財政支農(nóng)資金會計管理問題探討
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摘要：財政支農(nóng)資金有利于促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。只有充分發(fā)揮會計管理的監(jiān)督、核算、分析、控制、決策、預(yù)測等多種職能，才能不斷提升財政支農(nóng)資金的使用效益。結(jié)合財政支農(nóng)資金的會計管理現(xiàn)狀，改革預(yù)算會計核算機制，實施國庫單一賬戶機制，健全會計信息報告制度，健全會計分析和績效考評體系，以此完善財政支農(nóng)資金的會計管理問題。
關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)資金；會計管理；策略
從2004年到2020年，中央連續(xù)17年頒布“一號文件”，越來越重視“三農(nóng)”工作，持續(xù)強化惠農(nóng)支農(nóng)政策的力度，國家投入三農(nóng)領(lǐng)域的資金總量持續(xù)攀升。財政支農(nóng)資金投入渠道多，資金量大，由中央預(yù)算內(nèi)投資、直轄市、自治區(qū)、省預(yù)算內(nèi)投資、市級和縣級配套投資、其他投資與農(nóng)（牧）民自籌等共同組成。為了強化財政支農(nóng)資金的使用效率和效益，必須開展高效率的會計管理。
一、財政支農(nóng)資金與會計管理厘定
（一）財政支農(nóng)資金財政支農(nóng)資金是指財政支出項目中助力農(nóng)業(yè)問題資金的綜合與匯總。就財政部門的具體業(yè)務(wù)來看，財政支農(nóng)資金涵蓋小、中、大三個劃分口徑。首先，小口徑財政支農(nóng)資金只涉及推動純農(nóng)業(yè)的財政資金支出，它涵蓋農(nóng)林水氣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多個領(lǐng)域的事業(yè)費支出；中口徑財政支農(nóng)資金采取WTO的統(tǒng)計口徑，它的范圍大于小口徑，涉及農(nóng)村災(zāi)害救濟、扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的財政資金支出。大口徑財政支農(nóng)資金指的是“三農(nóng)”口徑，其范圍最為廣泛，涉及農(nóng)村衛(wèi)生教育、基層政權(quán)部門的轉(zhuǎn)移支付等方面的支出。本文采取了大口徑劃分標準下的財政支農(nóng)資金。財政支農(nóng)資金有地方預(yù)算外資金與國家預(yù)算資金兩個來源和渠道。從現(xiàn)行體制來看，它有兩種方式：間接支援和直接支援。直接支援是國家直接支援農(nóng)村家庭或集體的相關(guān)生產(chǎn)支出；間接援助指的是國家財政針對農(nóng)村水利等事業(yè)、企業(yè)單位撥付的各種款項。
（二）財政會計管理財政會計管理是各級各地政府機關(guān)的重要事務(wù)之一。會計管理是指政府有關(guān)職能部門依法對各單位的會計組織、會計制度和會計工作進行的管理活動，目的是規(guī)范各單位的會計事務(wù)，使財務(wù)功能和行政管理的其他功能相協(xié)調(diào)。財政資金會計管理是指政府機關(guān)為履行法定職能，提高財政資金的利用效益，對所需的各種物質(zhì)、資源實施監(jiān)督、協(xié)調(diào)、組織、計劃、決策等多種活動的統(tǒng)稱。通過有效地開展財政會計管理活動，政府部門可以強化管理監(jiān)督財政資金的配置、使用水平和能力，提升資金使用效益。對財政支農(nóng)資金實施科學的會計管理，以促進農(nóng)村社會的不斷進步、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民收入的不斷增加。會計管理是一種價值管理活動，它的基本職能是監(jiān)督與核算，也包括分析、控制、決策、預(yù)測等多種職能。其中會計監(jiān)督與會計核算相輔相成，會計核算為會計監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)，會計監(jiān)督是會計核算活動信息合法性、完整性、真實性的關(guān)鍵保障。會計預(yù)測指的是結(jié)合會計信息和相關(guān)信息，通過定性、定量分析和研究，推測、判斷各種經(jīng)濟活動的變化發(fā)展規(guī)律，調(diào)節(jié)與指導各種經(jīng)濟活動，以增加經(jīng)濟效益。會計決策指的是，比較分析各種會計方案的收益效果，形成有效增加經(jīng)濟效益的合理方案，為相關(guān)部門做出科學決策提供輔助。會計控制是一種控制價值的運動，它體現(xiàn)在財政資金配置的整個過程中。會計分析立足于各種會計資料，分析和對比相關(guān)單位的財務(wù)狀況、經(jīng)營效果等，做出針對性改進，增加財政支農(nóng)資金的經(jīng)濟、社會效益。
（三）做好財政支農(nóng)資金會計管理的必要性按照會計管理活動理論，為了強化財政支農(nóng)資金的使用效率和效益，必須充分發(fā)揮會計管理的監(jiān)督、核算、分析、控制、決策、預(yù)測等多種職能，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的需要，定量分析、定性把握財政支農(nóng)資金的具體需求、分配和使用狀況，由農(nóng)業(yè)主管、開發(fā)部門負責合理地分析、預(yù)測和判斷項目申請和立項的可行性，通過財政資金的調(diào)節(jié)和調(diào)解，指導和協(xié)調(diào)三農(nóng)領(lǐng)域的各種經(jīng)濟活動，以規(guī)避市場風險，增加經(jīng)濟效益，對三農(nóng)領(lǐng)域形成規(guī)律性認識。通過比較和分析財政支農(nóng)的各種會計方案及其收益效果，形成有效地增加經(jīng)濟效益的合理方案，為相關(guān)部門做出科學決策提供輔助。通過設(shè)計科學的財政支農(nóng)投資方案，確定資金投入多少與時間，提升項目管理等，做出正確的會計決策，并逐級下?lián)茇斦Y金，讓千萬家農(nóng)戶享受支農(nóng)實惠。在實施會計管理的過程中，相關(guān)部門要立足于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各種會計資料和信息，分析和對比財政支農(nóng)的財務(wù)狀況、經(jīng)營效果、資源分配等，做出針對性的改進，以增加經(jīng)濟效益和社會效益。
二、我國財政支農(nóng)資金的特點
（一）政策性強，實效性突出政策性強。財政部門要做好資金的管理、分配和籌集，制定農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投入計劃，如何依據(jù)國家方針政策分配和安排各項資金的用途與適用范圍，采取專戶管理、?？顚Ｓ玫取嵭酝怀?。項目資金必須落在實處，切實推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村社會進步、增加農(nóng)民收入，取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。
（二）涉及機構(gòu)多，資金覆蓋廣眾多縣級單位、部門可以使用和管理財政支農(nóng)資金，如農(nóng)開辦、財政局、林業(yè)局、農(nóng)牧業(yè)局、扶貧辦、水利局、農(nóng)機局、國土局與各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處等。財政支農(nóng)資金涵蓋了農(nóng)業(yè)保險保費補貼、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)、千億斤糧食田間規(guī)劃工程建設(shè)項目、動物防疫、牧草良種補貼、退耕還林（糧食、現(xiàn)金）補助、農(nóng)村牧區(qū)飲水工程建設(shè)、扶貧、土地開發(fā)整理、農(nóng)機購置補貼、農(nóng)村能源等多個方面的資金。
（三）資金收效慢，效果多樣化受到自然等多種因素的影響，部分支農(nóng)項目工程發(fā)揮作用的過程比較慢，必須通過長期建設(shè)才能收到效益，所以需要投入較多資金。而且，財政支農(nóng)專項資金會隨著項目的不同而表現(xiàn)出多樣性的效果，如社會效益、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益等。
三、財政支農(nóng)資金會計管理現(xiàn)狀
（一）會計核算不完整現(xiàn)行預(yù)算會計由三類報告與核算主體組成，依次是各級政府、各級政府下屬的行政單位與事業(yè)單位，各種主體設(shè)置相應(yīng)的賬戶體系核算主體發(fā)生針對性的經(jīng)紀業(yè)務(wù)。因此，現(xiàn)有預(yù)算會計并未形成一套專門核算財政支農(nóng)資金的賬戶體系。不管采取什么方式運作財政支農(nóng)資金，這三類會計主體均無法對財政支農(nóng)資金的具體運動結(jié)果和全過程做出準確記錄。它意味著，現(xiàn)行預(yù)算會計機制無法將財政支農(nóng)資金當作相應(yīng)的報告和核算，也無法全面地展示它的運動結(jié)果與過程，事業(yè)單位、行政單位、一級政府等財政總預(yù)算的相關(guān)會計主體，只負責本機構(gòu)職能范圍內(nèi)劃撥的財政支農(nóng)資金核算事務(wù)，很少記錄或根本沒有記錄財政支農(nóng)資金流轉(zhuǎn)出會計政府部門后的實際使用業(yè)務(wù)和相應(yīng)結(jié)果，基本上沒有記錄財政支農(nóng)資金運動結(jié)果（形成的資產(chǎn)）。財政總預(yù)算會計僅僅核算財政支農(nóng)資金的相關(guān)支出狀況，但是并未核算其使用結(jié)果和過程，政府各單位同樣如此。如此一來就無法對財政支農(nóng)資金進行有效的會計監(jiān)督。
（二）信息統(tǒng)計不全面受到預(yù)算會計機制的影響，無法專門報告財政支農(nóng)資金的全部會計信息。受到現(xiàn)行預(yù)算會計三大主體的報告制度制約，它們的會計報告無法也不能提供全面系統(tǒng)的財政支農(nóng)資金信息，在很大程度上影響著會計信息的有用性和客觀性。社會公眾、納稅人、監(jiān)督機構(gòu)、管理當局等信息使用者均不能得到系統(tǒng)全面的會計信息，它們的會計核算科目存在差異，缺乏規(guī)范化、統(tǒng)一化、可比性強的會計信息口徑，預(yù)算會計不能有效監(jiān)督和控制財政支農(nóng)資金，自然無法分析財政支農(nóng)資金的投資效果。受到預(yù)算會計體系缺陷的影響，財政支農(nóng)資金出現(xiàn)了很多的會計信息缺失。會計核算并未實施分門別類匯總財政資金的制度安排，無須專項匯總財政支農(nóng)資金，而且也無法對現(xiàn)行核算信息進行專項匯總財政支農(nóng)資金的三個預(yù)算會計主體均無法系統(tǒng)地展示如何分配、使用財政支農(nóng)資金的情況和結(jié)果。
（三）會計預(yù)測功能缺位農(nóng)業(yè)風險存在于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營流程全過程中，當前國家大力開展財政支農(nóng)，積極緩解三農(nóng)問題面臨的諸多困境。但是當前農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)面臨較大“賣難”壓力。除掉外在包裝、科技含量等因素，農(nóng)產(chǎn)品市場的信息不充分導致了無法估量的滯銷積壓損失。西方國家普遍建立了財政支農(nóng)信息收集分析系統(tǒng)，能夠為農(nóng)業(yè)提供比較完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機制。美國農(nóng)業(yè)部構(gòu)建了覆蓋美國全境、主要農(nóng)產(chǎn)品國家和地區(qū)、全球農(nóng)產(chǎn)品主要集散中心的系統(tǒng)化信息服務(wù)機制，定期報告、收集、分析、預(yù)測農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、價格、銷量、儲存等領(lǐng)域的信息，而且能夠提供長期、中期、短期預(yù)測，為本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供指導。比較來看，國內(nèi)財政支農(nóng)領(lǐng)域雖然也提供這方面的會計信息分析，然而從分析預(yù)測的時效性和覆蓋范圍的廣泛性，都遠遠趕不上實踐需要。大部分情況下，這類服務(wù)信息僅僅是其他機制和內(nèi)容的附屬，或被當作內(nèi)部資料，通常情況下不會對外披露和。不少地方官員為了政績考核而挪用財政支農(nóng)資金，用于建設(shè)大而不當?shù)墓こ添椖?，無暇顧及這種服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)和優(yōu)化。故此，如無法發(fā)揮財政支農(nóng)資金的會計預(yù)測功能，對解決三農(nóng)問題非常不利。
（四）會計分析評價效果較差不少縣市的財政支農(nóng)會計分析都是依據(jù)本省的財政支出績效評價管理制度而實施。財政部門發(fā)現(xiàn)被考核單位在支農(nóng)資金方面出現(xiàn)績效考核問題時，要求其進行整改，但它們的整改活動缺乏科學性、具體化、規(guī)范化的規(guī)章制度。整改往往成為形式主義和表面現(xiàn)象。無法做出科學化、針對性的績效考評和會計分析。缺乏完整的規(guī)章制度與績效評估體系，不能進行準確的會計分析和評價。設(shè)置的績效評價指標形成單一，缺乏較強的實用性?；旧隙疾扇【C合性多指標評價方法，缺乏與實際情況相符合的區(qū)域性支農(nóng)績效考評指標體系。它造成財政支農(nóng)資金決策和管理發(fā)生這樣那樣的失誤，必須持續(xù)完善和改進。
四、提升財政支農(nóng)資金會計管理的路徑選擇
（一）以預(yù)算會計核算機制改革推動會計核算與監(jiān)督應(yīng)該借鑒和吸收發(fā)達國家的科學管理經(jīng)驗，按照會計核算與會計監(jiān)督的規(guī)定，將各種類型的財政資金當作報告與核算主體，提供全面系統(tǒng)化的財政支農(nóng)資金運動會計信息。結(jié)合不同類別的財政資金，擬訂和實施針對性的預(yù)算會計體系，并將其當作報告、核算的主體，設(shè)計每類財政支農(nóng)資金的會計賬戶機制，核算其運動過程的全部業(yè)務(wù)與各個環(huán)節(jié)，使核算體系能夠覆蓋到一類資金運動的所有結(jié)果與全過程。政府部門能夠采取現(xiàn)代金融科技、大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)等實時記錄財政支農(nóng)資金的整個運動過程，進而形成對應(yīng)的專項財務(wù)報告，將現(xiàn)金流量表、收支執(zhí)行狀況、資產(chǎn)負債表當作財務(wù)報告的核心部分，對政府不同類型的財政資金的使用結(jié)果和運作過程做出全面反映，展現(xiàn)政府部門的工作業(yè)績，解除政府部門的受托責任。以不同類型的財政資金劃分針對性的預(yù)算會計機制。依次確定會計報告、核算的主體，比較分析執(zhí)行支農(nóng)資金預(yù)算的情況和結(jié)果，并對比財政支農(nóng)資金的實際預(yù)算數(shù)目和目標，全面把握執(zhí)行財政支農(nóng)資金預(yù)算的具體情況。
（二）實施財政支農(nóng)資金國庫單一賬戶機制體制應(yīng)該經(jīng)由國庫單一賬戶負責財政支農(nóng)資金的實際辦理和支付，讓財政總預(yù)算會計和事業(yè)單位會計、行政單位會計變成明細核算與總分類核算的關(guān)系。它有利于以財政支農(nóng)資金為報告與核算主體的財政資金達到會計專業(yè)核算的標準和要求，又能夠促進各預(yù)算單位與組織間的信息障礙。它可以除掉“以撥作支”造成財政支農(nóng)資金無法契合管理規(guī)定、降低信息可靠性的現(xiàn)象。
（三）健全會計信息報告制度，做好會計預(yù)測分析首先，制定和形成科學化、規(guī)范化的財政支農(nóng)資金財務(wù)報告制度，以保障會計信息的可比性、有用性、客觀性等質(zhì)量特征滿足會計要求。它要準確全面展現(xiàn)財政支農(nóng)資金的具體運作、分配去向和來源，保證會計信息披露可以最大限度地表明財政支農(nóng)資金的實際運作給政府部門財政造成的財務(wù)風險。要及時公布執(zhí)行監(jiān)督預(yù)算的情況，全面詳細地披露財政支農(nóng)資金的預(yù)算方案，使預(yù)算會計分析對比預(yù)算數(shù)、預(yù)期目標和實際數(shù)與實際使用效果，編制出合理準確的分析報告，全方位披露和報告政府部門運作財政支農(nóng)資金的具體業(yè)績，將政府部門的受托責任全面解除。其次，做好支農(nóng)資金會計預(yù)測分析。首先要搜集、分析、整理、預(yù)測農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理，市場流通、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、價格、銷量、儲存等的基礎(chǔ)信息和市場信息，借鑒參考美國在這方面的做法，構(gòu)建立體化、多功能、即時性的農(nóng)業(yè)信息收集分析預(yù)測系統(tǒng)，科學地分析和把握我國三農(nóng)領(lǐng)域的資金需求、資金利用現(xiàn)狀、生產(chǎn)加工管理實踐，把握分析、采集梳理、深度分析和挖掘三農(nóng)科研機構(gòu)、農(nóng)業(yè)市場、生產(chǎn)、存儲、加工、銷售等多個領(lǐng)域的信息，定期向社會披露，指導三農(nóng)領(lǐng)域各項活動的財政資金配置。
（四）健全會計分析和績效考評體系首先，應(yīng)該提升財政支農(nóng)資金會計分析和績效評價的規(guī)格和層級，強化它的權(quán)威性，出臺與本地區(qū)財政支農(nóng)實際相符合的會計分析和績效考核辦法，增強它的實用性、全面性和針對性，大哭推動績效考評和會計分析調(diào)研。其次，要不斷完善績效評價機制，對財政支農(nóng)資金實施全過程的績效考評，做好事前審核、事后審查、事中監(jiān)督，對各個部門的財政支農(nóng)資金采取問責制，借此強化會計分析和評價。通過有力的會計審核、會計監(jiān)督、會計分析、會計評價等活動，推動財政支農(nóng)資金的使用效益和價值。再次，要構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)四級聯(lián)合考評機制，做好全流程評價。完善評價內(nèi)容，以資金管理、預(yù)算資金保障、申報立項、審計和財政機構(gòu)監(jiān)督等為基礎(chǔ)，強化會計監(jiān)督、管理力度。最后，提升考評結(jié)果公開度、透明度，及時向社會披露和階段性的財政支農(nóng)績效考評信息，財政部門、項目的預(yù)算管理部門、審計部門在項目進展中履職情況進行公開，開通監(jiān)督電話，接受大家監(jiān)督。采取經(jīng)常性審計機制，強化上級對下級與交叉審計的工作，并實施信息反饋制度，健全上級部門與基層機構(gòu)的溝通渠道。還要采取合理的獎罰機制，促進會計人員有效開展支農(nóng)資金預(yù)測、分析、監(jiān)督、審核，改變過去的“輕監(jiān)督、重分配”“輕績效、重政績”的問題，不斷增強財政支農(nóng)資金的會計管理水平，更好履行會計職責。
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作者：章雨晨 單位：廣東交通職業(yè)技術(shù)學院
