行政事業(yè)單位預(yù)算管理分析
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（一）預(yù)算法制意識淡薄
第一，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算法制意識淡薄，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是重批示輕法制，二是重業(yè)務(wù)輕法制，三是重關(guān)系輕法制。第二，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏大局和責(zé)任意識，自我革新的動力不足，重視本單位利益。第三，財(cái)務(wù)人員法規(guī)學(xué)習(xí)不夠。重實(shí)踐輕法制，不能及時(shí)依據(jù)預(yù)算法、會計(jì)法等法律法規(guī)，指導(dǎo)和創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理工作，也就缺乏提供合理化建議的能力。由于單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的預(yù)算法制意識淡薄，造成預(yù)算管理不到位，運(yùn)行效率低下。
（二）行政事業(yè)單位性質(zhì)不清
一是部分行政事業(yè)單位存在政企不分現(xiàn)象，既有行政權(quán)，又有經(jīng)營權(quán)，造成部分行政權(quán)力干擾企業(yè)經(jīng)營行為，影響公平競爭。二是部分行政部門與自收自支管理的事業(yè)單位存在上下級關(guān)系，造成收入和支出在單位內(nèi)部消化，未完全納入預(yù)算管理。三是多數(shù)單位存在多年積累的經(jīng)營性結(jié)余資金，虛增負(fù)債，以及資產(chǎn)超配，浪費(fèi)閑置較多。
（三）人力資源管理不完善
一是行政事業(yè)單位的人員過多或配置與編制不符，為彌補(bǔ)編外人員經(jīng)費(fèi)開支，一般采用申請項(xiàng)目支出預(yù)算，造成預(yù)算編制與執(zhí)行不相符的現(xiàn)象。二是人力資源缺乏流動性，造成人力資源管理效率低下。
（四）預(yù)算編制不科學(xué)
預(yù)算是一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)所必須完成的各種項(xiàng)目的計(jì)劃，包括對收入和支出的預(yù)計(jì)。部分單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、未來工作預(yù)見性較差，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)。主要原因是：第一，行政單位會計(jì)核算原則采用“收付實(shí)現(xiàn)制”，造成各年支出差異較大，缺乏可比性和規(guī)律性。第二，內(nèi)部審核機(jī)制不健全。一般由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立完成。第三，編制方法不當(dāng)。財(cái)務(wù)部門對各業(yè)務(wù)部門的工作計(jì)劃簡單的預(yù)估，缺乏必要的溝通和對全年工作的詳細(xì)規(guī)劃，在往年的收支情況基礎(chǔ)上加減編制下一年的預(yù)算；第四，收入預(yù)算存在少報(bào)、漏報(bào)和虛報(bào)現(xiàn)象。第五，項(xiàng)目支出預(yù)算編制，細(xì)化程度不夠。
（五）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范
預(yù)算執(zhí)行的約束力和嚴(yán)肅性有待加強(qiáng)，預(yù)算編制與執(zhí)行存在“兩張皮”現(xiàn)象。第一，“收支兩條線”制度落實(shí)力度不夠。第二，基本支出與項(xiàng)目支出、各項(xiàng)目支出之間的資金相互擠占、挪用，任意開支、改變資金用途。第三，財(cái)務(wù)人員在會計(jì)核算中反映的各項(xiàng)支出科目混淆，造成決算數(shù)據(jù)不夠精確；比如，單位行政運(yùn)行成本中的項(xiàng)目支出預(yù)算，計(jì)劃的項(xiàng)目與公用經(jīng)費(fèi)內(nèi)容相類同，執(zhí)行中難以加以區(qū)別，造成會計(jì)核算不準(zhǔn)確。第四，預(yù)算執(zhí)行控制側(cè)重于支出控制，包括支出范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出程序的執(zhí)行控制，對執(zhí)行結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性和有效性評價(jià)不足。
（六）預(yù)算監(jiān)督不到位
具體表現(xiàn)在：第一，多數(shù)內(nèi)部監(jiān)督部門側(cè)重于本單位利益，監(jiān)督形式化，而且人員配置不完備，側(cè)重于事后監(jiān)督，缺乏時(shí)效性和獨(dú)立性，不能對預(yù)算管理的整個(gè)過程進(jìn)行實(shí)時(shí)、全面的監(jiān)控。第二，外部監(jiān)督評價(jià)機(jī)制不完善。外部監(jiān)督部門主要為上級主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、中介機(jī)構(gòu)（會計(jì)師事務(wù)所）。其一上級主管部門和財(cái)政部門多重視對預(yù)算審批、預(yù)算撥款、決算審核等內(nèi)容，在預(yù)算管理方面缺少必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。其二因行政事業(yè)單位較多，政府審計(jì)部門不能保證每年度進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。其三單位聘請會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行的審計(jì)，僅停留在“查賬糾錯”的層面，監(jiān)督預(yù)算資金使用情況，有無“跑冒滴漏”，提出的審計(jì)建議，不能夠完全整改到位，一些問題或一些單位出現(xiàn)了“年年審計(jì)年年犯”的死結(jié)。第三，監(jiān)督的內(nèi)容側(cè)重于各項(xiàng)支出是否合法合規(guī)，要知道，公眾更為關(guān)心的是行政事業(yè)單位用最少的成本投入，取得最大的產(chǎn)出回報(bào)，對績效評價(jià)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
二、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策
（一）加強(qiáng)預(yù)算法制意識和組織保障
第一，要充分認(rèn)識到新預(yù)算法對規(guī)范預(yù)算管理的重大意義。單位領(lǐng)導(dǎo)等有關(guān)人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹，有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，帶頭樹立遵紀(jì)守法的工作作風(fēng)，在法律準(zhǔn)繩下開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，同時(shí)，結(jié)合單位自身情況不斷完善內(nèi)部控制制度，養(yǎng)成一個(gè)良好的預(yù)算法制意識。第二，做好組織保障工作。健全預(yù)算管理工作機(jī)制，有條件的單位可增加法務(wù)人員編制，負(fù)責(zé)預(yù)算的編制規(guī)劃、執(zhí)行審核、監(jiān)督審查等工作，并給予足夠的權(quán)利和獨(dú)立性，保證預(yù)算績效目標(biāo)的剛性管理效果，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束性。第三，強(qiáng)化預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。采取“走出去，請進(jìn)來”的方式，組織學(xué)習(xí)預(yù)算管理知識，不斷提高預(yù)算管理人員的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)。
（二）理順行政事業(yè)單位性質(zhì)，清理結(jié)余資金
第一，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位分類改革，簡政放權(quán)，政企徹底分開。第二，清理結(jié)余資金，以往財(cái)政部門僅關(guān)注單位的收支情況，忽略了對資產(chǎn)負(fù)債管理，要清理行政事業(yè)單位銀行賬戶、閑置資產(chǎn)和往來款項(xiàng)，對于單位積累結(jié)余的資金納入預(yù)算統(tǒng)籌管理，全部上交財(cái)政部門。
（三）激活人力資源，為規(guī)范預(yù)算管理創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件
第一，借助養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的有關(guān)政策，盤活編制存量，發(fā)揮編制效用。從實(shí)際出發(fā)對重點(diǎn)職能、編制進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)人力資源配置與職能需要的科學(xué)對接，使部分機(jī)關(guān)“閑置”的存量編制資源能夠調(diào)整到切實(shí)需要的崗位部門去充分發(fā)揮效用。第二，全面推進(jìn)單位人員聘用制改革。按“以事定崗、以崗定薪、崗動薪動”的原則進(jìn)一步轉(zhuǎn)換單位用人機(jī)制，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)、增強(qiáng)單位的生機(jī)與活力。第三，對人力資源實(shí)施有效管理，建立客觀公正、科學(xué)合理的人力資源評價(jià)體系，根據(jù)個(gè)人工作表現(xiàn)及業(yè)績，完善自我評價(jià)、民主評價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)的三方評價(jià)體系。總之，要科學(xué)配置人力資源，激發(fā)人員流動性和創(chuàng)造性。
（四）預(yù)算要體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持實(shí)事求是，規(guī)范預(yù)算編制方法
第一，會計(jì)原則由收付實(shí)現(xiàn)制逐步向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變，建立先進(jìn)、統(tǒng)一的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。依據(jù)新預(yù)算法和行政事業(yè)單位會計(jì)制度，統(tǒng)一會計(jì)核算制度，結(jié)合預(yù)算科目，科學(xué)設(shè)置會計(jì)核算科目，準(zhǔn)確反映各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)，有助于提升預(yù)算、決算信息編制質(zhì)量。第二，預(yù)算由傳統(tǒng)的投入預(yù)算逐步改為產(chǎn)出結(jié)果預(yù)算。行政事業(yè)單位編制預(yù)算要將戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標(biāo)和預(yù)算資源分配聯(lián)系起來，對中長期目標(biāo)進(jìn)行分解，與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行充分溝通，預(yù)計(jì)年度發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和重要事項(xiàng)，確定年度工作目標(biāo)和年度工作計(jì)劃或項(xiàng)目計(jì)劃，年度工作目標(biāo)應(yīng)該用衡量的方式表示出來并且保證與總目標(biāo)的銜接，在此基礎(chǔ)上合理設(shè)立績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)既是有關(guān)部門評審的依據(jù)，也是事后問責(zé)的依據(jù)。第三，在轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的宏觀政策背景下，要弱化政府配置資源的主導(dǎo)地位，讓市場發(fā)揮更大的作用，因此，預(yù)算資金安排上應(yīng)集中到發(fā)展社會事業(yè)和擴(kuò)大公共產(chǎn)品的供給上，切實(shí)投入到民生工程。
（五）制度創(chuàng)新，建立績效評價(jià)和問責(zé)制度，推進(jìn)預(yù)決算監(jiān)督透明化
第一，以財(cái)政部門為主導(dǎo)建立健全預(yù)算管理績效評價(jià)制度。一是預(yù)算執(zhí)行中要以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行全過程的績效監(jiān)控和考評。績效監(jiān)控要與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離目標(biāo)的問題并對預(yù)算所確定的支出總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算執(zhí)行終了要進(jìn)行績效評價(jià)并提交績效報(bào)告，通過將結(jié)果與績效目標(biāo)的對比，對單位履行職能的情況或項(xiàng)目效果進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。二是改進(jìn)績效評價(jià)的組織和協(xié)調(diào)機(jī)制。尋求政府支持和各界的參與配合，建立政府支持、財(cái)政部門主導(dǎo)、其他部門密切協(xié)作、公眾積極參與的工作機(jī)制。健全績效評價(jià)工作機(jī)構(gòu)，明確各自的職責(zé)范圍。整合相關(guān)部門財(cái)政績效評價(jià)的力量，提高績效評價(jià)的工作效率。三是改進(jìn)績效評價(jià)指標(biāo)體系、方法體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合績效評價(jià)工作實(shí)際，逐步建立共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)、定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的績效評價(jià)指標(biāo)體系。按照定量優(yōu)先、簡便有效的原則，創(chuàng)新并合理選用多樣化的績效評價(jià)方法。結(jié)合地區(qū)、部門實(shí)際，逐步建立統(tǒng)一、規(guī)范的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得區(qū)域內(nèi)、相關(guān)部門之間績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一致、可比，增強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的實(shí)用性。第二，要改革和完善行政問責(zé)制度，完善問責(zé)法律制度體系。在科學(xué)劃分組織和個(gè)人職責(zé)的基礎(chǔ)上，將問責(zé)的重點(diǎn)由重大事故問責(zé)轉(zhuǎn)向績效問責(zé)。建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價(jià)的主體責(zé)任追究制度，責(zé)任量化，與個(gè)人工資、職務(wù)晉升緊密掛鉤。逐步賦予部門和單位更多的人事管理和資金管理權(quán)，特別是對預(yù)算管理水平高、績效目標(biāo)完成好的部門和單位應(yīng)嘗試放松人事和預(yù)算控制，增加其行動的自主權(quán)。第三，建立電子數(shù)據(jù)共享平臺。將財(cái)政管理基礎(chǔ)信息、財(cái)政收支運(yùn)行數(shù)據(jù)、以及其他外部相關(guān)信息納入大數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一口徑和數(shù)據(jù)內(nèi)涵，全面記錄財(cái)政資金和資產(chǎn)運(yùn)行情況，實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)集中存儲和統(tǒng)一管理，有利于政府主管部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督。同時(shí)，利用電子數(shù)據(jù)共享平臺，逐漸推進(jìn)預(yù)決算、評價(jià)體系和監(jiān)督結(jié)果的社會公開透明化，接受公眾監(jiān)督。
三、結(jié)語
預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的重要內(nèi)容，規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理，對于提高財(cái)政資金使用效率，防止腐敗，提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)能力具有重要的意義。法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”，如果有了新預(yù)算法而實(shí)施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財(cái)就會成為一句空話。認(rèn)真貫徹實(shí)施新預(yù)算法、實(shí)現(xiàn)預(yù)算完全公開是我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。
作者：楊建光 單位：山東省人民政府駐北京辦事處
