機關(guān)事務(wù)管理制度建設(shè)問題與對策

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為實現(xiàn)將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的重要目標，推進機關(guān)事務(wù)管理工作的改革和調(diào)整成為了必然。自國家出臺《機關(guān)事務(wù)“十三五”規(guī)劃》《機關(guān)事務(wù)標準化發(fā)展規(guī)劃（2018-2020年）》以來，各省各地區(qū)結(jié)合自身的工作特征探索出了許多具有地方特色并能有效提高治理效能的制度機制。本文嘗試通過對這些制度機制的整體效果進行評估，在對評估的結(jié)果分析下得出現(xiàn)階段機關(guān)事務(wù)管理制度建設(shè)中存在的問題，并提出機關(guān)事務(wù)管理工作提高治理效能的改進建設(shè)的思路。

一、前言

黨的四中全會對推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面部署，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。十八大以來，我國機關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)代化改革工作也開始了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實踐探索。2016年《國家機關(guān)事務(wù)工作“十三五”規(guī)劃》中明確指出，到2020年，現(xiàn)代機關(guān)事務(wù)管理體制和運行機制基本形成，管理科學(xué)化、保障法制化、服務(wù)社會化水平全面提升。2018年國家機關(guān)事務(wù)管理局出臺《機關(guān)事務(wù)標準化發(fā)展規(guī)劃（2018—2020年）》，提出提升機關(guān)事務(wù)管理標準化水平、提高服務(wù)保障供給質(zhì)量和效率、助推機關(guān)事務(wù)工作改革創(chuàng)新發(fā)展。機關(guān)事務(wù)治理的治理效能反映的是保證黨政機關(guān)高效運行、創(chuàng)新政府改革目標的實現(xiàn)程度，是機關(guān)事務(wù)治理制度建設(shè)逐步完善、治理體系持續(xù)優(yōu)化和治理能力不斷提升帶來的整體性結(jié)果。

二、機關(guān)事務(wù)管理制度建設(shè)的問題

（一）職能定位不清晰首先，機關(guān)事務(wù)管理工作的職能定位不清晰，不能滿足機關(guān)事務(wù)保障運行的需要。不少機關(guān)事務(wù)管理部門對新時期機關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)當承擔的使命和職責的認識不夠清楚和準確，把政府組成部門等同于社會服務(wù)企業(yè)，重服務(wù)輕管理。其次，機關(guān)事務(wù)管理工作的管理方式錯位，未滿足機關(guān)事務(wù)運行保障科學(xué)化、合法化的要求。傳統(tǒng)的機關(guān)事務(wù)管理的工作方式仍是以自辦后勤為主，人員成本和服務(wù)成本高，不能滿足現(xiàn)代化管理高效率低成本的要求。第三，機關(guān)事務(wù)管理職能有缺位，不能達到機關(guān)事務(wù)管理運行保障的統(tǒng)籌管理、頂層設(shè)計。在機關(guān)事務(wù)管理部門運行中，日常管理雖也有一些制度和標準，但呈現(xiàn)的是碎片化和低層級的特征，執(zhí)行力弱，約束力不強，造成有些職能落實不到位，有些職責無法充分履行，也有一些行政行為不夠規(guī)范。對機關(guān)運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源資源等統(tǒng)籌調(diào)配和使用管理不夠。

（二）部門間協(xié)同體系不健全一是職能交叉、協(xié)同不夠。機關(guān)運行的服務(wù)管理、資產(chǎn)管理、經(jīng)費管理等職責，仍然有重疊、交叉。機關(guān)事務(wù)管理部門與其他部門之間也存在職能交叉，協(xié)同不夠，尤其是財政局、住建局、審計局、接待辦等部門有關(guān)國有資產(chǎn)管理、政府采購管理、行政經(jīng)費管理監(jiān)督、公務(wù)接待等方面存在權(quán)力交叉、分工不明、權(quán)責不清的現(xiàn)象。二是立法層次低、領(lǐng)域窄?！稒C關(guān)事務(wù)管理條例》沒有上升為法律規(guī)定，規(guī)范事項不夠具體，原則性太強，缺乏有效監(jiān)督制約手段，導(dǎo)致權(quán)威性不夠，管理效力低，執(zhí)行效果打折扣。節(jié)約型機關(guān)建設(shè)實施條例、運行成本控制辦法、后勤服務(wù)市場監(jiān)管辦法等還是空白，造成管理內(nèi)容不統(tǒng)一、制度標準不一致和地區(qū)發(fā)展不平衡。立法存在實施主體不夠明確、職責分工不夠明晰、運行程序不夠細化等，造成整體運行發(fā)展不均衡、機構(gòu)設(shè)置不同意、權(quán)責不配套等狀況。三是制度體系不健全。還未健全完善包括國有資產(chǎn)管理、運行經(jīng)費管理、辦公用房管理、公務(wù)用車管理、公共機構(gòu)節(jié)能管理、公務(wù)接待管理、機關(guān)后勤服務(wù)管理，以及政府購買工程和服務(wù)等履職法規(guī)制度，還未健全流程化、標準化、規(guī)范化的統(tǒng)一制度體系。

（三）信息化制度推進不足機關(guān)事務(wù)信息化缺乏頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，未能實現(xiàn)從國家到省級到市級再到縣級的統(tǒng)一平臺設(shè)計，缺少自上而下的總體規(guī)劃。且平臺建設(shè)缺乏全流程貫通。信息化平臺建設(shè)在功能完善性、先進性，和調(diào)度、監(jiān)管的實用性等方面有所欠缺。全國各地機關(guān)事務(wù)系統(tǒng)在機關(guān)事務(wù)信息化方面投入不少的人力、物力和財力，但是各個平臺大都各自為政，各自獨立開展，存在網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和推廣復(fù)制等的問題，平臺從流程到數(shù)據(jù)相互獨立，且平臺的生命周期受政策影響大，就是同一地區(qū)的機關(guān)事務(wù)的業(yè)務(wù)平臺都存在信息孤島現(xiàn)象，業(yè)務(wù)平臺各有自己的數(shù)據(jù)底層，平臺之間無法互聯(lián)互通。

（四）資源共享和節(jié)約原則貫徹不徹底資源優(yōu)化配置不均等、不均衡。在長期制度安排的慣性作用下，還沒從體制機制上根本性地突破部門利益羈絆，不均衡的利益分配機制在各個地方、部門或單位不斷固化，加上市場調(diào)節(jié)的受阻，使不合理的既得利益逐步合法化、不均衡的利益分配不斷固定化，從而阻礙機關(guān)服務(wù)保障資源要素的優(yōu)化配置。部門之間共建共享程度不夠，信息溝通不暢，影響辦事效率，管理成本增加。資源浪費現(xiàn)象仍然存在，有的機關(guān)白天黑夜燈火通明，電腦開了不關(guān)，自來水跑冒滴漏，辦公電話公私通用，可發(fā)不可發(fā)的文件堆積如山，日積月累浪費驚人，辦公資源浪費嚴重。國有資產(chǎn)使用效率不高，有些地區(qū)單位的國有資產(chǎn)被嚴重閑置，不能實現(xiàn)國有資產(chǎn)為社會服務(wù)的目的，導(dǎo)致某種程度腐敗現(xiàn)象的誕生。

三、完善機關(guān)事務(wù)管理制度建設(shè)的對策

（一）強化機關(guān)事務(wù)管理的職能定位和組織定位隨著社會的發(fā)展變化、機構(gòu)深化改革要求及自身工作的需要，機關(guān)事務(wù)管理部門準確把握職能定位，加強職能建設(shè)，做好管理保障服務(wù)等基礎(chǔ)工作，實現(xiàn)從干后勤向管后勤、理后勤的轉(zhuǎn)變，不斷的強化職能定位和組織定位，確保更加科學(xué)合理，運行有效。機關(guān)事務(wù)管理局應(yīng)完善自身制度建設(shè)，推進機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置和職能配置，實現(xiàn)權(quán)責法定。注重統(tǒng)籌流程、統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)籌隊伍，充分發(fā)揮政務(wù)接待牽頭抓總的樞紐作用，積極推進資源整合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方工作，形成大接待工作格局和整體合力。增強法治化、保障性、需求側(cè)思維，樹立創(chuàng)新意識，改變傳統(tǒng)的管理思維和模式，不斷提升管理水平。

（二）優(yōu)化機關(guān)事務(wù)規(guī)范化協(xié)同機制建立常態(tài)化聯(lián)系機制。機關(guān)事務(wù)管理局應(yīng)建立“橫到邊、縱到底”的溝通協(xié)調(diào)工作機制，定期組織省發(fā)展改革、財政等相關(guān)部門分析研究，協(xié)調(diào)推進機關(guān)事務(wù)工作。按時定時召開全市機關(guān)事務(wù)管理工作聯(lián)席會，推動資產(chǎn)、物業(yè)、安全、餐飲、會務(wù)等標準化建設(shè)，形成規(guī)范統(tǒng)一的機關(guān)事務(wù)管理工作量化標準。建立科學(xué)決策常態(tài)機制，構(gòu)建依法決策機制，堅持依法、民主、科學(xué)決策，確保決策科學(xué)、程序正當、過程公開、責任明確。建立督查通報機制，對個部門進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)整改問題，確保任務(wù)落實見效。創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組機制，制定部門間工作制度，明確人員分工，確定工作職責，共商考核激勵機制。

（三）提升機關(guān)事務(wù)信息化水平以信息化建設(shè)為載體，完善建設(shè)機關(guān)辦公用房、公務(wù)車輛、公物倉及公文處理等信息管理平臺，增強機關(guān)事務(wù)服務(wù)透明度，提升信息化管理水平，為機關(guān)事務(wù)工作加檔提速。利用信息技術(shù)高速化、數(shù)字化、智慧化等特點，通過固化標準和優(yōu)化流程等方式，強化標準執(zhí)行。推進手段信息化，通過OA辦公系統(tǒng)、門戶網(wǎng)站、微信微博、移動APP，以及全省公務(wù)用車管理平臺和國有資產(chǎn)處置平臺等信息化載體，進一步加強標準化推動過程中的信息獲取與互動交流。提升共建平臺，建設(shè)公車管理、資產(chǎn)管理信息平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)、微信、手機APP等手段建設(shè)統(tǒng)一機關(guān)事務(wù)信息化管理平臺。

（四）貫徹共治共建共享原則健全和落實公民參與具體制度，不斷進行制度創(chuàng)新,積極探索公民參與的切實有效的制度。規(guī)范參與流程，以法律、法規(guī)明確規(guī)定不同類型、不同形式公民參與的程序和方法。疏通參與渠道，順暢的渠道是公民有效參與的基本條件，開通網(wǎng)上平臺供公民參與機關(guān)事務(wù)管理的監(jiān)督工作。建立滿意度回訪機制，擴大管理服務(wù)保障對象在標準化推進過程中的參與度，按照一個人自己的標準評價政府官員和其他參與者的能力，不斷提升用戶滿意度和獲得感，聽群眾說、向群眾講，暢通群眾信息反饋通道，讓黨員干部更好地傾聽群眾聲音，力所能及地幫助群眾解決一些實際困難。推進購買服務(wù)，完善改革配套制度。按照轉(zhuǎn)變政府職能的總體要求，堅持管辦分開、政事分開，積極穩(wěn)妥推進機關(guān)后勤服務(wù)社會化改革，逐步實現(xiàn)自辦服務(wù)或自辦機構(gòu)服務(wù)向購買社會服務(wù)轉(zhuǎn)變，凡適合社會力量承擔的后勤服務(wù)事項，都通過政府購買服務(wù)方式實施。解決“買什么、怎么買、怎么管”的問題。有效地進行公民教育，讓公民逐步形成一定的政治思維和行為模式，認識到作為國家的主體，如何真正認識國家的制度、法律以及如何實際操作這些制度。認識到政府的決策也是和自身是息息相關(guān)的，克服在社會生活中的冷漠和消極態(tài)度，使公民關(guān)注政府的各項決策，同時能夠在活動中表達自己的想法和意愿，從而提高公民的參與意識。機關(guān)事務(wù)管理局網(wǎng)站應(yīng)對辦事流程、辦事情況進行公開，方便公民更好的理解、認識業(yè)務(wù)工作的實際。

作者：彭詒萱 單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院