公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

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［摘要］

隨著國家財(cái)政體制改革的深化，燃油稅費(fèi)改革的實(shí)施，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算管理模式已難以適應(yīng)新形勢的需要，暴露出一些不符合改革發(fā)展要求的問題。本文從管理理念、管理制度、管理機(jī)構(gòu)和人員、管理技術(shù)方法等四方面闡述了當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理存在的不足，并結(jié)合工作實(shí)踐分析具體原因，有針對(duì)性的提出建議和對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］公路養(yǎng)護(hù)　事業(yè)單位　預(yù)算管理

以部門預(yù)算、“收支兩條線”、國庫集中收付、政府采購等為中心的財(cái)政體制改革為事業(yè)單位預(yù)算管理體制的改革與發(fā)展帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，2014年9月26日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)），做出全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革的總體部署。在燃油稅費(fèi)改革、“養(yǎng)路費(fèi)”取消的當(dāng)前形勢下，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作在管理理念、管理制度、管理機(jī)構(gòu)和人員、管理技術(shù)方法方面均存在一些不足，如何進(jìn)一步完善公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算管理，以適應(yīng)財(cái)政體制改革和預(yù)算管理制度改革的需要，是當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位改革和發(fā)展的一個(gè)重要課題。

一、當(dāng)前存在的問題及原因分析

（一）預(yù)算管理理念較淡薄

1.預(yù)算編制缺乏全局觀念。燃油稅費(fèi)改革后，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位由依靠養(yǎng)路費(fèi)統(tǒng)收統(tǒng)支的預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿~預(yù)算撥款或差額預(yù)算撥款模式，受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為預(yù)算管理都是財(cái)務(wù)部門的事情，這種認(rèn)識(shí)的片面致使預(yù)算編制成為財(cái)務(wù)部門的“獨(dú)角戲”，其他業(yè)務(wù)部門參與度低，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目涵蓋范圍小，預(yù)算金額不切合實(shí)際，預(yù)算申報(bào)隨意性大，編制存在盲目性。

2.預(yù)算執(zhí)行責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位作為預(yù)算單位是預(yù)算執(zhí)行的主體。實(shí)行國庫集中支付制度改革后，財(cái)政預(yù)算資金收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。個(gè)別預(yù)算管理人員認(rèn)為既然財(cái)政預(yù)算資金全部納入國庫單一賬戶體系運(yùn)行，那么財(cái)政預(yù)算資金的管理使用是財(cái)政部門的事，與預(yù)算單位關(guān)系不大，沒有認(rèn)識(shí)到這是支付方式的改變，忽視了在各單位財(cái)政預(yù)算資金管理使用中應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力，預(yù)算控制不嚴(yán)，極易造成對(duì)財(cái)政資金的截留、擠占和挪用甚至超標(biāo)使用的情況。

3.預(yù)算分析績效理念不足。受長期以來“花多少錢，辦多少事”的慣性思維影響，大多公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位鮮有“花盡量少的錢、辦盡量多的事”的績效理念，對(duì)預(yù)算管理仍處于編制預(yù)算要錢，申請(qǐng)支付花錢的狀態(tài)，僅僅注重預(yù)算資金的撥付，而不關(guān)注資金使用的實(shí)際效果，忽視資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性，較少開展對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效果的評(píng)估和分析。

（二）預(yù)算管理機(jī)制不健全

目前，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位內(nèi)部缺乏預(yù)算管理的專門機(jī)制來對(duì)預(yù)算進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管。雖然有些單位也設(shè)立了相應(yīng)部門，但其對(duì)于整個(gè)預(yù)算過程的檢查頻率和深度與預(yù)算管理的要求還有一定差距，且檢查方式多為專項(xiàng)檢查，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)、連續(xù)的監(jiān)督管理，使得管理效果大大下降。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算編制大都是通過各業(yè)務(wù)部門申報(bào)，財(cái)務(wù)部門匯總，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)層辦公會(huì)討論通過后上報(bào)，財(cái)政部門批復(fù)后，按批復(fù)執(zhí)行。在編制過程中，領(lǐng)導(dǎo)管理層、各業(yè)務(wù)部門以及財(cái)務(wù)部門是預(yù)算編制的參與者，缺乏相應(yīng)的審核機(jī)制對(duì)所提交的預(yù)算進(jìn)行可行性論證，使相當(dāng)一部分專項(xiàng)資金在執(zhí)行過程中缺乏充分理論依據(jù)，預(yù)算編制的合理性、可行性和科學(xué)性有所降低。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，僅財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算資金的支出予以審批，預(yù)算支出監(jiān)管模式仍停留在粗放水平，預(yù)算的執(zhí)行缺乏強(qiáng)有力的控制機(jī)制、行之有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，容易導(dǎo)致隨意追加支出，隨意改變用款計(jì)劃的情況，軟化了預(yù)算的約束力。對(duì)預(yù)算結(jié)果的績效評(píng)估也缺乏系統(tǒng)考核機(jī)制，尤其是對(duì)預(yù)算下達(dá)后的執(zhí)行進(jìn)度缺乏跟蹤分析，各部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒有反饋，或者有反饋沒有應(yīng)用，預(yù)算督導(dǎo)難以進(jìn)行，預(yù)算效能無法提升，影響預(yù)算資金的使用效益。

（三）預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，人員配備不足、溝通機(jī)制不暢。

燃油稅改革前，公路事業(yè)單位預(yù)算管理長期實(shí)行省級(jí)行業(yè)直管模式，形成了“先分錢、后辦事”的慣性思維，預(yù)算管理理念淡薄，市縣兩級(jí)公路部門對(duì)部門預(yù)算工作重視不夠，很多單位沒設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，往往由財(cái)務(wù)部門代為行使職能，工作人員大都是兼職，且沒進(jìn)行過專門培訓(xùn)。如此，預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、控制、調(diào)整、考核以及監(jiān)督等相關(guān)的責(zé)任大部分都落到了財(cái)務(wù)部門，而財(cái)務(wù)部門僅僅是公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的一個(gè)職能部門，其職責(zé)能力有限，難以實(shí)施有效的預(yù)算管理，影響預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，單位部門之間溝通協(xié)調(diào)不順暢，使預(yù)算管理效果大打折扣。如前所述，預(yù)算編制時(shí)各業(yè)務(wù)部門主動(dòng)參與的積極性不高，預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容和資金供需總量就難以涵蓋各個(gè)部門的需求，資金需要難保障，直接影響部門工作任務(wù)的完成。另外一些專門項(xiàng)目沒有根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)調(diào)整，造成預(yù)算資金沉淀，影響使用效益；預(yù)算執(zhí)行時(shí)，預(yù)算管理部門、財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門沒有很好的銜接，預(yù)算資金常常不能及時(shí)足額到位，從而影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；預(yù)算績效評(píng)價(jià)的結(jié)果必須對(duì)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行及時(shí)的反饋，督促其應(yīng)用整改，才能提升預(yù)算管理的實(shí)效。

（四）預(yù)算管理方法不夠科學(xué)，技術(shù)不夠精細(xì)。

1.缺乏專門的預(yù)算明細(xì)項(xiàng)目體系，預(yù)算科目細(xì)化不夠完善。財(cái)政部門預(yù)算以項(xiàng)目名稱設(shè)置預(yù)算科目，雖然項(xiàng)目分類較細(xì)，但目前沒有專門針對(duì)公路養(yǎng)護(hù)部門預(yù)算的明細(xì)項(xiàng)目分類體系，無法體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)。大多公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位全面照搬財(cái)政部門預(yù)算中的科目或僅按日常保養(yǎng)、大中修工程、應(yīng)急搶險(xiǎn)工程等大類科目和項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，未細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體使用單位，不利于預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督和決算的對(duì)比分析。如公路養(yǎng)護(hù)支出是公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位最主要的項(xiàng)目支出，財(cái)政部門支出預(yù)算中按功能科目籠統(tǒng)歸入交通運(yùn)輸支出（類）——公路水路運(yùn)輸（款）——公路養(yǎng)護(hù)（項(xiàng)），未予細(xì)化分類，難以體現(xiàn)行業(yè)預(yù)算管理需求。

2.預(yù)算編制方法落后，很多公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位編制預(yù)算還習(xí)慣采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的基數(shù)法，往往憑既往經(jīng)驗(yàn)和主觀理解確定影響本年度預(yù)算的調(diào)整因素，不以單位或部門的實(shí)際情況為基礎(chǔ)來安排預(yù)算，形成原基數(shù)及累加比例的慣性思維，長年積累，預(yù)算與實(shí)際需求偏差較大，編制出的預(yù)算“水分”較多，準(zhǔn)確度不高，可行性不強(qiáng)，反而增加了經(jīng)費(fèi)使用的隨意性，削弱預(yù)算執(zhí)行的剛性。

二、幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理理念

1.樹立全局觀念。要跳出部門利益的小圈子，克服本位主義，不能僅著眼與自身利益相關(guān)的預(yù)算指標(biāo)，應(yīng)從全局的角度出發(fā)，積極主動(dòng)參與預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核全過程，全盤謀劃經(jīng)費(fèi)安排，充分發(fā)揮預(yù)算管理優(yōu)化資源配置的作用。

2.強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位各部門作為預(yù)算的責(zé)任主體，應(yīng)落實(shí)任務(wù)分工，明確崗位責(zé)任，積極做好本部門的預(yù)算申報(bào)、編制工作，提高對(duì)預(yù)算管理的參與度和主動(dòng)性，在預(yù)算執(zhí)行過程發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)調(diào)整，出現(xiàn)問題及時(shí)糾正，確保部門預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.引入績效理念，將公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位各部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)的支出與部門預(yù)算目標(biāo)相掛鉤，以經(jīng)費(fèi)控制為基礎(chǔ)，以業(yè)績評(píng)估為核心，切實(shí)提高預(yù)算資金使用效益。

（二）健全預(yù)算管理配備

1.成立預(yù)算管理專門機(jī)構(gòu)。為確保部門預(yù)算的內(nèi)部約束力，強(qiáng)化部門預(yù)算管理，公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)成立“預(yù)算管理小組”，由單位領(lǐng)導(dǎo)任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長、財(cái)務(wù)部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為成員，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確分工，落實(shí)責(zé)任，讓全體員工直接或間接參與到預(yù)算管理中來。

2.配備預(yù)算管理專業(yè)人員。為使公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理得到強(qiáng)化，必須配備業(yè)務(wù)素質(zhì)高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的預(yù)算管理人員，不但需要財(cái)會(huì)專業(yè)、工程專業(yè)及機(jī)械管理專業(yè)人員，還要具備大局觀念、責(zé)任意識(shí)和績效理念。單位要注重預(yù)算管理人員的培養(yǎng)，開展針對(duì)性強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，為他們創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件進(jìn)行鍛煉，鼓勵(lì)預(yù)算管理人員下基層獲取第一手資料，深入建材、機(jī)械租賃市場了解各項(xiàng)成本單價(jià)，保證預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)貼近實(shí)際。

3.加強(qiáng)部門之間溝通協(xié)調(diào)。部門溝通協(xié)調(diào)不暢使各部門、各環(huán)節(jié)的預(yù)算處于“分塊割據(jù)”狀態(tài)，極易導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不到位；各個(gè)部門協(xié)調(diào)配合，有益于預(yù)算信息、資金和任務(wù)的整合，達(dá)到合理配置資源、提高預(yù)算管理效益的目的。加強(qiáng)部門之間的溝通，是實(shí)行預(yù)算管理的有力保障。預(yù)算編制應(yīng)鼓勵(lì)全員參與，調(diào)動(dòng)各部門的積極性，充分考慮各部門的資金需求，集思廣益，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。預(yù)算執(zhí)行過程中各預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)及時(shí)將預(yù)算執(zhí)行情況向預(yù)算管理機(jī)構(gòu)反饋報(bào)告，根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整預(yù)算，相應(yīng)追加核減預(yù)算資金，確保預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金余缺平衡。

（三）完善預(yù)算管理制度

1.預(yù)算申報(bào)集體論證制，預(yù)算的申報(bào)和編制必須集中單位有關(guān)部門進(jìn)行可行性論證，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)部門職能及工作計(jì)劃，科學(xué)、合理地測算資金需求，減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整事項(xiàng)，杜絕預(yù)算資金的隨意性和盲目性，切實(shí)提高預(yù)算的可行性、嚴(yán)肅性。

2.落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制。財(cái)政批復(fù)部門年度預(yù)算后，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)把預(yù)算逐一分解到各預(yù)算執(zhí)行部門，落實(shí)到具體責(zé)任人，讓每個(gè)執(zhí)行部門明確本部門的工作任務(wù)，以及完成工作任務(wù)可支用的預(yù)算項(xiàng)目資金，年終對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效果予以評(píng)估，如果資金的實(shí)際使用和預(yù)算目標(biāo)出入較大，則要具體分析原因，并根據(jù)責(zé)任機(jī)制追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任，從而保證預(yù)算執(zhí)行的效果。

3.預(yù)算執(zhí)行考評(píng)制。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位要對(duì)內(nèi)部各部門的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析、考核和評(píng)價(jià)，一方面對(duì)預(yù)算執(zhí)行差異進(jìn)行分解和細(xì)化，從數(shù)據(jù)上挖掘到差異的最底層；另一方面，結(jié)合單位的全面預(yù)算，從管理角度尋找產(chǎn)生差異的根源。最后將預(yù)算考評(píng)結(jié)果作為兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲、實(shí)施問責(zé)的重要依據(jù)，并為安排以后年度各部門預(yù)算提供參考。

（四）更新預(yù)算管理方法，推行新方法新技術(shù)。

1.推行“零基預(yù)算”。在編制年度預(yù)算時(shí)，不宜全部以上一年度預(yù)算為基數(shù)，而應(yīng)采用“零基”預(yù)算方法為主其他方法為輔的預(yù)算編制方法。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的支出包括基本支出和項(xiàng)目支出。基本支出主要包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。其中，人員經(jīng)費(fèi)按照規(guī)定的人員范圍、支出項(xiàng)目和人員定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制核定，合理預(yù)測和考慮職工入職、退休等人員增減變動(dòng)因素；公用經(jīng)費(fèi)按照分類分檔定額標(biāo)準(zhǔn)編制。項(xiàng)目支出主要包括日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和養(yǎng)護(hù)工程支出，項(xiàng)目支出更應(yīng)打破“基數(shù)＋增長”管理模式，實(shí)行一年一核、一事一議。日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)根據(jù)養(yǎng)護(hù)里程數(shù)和平均公路定額標(biāo)準(zhǔn)核定，需充分考慮材料費(fèi)、人工費(fèi)的市場價(jià)格變動(dòng)，適當(dāng)浮動(dòng)。養(yǎng)護(hù)工程支出參照養(yǎng)護(hù)工程定額標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)人工、材料以及機(jī)械使用的工作量逐項(xiàng)確定。

2.細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，規(guī)范預(yù)算科目。預(yù)算部門應(yīng)將所有收入和支出予以細(xì)化，盡可能分到“款、項(xiàng)、目、節(jié)”，在編制預(yù)算時(shí)將各項(xiàng)財(cái)政收支落實(shí)到最末一級(jí)科目，并分解到具體部門，落實(shí)到具體項(xiàng)目，以提高預(yù)算執(zhí)行力，增強(qiáng)預(yù)算權(quán)威性。公路養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)包括日常養(yǎng)護(hù)、小修保養(yǎng)、大中修工程，還涉及道班房建設(shè)、養(yǎng)路設(shè)施維護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容，其專項(xiàng)預(yù)算支出有著明顯的行業(yè)特征，因此還應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)細(xì)化分解預(yù)算內(nèi)容，設(shè)置相應(yīng)的下級(jí)預(yù)算明細(xì)科目，并與會(huì)計(jì)科目建立聯(lián)系，這樣才能清晰的反映養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)預(yù)算資金的收支情況。

3.積極推行項(xiàng)目庫預(yù)算管理辦法。設(shè)立公路預(yù)防性養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)格審查，分輕重緩急安排；實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，每年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行數(shù)據(jù)更新。預(yù)算編制時(shí)應(yīng)做好當(dāng)年財(cái)力匹配項(xiàng)目的篩選和確定等前期工作，杜絕編制假大空預(yù)算，對(duì)于跨年度項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)考慮工程各年度的資金需求量，分年度安排預(yù)算；考慮公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的特殊性，應(yīng)預(yù)安排一定資金用于突發(fā)性支出如應(yīng)急搶險(xiǎn)支出，以平衡預(yù)算執(zhí)行。

三、結(jié)語

部門預(yù)算管理事業(yè)單位利用有限的財(cái)政資金、分清輕重緩急有序履行部門職能的有效保障；既是國家財(cái)政法律法規(guī)賦予事業(yè)單位的權(quán)力，也是事業(yè)單位應(yīng)履行的義務(wù)。因此，加強(qiáng)部門預(yù)算管理，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位規(guī)范預(yù)算資金使用、提升預(yù)算資金效益意義重大。在當(dāng)前全面深化財(cái)政體制和預(yù)算管理制度改革的新形勢下，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)高度重視預(yù)算管理工作，針對(duì)預(yù)算管理管理理念、機(jī)構(gòu)人員、管理制度、技術(shù)方法方面存在的不足加以改進(jìn)，進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制，提升預(yù)算管理水平，用好、管好公路養(yǎng)護(hù)預(yù)算資金，促進(jìn)我國公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

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作者：黃曉雯 單位：福建省公路管理局