jīng)羅馬法繼受后遂改依羅馬法之理念予以整理。至近世后總有則幾已斂跡。持總有觀點(diǎn)者僅窺其最強(qiáng)團(tuán)體主義色彩，政治上易切合集體所有制要求之表象，而未能深究其低級(jí)、落后致與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制要求格格不入之實(shí)質(zhì)。倘若改革和完善我國集體土地所有權(quán)制度參考民法上“總有”理論，則必然進(jìn)一步造成所有權(quán)虛置，真正所有者無所有權(quán)，不利使農(nóng)民以所有人一份子之身份從所有者利益中獲得最低社會(huì)福利保障以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；也必然造成農(nóng)業(yè)封閉式經(jīng)營，土地用益權(quán)不能有償使用、自由流轉(zhuǎn)，不利土地資源優(yōu)化配置以促進(jìn)土地之使用效率。同時(shí)極易助長政府組織侵權(quán)、干部專權(quán)，不利權(quán)利之民主行使。這既不符合該主張者之初衷，亦不符合集體土地所有制之改革方向。

其二，集體土地所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織之單獨(dú)所有權(quán)觀點(diǎn)，既與我國現(xiàn)行立法不符，也與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)和改革目標(biāo)相悖。我國現(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法均明文規(guī)定我國集體土地所有權(quán)的法定主體為“農(nóng)民集體”，如1998年新出臺(tái)的《土地管理法》第8條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。”從規(guī)定中可以看出，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權(quán)。而集體經(jīng)濟(jì)組織只是代行經(jīng)營、管理權(quán)并不享有單獨(dú)的所有權(quán)。事實(shí)上，一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組的社區(qū)內(nèi)，相對(duì)應(yīng)的農(nóng)民集體只能有一個(gè)，而集體經(jīng)濟(jì)組織則無此對(duì)應(yīng)關(guān)系，一個(gè)“農(nóng)民集體”可以有多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)也可能涵蓋多個(gè)“農(nóng)民集體”。況且政社合一體制消失后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，實(shí)際行使所有權(quán)的主體就變成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府；同時(shí)，依《憲法》第110條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織屬準(zhǔn)行政組織，如以集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)主體，就必然造成行政管理權(quán)與所有權(quán)相混，政經(jīng)不分，導(dǎo)致公權(quán)干預(yù)私權(quán)。正是基于這種認(rèn)識(shí)上的偏差，才使鄉(xiāng)、村組織乃至鄉(xiāng)、村干部小團(tuán)體利用行政權(quán)力攫取土地利益，侵犯農(nóng)民所有者權(quán)益之現(xiàn)象屢見不鮮。這便造成了組織專橫、干部專權(quán)，而真正的主體-農(nóng)民之集體所有權(quán)卻形同虛設(shè)，只不過是一種“法律幻想”而已。從而使本應(yīng)由集體土地所有權(quán)承擔(dān)的社會(huì)保障功能就落到了土地用益權(quán)上，這既不利社會(huì)公平，亦無助土地利用效率之實(shí)現(xiàn)。

其三，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確立為集體組織法人單獨(dú)所有權(quán)則與集體土地所有權(quán)的本質(zhì)不一致。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民以集體成員身份共同平等享有之所有權(quán)，其目的在于為農(nóng)民提供社會(huì)保障。而法人所有權(quán)主體之法人成員則非依成員身份，而是以持股財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利，其行使表決權(quán)非依一人一票、權(quán)利平等之原則，而是依一股一票原則行使，最終必然導(dǎo)致權(quán)利由大股東操縱。同時(shí)，若將集體土地所有權(quán)確定為集體組織法人單獨(dú)所有權(quán)，則農(nóng)民集體成員和這個(gè)法人之間沒有類似股權(quán)之聯(lián)結(jié)性權(quán)利，遂無從對(duì)法人進(jìn)行控制，極易導(dǎo)致法人專橫，侵犯農(nóng)民作為所有者之權(quán)益。

筆者認(rèn)為，惟普通法之合有權(quán)制度與我國集體土地所有權(quán)制度具有內(nèi)在的一致性，是完善我國集體土地所有權(quán)制度的理想模式。其權(quán)利主體之平等性與民主性，可使農(nóng)民集體成員在平等、民主的基礎(chǔ)上形成集體共同意志，從而全體協(xié)力行使所有者權(quán)利，避免集體組織以行政管理權(quán)代替所有權(quán)，攫取所有者利益，侵犯農(nóng)民作為所有者的權(quán)利及組織專橫、干部專權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生；其權(quán)利客體之統(tǒng)一性與永不分割性，便保證了集體土地不致落入私人之手，導(dǎo)致私有化之產(chǎn)生，即使農(nóng)民集體之成員全部脫退或死亡，集體土地亦轉(zhuǎn)給其他社區(qū)或收歸國有。這就確保維護(hù)了集體公有制之鞏固和發(fā)展。權(quán)利內(nèi)容之完全性則使農(nóng)民真正享有所有者權(quán)益即所有權(quán)意義上的受益權(quán)。讓農(nóng)民能以集體所有人一份子的身份從土地有償使用，自由流轉(zhuǎn)，促使土地資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮土地之利用效率。

三、塑造我國社會(huì)主義新型的合有權(quán)制度的基本思路

社會(huì)主義新型的合有權(quán)制度系指一定社區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存成員對(duì)集體土地依法共同享有的全面支配的權(quán)利。這種新型的合有權(quán)（下稱合有權(quán)）是在充分借鑒和吸收普通法上合有權(quán)制度的精神內(nèi)核和合理表征并結(jié)合我國農(nóng)村的歷史、現(xiàn)狀、人文、政治諸要素的情況下，對(duì)完善我國集體土地所有權(quán)制度所進(jìn)行的理性重構(gòu)，其制度設(shè)計(jì)之基本思路如下：

1合有權(quán)的主體是一定社區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存成員。

其一，一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員，根據(jù)現(xiàn)行立法系指鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)農(nóng)民集體。它們之間存在著包含關(guān)系。這種立法上的缺陷，正是造成現(xiàn)實(shí)中集體土地所有權(quán)虛位、行政侵權(quán)、農(nóng)民無權(quán)之根源。從歷史與現(xiàn)狀予以考察，一定社區(qū)范圍的全體成員應(yīng)以村民小組為原則，村為例外予以明確界定。即集體土地所有權(quán)原則上歸村民小組農(nóng)民集體享有；如村民小組的土地界限已打破，已統(tǒng)一歸村所有的，其所有權(quán)可由村民集體享有，亦可經(jīng)2/3村民成員同意確定歸村民小組農(nóng)民集體享有；原歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地則收歸國家所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代表國家統(tǒng)一行使所有權(quán)。

其二，一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員系屬有農(nóng)村戶籍的現(xiàn)存人員。首先，社區(qū)農(nóng)民集體成員資格須與其戶籍相聯(lián)系，因?yàn)樯鐓^(qū)居民還包括城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口及本社區(qū)農(nóng)民集體以外的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。其次，集體土地所有權(quán)只能由社區(qū)農(nóng)民集體之現(xiàn)實(shí)生存成員享有。集體財(cái)產(chǎn)不因成員脫退而受分割，也不因成員死亡而被繼承。其目的在于確保集體土地社會(huì)主義公有制性質(zhì)和為每一個(gè)農(nóng)村公民提供最低生活福利保障之功能，以求社會(huì)公平之實(shí)現(xiàn)。

其三，一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體全體成員不是一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的法人團(tuán)體，而是以成員個(gè)人為本位的非法人共同體，其權(quán)利義務(wù)由組成共同體之全體成員承受，不由個(gè)別成員承受，亦不由團(tuán)體獨(dú)立承受，因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式-群體形式享有所有權(quán)。農(nóng)民集體成員以村民小組或村成員大會(huì)為共同體之權(quán)利機(jī)構(gòu)，在平等、民主基礎(chǔ)上形成共同意志對(duì)集體財(cái)產(chǎn)依法行使統(tǒng)一之全面支配權(quán)。并在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生村民小組長或村資產(chǎn)管理委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行村民小組或成員大會(huì)之決議；且由村民小組或村成員大會(huì)和作為村民自治組織的村民委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之管理活動(dòng)分別實(shí)施民主監(jiān)督和專門監(jiān)督。

2合有權(quán)的內(nèi)容包括管理權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)和享受及消費(fèi)權(quán)。

（1）管理權(quán)。管理權(quán)是合有共同體全體成員在平等自愿、民主議決的基礎(chǔ)上形成共同意志對(duì)集體財(cái)產(chǎn)為統(tǒng)一支配之權(quán)利。即決定標(biāo)的如何維持、改善，如何收益及如何處分等宏觀管理決策，包括在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生專職管理人如村民小組長、村資產(chǎn)管理委員會(huì)。專職管理人具體執(zhí)行管理決策并受成員大會(huì)和村民委員會(huì)之監(jiān)督。

（2）依法處分權(quán)。依法處分權(quán)是指在法律許可范圍內(nèi)對(duì)集體土地進(jìn)行處置以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值并促進(jìn)利用效率之權(quán)能。在法定范圍內(nèi)的處分權(quán)，主要是對(duì)集體土地就其使用、收益權(quán)能設(shè)立用益物權(quán)。同時(shí)，筆者建議：對(duì)國家和其他非農(nóng)業(yè)用地者因公共利益外之商業(yè)目的而利用農(nóng)地者，農(nóng)民集體根據(jù)政府土地管理部門的審批，得設(shè)立農(nóng)地出讓土地使用權(quán)。從而避免土地巨額地租和流轉(zhuǎn)收益流入國庫乃至私人之手，以損害集體土地所有者利益。