探究城市化行政管理體制改革

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行政管理體制改革創(chuàng)新進行研究具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、行政管理體制創(chuàng)新的目標要求

首先，圍繞“小政府、大社會”,創(chuàng)新社會治理模式。改革開放的實踐證明，只有創(chuàng)新社會治理模式，解決社會領域的矛盾和問題，才能促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。創(chuàng)新社會治理模式，就是要在黨的領導下，改變計劃經(jīng)濟條件下政府包攬社會治理的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)造各種有效方式，由人民群眾依法進行自我管理，逐步形成“小政府、大社會”的治理模式。其次，圍繞“效率高、服務優(yōu)”，改革政府管理體制。建立效率高、服務優(yōu)的政府管理體制，既是市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求，也是新型城市化發(fā)展的重要動力。要以改革行政審批制度和推行大部制改革為抓手，重點市、區(qū)兩級政府管理體制，改革“中心鎮(zhèn)”管理體制，完善“一隊三中心”（綜合執(zhí)法隊伍和政務服務中心、家庭綜合服務中心、綜治信訪維穩(wěn)中心）為主的基層社會管理體制。

二、推進新型城市化的行政管理體制障礙

近年來，圍繞著轉變政府職能，已在社會管理與公共服務、“大部制”改革上有所突破，但是整個職能轉變仍是行政管理體制改革的短板。

（一）“管制型政府”仍占據(jù)主導地位，“服務型政府”建設有待加強從目前新型城市化發(fā)展來看，政府職能的轉變距離“服務型政府”的目標還有一定的距離，政府職能更多體現(xiàn)為“管制行政”而沒有將適度的“管制”寓于無限的“服務”之中，“管制型”政府與“服務型”政府并非是一種互相取代的關系，而是由“管制”因素和“服務”因素在排列組合上的變化而引起政府職能的質變。而相當一部分新型城市化政策的落實部門仍舊以“控制、審批、監(jiān)督、處罰”等手段充當著“經(jīng)濟的計劃者”、“市場的控制者”、“社會的管制者”、“公共的所有者”等角色，政府將主要精力放在自己搞經(jīng)濟建設，直接參與微觀經(jīng)濟運行，就會出現(xiàn)與民爭利的現(xiàn)象，就會“種了別人的田，荒了自己的地”。與“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的總體政府職能轉變定位相悖，進而出現(xiàn)“職能越位”、“職能錯位”和“職能缺位”的不良現(xiàn)象，政府的這種“全能”在本質上是以“管制型政府”混淆“服務型政府”。

（二）“大部制”改革只是“物理運動”，并沒有發(fā)生“化學反應”“大部制”改革屬于政府職能轉變中政府職能權限及履行職能方式的調整，在推進“大部制”的改革中解決了機構設置過多、職能重疊、職責分工過細、權責脫節(jié)等突出問題，對政府部門關系，減少政府層級，提高行政效率起到了一定的作用。但地方大部制改革仍存在一些問題，政出多門、部門職能交叉、扯皮推諉等問題仍然存在，主要表現(xiàn)為：

第一，機構精簡幅度難有實質性突破。按照《市人民政府機構改革方案和實施意見》文件指示，精簡后的市政府機構為40個，與原有的42個機構相比只精簡了兩個。差不多同一時期，市大部制改革后，該市政府部門從46個減少至31個，減少局級領導職數(shù)56個，減少人員編制492個，此外還減少事業(yè)單位60個，是市自改革開放以來力度最大的一次機構改革。作為“大部制”改革“明星”的順德，政府部門由29個調整為10個；黨委機構由12個減為6個，黨政機構由41個精簡到16個，精簡幅度接近2/3?！按蟛恐啤备母锏某尚щm不能簡單地以直觀上的機構數(shù)量精簡來衡量，但裁撤冗余給政府“瘦身”畢竟是“大部制”改革讓政府“跑起來”的重要前提。

第二，機構精簡后又出現(xiàn)內部協(xié)調的難題。長期以來，部門設置上的職能交叉一向被認為是政府機構管理效率低下的客觀原因，而各部門對自身利益的關注則是造成不良結果的主觀因素。而大部制則能夠明確部門職責、有效避免政府職能交叉、降低政府整體協(xié)調成本，但大部制改革單單依靠對政府機構設置的“拼接式”重組，卻不可能從根本上解決機構重組后的“發(fā)酵”運轉難題。自2009年以來啟動以“大城管”、“大交通”、“大規(guī)劃”、“大林業(yè)”等9個“大部門”為主體的大部制改革，其“‘大’的初衷，在于減少職責交叉、多頭管理，精簡政府機構與人員；‘大’的關鍵，在于建立職責有機統(tǒng)一的行政部門，實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的既相互分離又相互配合；‘大’的歸宿，是變經(jīng)濟建設型政府為公共服務型政府，最終形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局?！钡珜嶋H情況是部分改革后的“大部門”并沒有出現(xiàn)與之相匹配的“大協(xié)調”，大都面臨著“大部門組織內聚力不足；大部門部內組織要素增多；大部門組織內部整合度低；部門內部綜合管理機構協(xié)調能力弱；大部門內部機構之間博弈張力增大”等內部協(xié)調難題。

（三）市、區(qū)（縣級市）管理體制有待進一步,“簡政強區(qū)、事權下放”仍未落實2013年3月，市委、市政府正式出臺了《關于簡政強區(qū)（縣級市）事權改革的決定》，正式啟動了以進一步事權關系，優(yōu)化垂直（雙重）管理部門管理機制，改進行政管理和服務方式，完善財政保障機制，創(chuàng)新用人制度為主要任務的簡政強區(qū)、事權改革政策。此項改革就是要確保64項事權100%由市級向區(qū)級下放，實現(xiàn)“放得下、接得住、干得好”的改革目標，但時至今日，改革仍呈現(xiàn)出“事權下放不夠到位、事權承接不夠到位、配套措施不夠到位”的局面。首先，尚未全面完成既定任務，做到64項事權100%下放，配套措施未落實，整改情況的績效評估也未啟動。其次，在放權范圍、放權力度、放權層次上尚未做到進一步拓展。再次，下級政府就近管理、便民服務的職能作用尚未充分發(fā)揮。如越秀區(qū)等少數(shù)區(qū)一級政府尚未建立集政務公開、行政審批、信息、政府采購、公共資源交易、行政投訴受理、電子監(jiān)察等于一體的綜合政務服務平臺。

（四）“特大鎮(zhèn)”管理體制嚴重制滯后于發(fā)展需要街鎮(zhèn)是珠三角經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐力量之一，尤其是相當于中型城市規(guī)模的特大鎮(zhèn)，其強大的輻射能力，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的先行地帶，是城鄉(xiāng)一體化的重要載體和切入點。但是隨著大量外來人口的涌入和珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進，特大街鎮(zhèn)的公共服務能力已處于超負荷狀態(tài)，其“小馬拉大車”的既有行政管理體制已顯然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

1．職能機構設置缺位，人員編制數(shù)量不足。根據(jù)常住人口、土地面積、財政一般預算收入三項數(shù)據(jù)，將全市35個鎮(zhèn)分為一般鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)，特大鎮(zhèn)有18個。特大鎮(zhèn)無論是在綜合性辦事機構的設置、還是在機關行政編制配備上都已有相當大的試行權，但諸如公安派出所、國土所、城管(城監(jiān))中隊、環(huán)保所、司法所、交通管理所等職能部門仍只是區(qū)縣的派駐機構。另外，特大鎮(zhèn)按照當?shù)貞艏丝跀?shù)進行公務員編制配備，已經(jīng)不能滿足對日益增長的流動人口實施有效管理和服務的需要。在用人制度上，機關雇員制和政府購買服務制度又存在著執(zhí)法身份模糊和頻繁辭職的雙重風險。所以，特大鎮(zhèn)的行政管理體制，雖然負擔著縣一級甚至是內地地級市一級的管轄區(qū)域和高強度管理，但落后的鎮(zhèn)級職能機構設置導致很多職能機構不能建立，編制人員短缺，造成了推動發(fā)展的能力、社會管理的質量和政權運行力量的下降。

2．執(zhí)法地位尷尬，缺乏相應的財權。根據(jù)《關于簡政強區(qū)（縣級市）事權改革的決定》要求，市、區(qū)兩級政府要著力下放管理權限，尤其是加大行政執(zhí)法改革的力度。2009年市政府出臺了《關于我市中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革試點的意見》，決定在花都區(qū)花東鎮(zhèn)、番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)、蘿崗區(qū)九龍鎮(zhèn)、增城市新塘鎮(zhèn)等4個中心鎮(zhèn)進行試點，將區(qū)、縣級市政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督、勞動和社會保障、水務、建設、工商、規(guī)劃、質監(jiān)等部分職能單位的執(zhí)法工作委托給鎮(zhèn)政府。但根據(jù)我國法律規(guī)定，擁有完全執(zhí)法權的只能是縣級以上人民政府及其工作部門，特大鎮(zhèn)雖在經(jīng)濟和社會發(fā)育程度上已經(jīng)達到甚至超過縣級政權，但還是難以逾越完全擁有行政執(zhí)法權的身份地位，作為權宜之計的臨時執(zhí)法工作隊也只能是協(xié)助執(zhí)法的身份，這樣很容易就造成了鎮(zhèn)政府對問題“看得見，摸得著，管不了”，上級政府職能部門對問題則是“看不到，管不到”的尷尬局面。同樣，特大鎮(zhèn)又缺乏相應的財權，《意見》要求要加強鎮(zhèn)級財力保障，調整和優(yōu)化區(qū)（縣級市）和鎮(zhèn)的財政收支結構，財政分配關系，進一步加大對8個貧困鎮(zhèn)的財政轉移支付力度。但對特大鎮(zhèn)的財權如何如何賦予卻未提及，同時上級政府和有關部門違反規(guī)定，硬性下達不合理的稅收上繳指標、進行行政事業(yè)性收費，這些都將使上級政府的“事權下放”變?yōu)椤柏摀毕路拧?/p>

（五）“一隊三中心”的基層社會管理平臺作用未能充分發(fā)揮只有改革基層體制機制，整合基層資源力量，才能筑牢社會管理的基礎，社會管理體制創(chuàng)新改革必須“沉淀”于基層、“升華”在基層。作為基層主體的132個街道辦事處和34個鎮(zhèn)在體制創(chuàng)新中必然首當其沖，而街道社會管理依托的“一隊三中心”在機制運行上與預期目標存在著偏差。主要表現(xiàn)為：街道綜合執(zhí)法機制與區(qū)（縣級市）有關執(zhí)法隊伍未能實現(xiàn)聯(lián)動；市、區(qū)相關職能部門與“一隊三中心”權責不清；違背了市委、市政府“各職能部門不得硬性要求街道對應設立機構、配置專職人員，并將其作為工作考核指標”的文件指示精神，肆意修訂對街道的考核內容，使部分街道在推進“一隊三中心”工作中無所適從，影響了機構、人員整合的力度和進度；與制度配套的財政保障機制尚未建立，使“一隊三中心”機制的運行受制于該項保障機制的缺失。

三、新型城市化行政管理體制創(chuàng)新路徑

走新型城市化道路，必須根據(jù)新的情況、新的變化，對現(xiàn)有的行政管理體制進行調整、改革、創(chuàng)新，最終目標是以改革創(chuàng)新精神建立起與新型城市化相適應的行政管理體制，從制度上保障新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略部署得以貫徹執(zhí)行。

（一）以行政審批為突破口，正確處理政府與市場、社會的關系2013年8月國務院召開常務會議，正式批準廣東行政審批先行先試。進行行政審批改革，正確處理政府與市場、政府與社會的關系已成為加快政府職能轉變、建設服務型政府的關鍵。政府按照市場經(jīng)濟規(guī)律和國際通行的辦事規(guī)則，改進經(jīng)濟管理方式，為市場主體服務和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則和當好裁判。按照國務院的會議精神，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的，政府都要退出。同時結合廣東省《關于加快轉變政府職能深化行政審批制度改革的意見》要求，完成規(guī)定的本輪行政審批制度改革任務。加快推進事業(yè)單位改革和社會組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會組織承擔的事務性工作和管理服務事項，通過委托、招標、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會組織承擔。抓緊培育相關行業(yè)組織，推動行業(yè)組織規(guī)范。培育發(fā)展社會組織，激活社會的自治功能，形成社會協(xié)同的工作格局；把工青婦等群團組織打造成為樞紐型社會組織；暢通公眾參與渠道，形成共建共享的社會格局，建設“大社會”。

（二）以整體政府為手段，構建協(xié)商式組織結構從整體政府視角看，大部制改革關鍵在于把相近職能部門整合，形成統(tǒng)一領導、運轉協(xié)調的新部門，消除政府部門碎片化傾向。在大部制改革中應該強調部門之間的協(xié)調合作、協(xié)同治理。一方面是合并部門之間的磨合與整合，強調內部“聯(lián)合供給”，另一方面是強調政府與社會主體的整合，主要包括政府、企業(yè)、市場中介組織，此外還包括自治性組織和廣大民眾。前者是指大部制改革必須堅持科學發(fā)展觀指導下，基本著力點就是精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，而“內聯(lián)”的治理結構要求權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢和監(jiān)督有力、和諧協(xié)調的政府運行機制；后者是指按照中央提出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”要求，強調政府與非政府組織的整合、政府與公眾的整合，通過政府購買等方式吸引社會組織參與，通過決策民主化吸引公眾參與公共政策過程，改變由單一主體治理向多元主體共治格局。因此，大部制改革不能停留在機構和人員等“物理”變化層面，更強調通過改革整合多元主體力量形成“聯(lián)合共治”的“化學”反應。

（三）以“簡政強區(qū)”為目標，市、區(qū)（縣級市）兩級政府管理體制挖掘現(xiàn)有行政區(qū)劃的績效，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。在短期內并無再次進行行政區(qū)劃調整的前提下，以“城鄉(xiāng)一體化”為目標向現(xiàn)有行政區(qū)劃要效率。合理劃分事權，市、區(qū)（縣級市）兩級政府關系。按照《關于簡政強區(qū)（縣級市）事權改革的決定》要求，落實在二級政府事權關系、優(yōu)化垂直管理部門管理機制、改進行政管理和服務方式、完善財政保障機制、創(chuàng)新用人制度五大方面的任務，而核心舉措就是在城市管理、經(jīng)濟管理、社會管理三個方面完成69項管理權的下放，實現(xiàn)市、區(qū)（縣級市）兩級政府事權劃分的合理重構，完成“行政性”事權下放向“法治性”事權下放的轉變。加快制定與事權下放相關的法律制度，以清晰界定市場經(jīng)濟條件下的市、區(qū)（縣級市）兩級政府職能，同時通過法律手段鞏固《決定》關于69項管理權下放的成果。結合《決定》的要求，在監(jiān)督體系上做出進一步的嘗試，即在行政問責式的行政監(jiān)督的基礎上，綜合運用法律監(jiān)督和財政監(jiān)督相結合的形式。

（四）以放權為契機，持續(xù)改革“特大鎮(zhèn)”管理體制首先，下放管理權限，擴大人員編制。落實《市簡政強鎮(zhèn)事權改革實施意見》的要求，依法賦予特大鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟社會管理權限，將上級部門在特大鎮(zhèn)的派出機構改為特大鎮(zhèn)的職能部門。適時對規(guī)模較大和城鎮(zhèn)化水平較高的特大鎮(zhèn)，整合設立為市轄區(qū)。在人員編制上，根據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟總量適當增加特大鎮(zhèn)編制。其次，執(zhí)法體制，賦予財權自主。市職能部門應在執(zhí)法力度上針對特大鎮(zhèn)予以加強，在特大鎮(zhèn)單獨設立分支機構，以加強對特大鎮(zhèn)的業(yè)務輻射力。建立市鎮(zhèn)之間的聯(lián)動機制，當鎮(zhèn)政府遇到執(zhí)法事項時，應該主動告知市級政府職能部門；市級政府各職能部門執(zhí)法需要鎮(zhèn)政府協(xié)助的，應當及時告知鎮(zhèn)政府，避免在產(chǎn)生行政訴訟時，訴訟被告不清的弊病。市鎮(zhèn)兩級財權分配關系，賦予特大鎮(zhèn)更大的財權自主，明確市鎮(zhèn)兩級在公共服務中的分擔機制，并使之制度化、規(guī)范化。進一步加大對特大鎮(zhèn)的轉移支付力度。第三，“片區(qū)管理，服務下沉”，實現(xiàn)鎮(zhèn)、村管理無縫連接。在保留各村建制的基礎上，將各村劃分為幾個“大片區(qū)”，并由鎮(zhèn)黨委、政府主要領導兼任各片區(qū)負責人，同時設置相關管理服務機構，將服務下沉到村，解決特大鎮(zhèn)規(guī)模大、無街道辦事機構、管理服務不到位等問題，實現(xiàn)管理服務的無縫連接。

（五）完善“一隊三中心”為主的基層社會管理體制首先，加大機構人員整合力度。在街道綜合執(zhí)法隊建設上，由機構編制部門牽頭，協(xié)同城管、食品藥品監(jiān)督、安全監(jiān)督、衛(wèi)生等相關職能部門，指導、監(jiān)督各區(qū)（縣級市）街道綜合執(zhí)法隊建設，落實綜合執(zhí)法隊的人、財、物配置同，并建立健全街道與上述部門的協(xié)調聯(lián)動機制；在街道政務服務中心建設方面，繼續(xù)加大力度指導、監(jiān)督各區(qū)、縣級市街道政務服務中心建設進度，并規(guī)范街道政務服務中心的服務事項和服務標準的任務，擴展政府公共服務的可及性和便利性；在街道綜治信訪維穩(wěn)中心建設方面，繼續(xù)完善和深化其工作制度，總結和提升其在化解基層矛盾糾紛，維護基層社會穩(wěn)定的作用；在街道家庭綜合服務中心建設方面，繼續(xù)完善管理和監(jiān)督機制，建立健全考核評估督導機制，確保政府購買服務資金發(fā)揮最大效用。

作者：吳瑞堅 楊輝 單位：中山大學政治與公共事務管理學院 華南師范大學政治與行政學院