財政系統(tǒng)內部控制的制度建設情況
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摘要:財政管理內部控制制度建設工作開展的作用以及主要內容，并且能夠有效避免財政政策制定和資金分配過程中的行政風險、法律風險和廉政風險發(fā)揮重要保障作用。
根據上級要求，我單位從今年2月份開始全面啟動以預算管理為主線的內部控制制度建設工作。按“1+6+23”的內部控制制度架構設計，目前已完成1個內部控制基本制度和6個內部控制規(guī)范的制定印發(fā)工作，23個內部控制操作規(guī)程按時限要求已基本完成起草，即將進入征求意見階段。內部控制制度建設工作的開展，將對切實提高財政管理內部控制水平，有效避免財政政策制定和資金分配過程中的行政風險、法律風險和廉政風險發(fā)揮重要保障作用。
一、建立和完善內部控制制度勢在必行
加強財政管理內部控制體系建設，對于建立健全財政權力運行的制約和監(jiān)督機制，實現(xiàn)依法理財，具有重要的促進作用。
(一)建立財政內控制度是對單位內運行制度進行補充完善的現(xiàn)實需要
《主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》下發(fā)后，我單位財政業(yè)務管理職能處室有部分調整，相應的職責發(fā)生變化，有些規(guī)程或程序、工作體系、管理辦法等也應補充完善。(二)建立財政內控制度是強化財政監(jiān)管工作的需要從近些年外部審計和財政內部監(jiān)督檢查情況看，一些預算單位還存在預算編制不夠完整、精準，預算執(zhí)行不到位，經費使用“擠占串亂”等問題，從中折射出財政管理有待加強和細化，相關業(yè)務處室監(jiān)管手段有進一步規(guī)范和提高的必要性。
二、內部控制建設的主要內容和基本框架
(一)內部控制概念、特點和結果
內部控制是將所有的業(yè)務活動按流程進行風險分析，并按風險點制定管控措施。特點是:以流程為基礎，更加關注單位內部流程執(zhí)行中的風險。內部控制結果:一是制度流程化———將以部門為對象轉化為以業(yè)務為對象，以條塊為手段轉化為以流程為手段;二是流程崗位化———流程細化到崗位，通過崗位的流程化銜接，實現(xiàn)流程化。
(二)內部控制的核心理念
內部控制的核心理念是相互制衡，充分體現(xiàn)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出的:“分事行權、分崗設權、分級授權、強化內部流程控制”的要求。
(三)內部控制原則
全面性原則、制衡性原則、權責對等原則、重要性原則、有效性原則。(四)內部控制主要方法內控建設以預算管理為主線，以風險評估為基礎，以流程梳理和機制建設為手段，全面查找業(yè)務和廉政風險，有效實施不相容崗位分離、授權控制、歸口管理、流程控制、信息系統(tǒng)管理控制等內控基本方法，制定和完善各項財政管理內部控制制度，達到對財政管理風險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的目的。
我單位參照上級模式，按照“1+6+23”模式，全面啟動內控制度建立工作。
(一)內控基本制度建設情況
近期，我單位先后出臺《關于印發(fā)財政管理內部控制體系建設工作方案的通知》和《財政管理內部控制基本制度(試行)》。內控基本制度是指導各單位建立和實施內部控制和操作規(guī)程的基本規(guī)范，旨在明確全單位內部控制建設的依據、意義、適用范圍、工作目標、控制原則、組織體系、職責分工、控制方法、控制內容、檢查評價和報告等基本要求。內控基本制度由7章、70條構成，8300余字，實施后，對單位下一步開展內控規(guī)范、內控操作規(guī)程起到重要指導作用。
(二)內控規(guī)范建設情況
內控規(guī)范的制定中，我們堅持突出財政管理這條主線，并按業(yè)務劃分預算編制、預算執(zhí)行、采購管理、資產管理、非稅管理、債務管理等6大類。具體制定中，充分考慮處室與處室之間橫向銜接，打破處室界線，從資金管理角度出發(fā)，按業(yè)務實際進行撰寫。1．工作實效。一是從統(tǒng)計情況看，6個牽頭單位結合本單位業(yè)務實際提出控制目標215個;查找風險點323處;針對查找出的風險點制定可操作的控制措施411項，有的控制措施是一對一，有的控制措施是多對一。二是從實際效果看，6個牽頭單位在梳理過程中，堅持按照內部控制“五個原則”、重大風險點“三個條件”(易發(fā)生、法律法規(guī)有明確規(guī)定、影響大)嚴格區(qū)分風險點等級。對重大和一般風險點梳理查找并制定相應防控措施，彌補了部分處(室)無內部運行規(guī)程或程序、運行體系等空白，對進一步規(guī)范現(xiàn)有業(yè)務流程、明確具體措施、完善風險控制等方面取得顯著成效。2．發(fā)揮內控辦職能作用。內控辦負責日常內控工作。一是發(fā)揮溝通協(xié)調作用。內控辦主任9次召開內控專題會議，研究指導內控工作;內控辦先后召開由成員單位參加的會議4次，主要是及時傳達、講解上級內控最新精神，部署我局內控制度建設階段性工作，與預算處等處室通過電話、面談、郵件等方式指導、溝通內控工作，研究解決問題的具體方法。二是嚴把驗收關。聘請上級有內控經驗的人員來我單位對如何開展驗收工作進行指導，講解驗收中注意事項。內控辦組織驗收時，采取封閉形式，對6單位逐一進行驗收;嚴格依據《內部控制規(guī)范模板及模板說明》，按“5W1H”標準逐章、逐條、逐句進行對照，發(fā)現(xiàn)并糾正目錄、正文、附件等13方面問題1494處，確保6單位制定的內控規(guī)范符合要求。
(三)內控操作規(guī)程建設情況
內控操作規(guī)程主要是解決處室內部的業(yè)務關系，框架圍繞分工解決處內問題，是在內控規(guī)范基礎上進行的延伸。內控規(guī)范和內控操作規(guī)程不同在于:規(guī)范是按預算管理業(yè)務進行撰寫，而規(guī)程是按崗位進行撰寫;內控規(guī)范僅涉及預算、國庫、采購、資產、非稅、債務等6個方面，具體由相關6個牽頭處室負責撰寫，而規(guī)程涉及單位內23個業(yè)務處室，并分別由其完成撰寫。
(四)內控制度的主要特點
推進內控工作中，內控辦認真履職，所有參與部門協(xié)同配合，在規(guī)定的較短時間內將內控制度建設構架搭建起來，既結合我單位的業(yè)務特點，又按照上級要求保證質量如期完成。完成后的內控制度將體現(xiàn)以下特點:1．涵蓋內容更全面。我單位內控制度體系，按照內部控制基本制度要求，一是在突出預算管理方面由6個牽頭處(室)分別制定了預算編制、預算執(zhí)行等6個財政管理內控規(guī)范;二是在突出財政業(yè)務管理方面由23個業(yè)務處室開展內部控制規(guī)程的制定工作。內控規(guī)范和規(guī)程的制定，涵蓋全部財政業(yè)務管理范圍。2．控制措施更到位。內控規(guī)范和規(guī)程的制定中，通過梳理流程，把財政管理的閉環(huán)一環(huán)一環(huán)的接上，找出工作中的漏洞。對存在的風險點，實現(xiàn)了一對一提出有針對性的控制措施，有的控制措施實現(xiàn)多點控制。3．時限性更具體?，F(xiàn)有的財政管理制度中，多數情況下對時限要求不夠細化，如及時、按時等非具體時限。新制定的內控制度對時限進行嚴格要求，去除“上述”字眼，基本上用具體天數加以約束，如內控規(guī)范中體現(xiàn)具體時間達90處，確保應完成工作的時限性更具體化。4．風險點更準確。風險點摸準、找全是衡量內控制度成功與否的重要前提。在相關處室自查、征求意見等環(huán)節(jié)基礎上，經過修改完善和內控辦組織驗收等過程，基本做到風險點無重大遺漏。
四、工作展望
自我變革是根本，不斷完善是必然，內控工作永遠在路上。我單位內控體系建設工作今年只是按上級要求完成了其中的制度建設，今后還有很多工作要做。
(一)適時修改完善
一是內控基本制度和6個內控規(guī)范已印發(fā)，有待于試行一定時間后，按照“全面性、務實性、科學性、效率性”原則，在進行評價的基礎上，需適時進行修改、補充、完善，使之更加附合實際。二是23個業(yè)務處(室)的內控操作規(guī)程按時限要求應在年底前制定完成，由于內控操作規(guī)程內容具體，崗位設置和辦理時限有很多變數，因此該制度在執(zhí)行中完善的這個階段有必要適當延長，在執(zhí)行一段逐漸加以完善后再以文件形式進行固化。
(二)發(fā)揮好監(jiān)管作用
完成后的內控制度在執(zhí)行中應強化跟蹤、檢查、評估環(huán)節(jié)，這些工作從明年開始將陸續(xù)實施。一是法規(guī)處每年對局內各項規(guī)章進度進行一次全面梳理，對各單位制度建設、完善情況進行一次評估;二是各單位要結合本單位實際情況組織開展內部控制日常檢查;三是6個財政管理業(yè)務內部控制規(guī)范牽頭單位應及時發(fā)現(xiàn)財政業(yè)務內部控制中存在的問題并提示有關單位;四是內控辦組織開展全局內控工作情況監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)內控薄弱環(huán)節(jié)、查找原因、堵塞漏洞。
(三)推進信息化建設
信息化建設是內部控制體系建設工作重要一環(huán)，但需要一定的條件和基礎。在條件成熟時，借鑒上級信息化建設模式，積極推進我單位的內控信息化建設，達到過程控制、過程留痕、過程共享、責任可追溯的效果，實現(xiàn)內控管理的信息化、程序化、常態(tài)化。
作者:尤丹 單位:沈陽市財政局
