小議省直管縣下的省轄市管理辦法

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一、淡化行政管理級別，優(yōu)化管理層次是應對之關鍵所在

1.我國憲法規(guī)定了我國的行政層次為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級政府。自1982年中共中央下發(fā)的第51號文件作出了改革地區(qū)行政管理體制，實行市領導縣體制的決定以來，我國已從事實上形成了中央政府領導下的省、地市、縣、鄉(xiāng)(街道辦事處)五級政府層次。市管縣體制的實行對于解決當時的地市予盾、城鄉(xiāng)矛盾，增強大中城市實力，發(fā)揮其輻射帶動作用、推動城鄉(xiāng)一體化進程曾經起到了積極的促進作用。但這種體制在客觀上也存在缺少法律依據(jù)、增加管理層次、加大了行政管理成本以及“小馬拉大車”的弊端。“省直管縣”以后，省轄市除了自身減肥瘦身，即精簡機構人員以外，對所轄區(qū)及區(qū)屬單位管理層次的優(yōu)化與改革自然會擺上重要議事日程。

2.市轄區(qū)是出于市為分擔城市管理和服務職能的需要而設置的，它實質上是一種市的行政分治區(qū)，是市的一種內部結構。由于市轄區(qū)的主要任務是承擔市賦予的管理和服務的職能，因此，在職權行使上，市轄區(qū)不具備縣(市)一類地方行政單位所具有的相對獨立性，因而不可能完全承擔與其行政地位相對應的一般地方行政單位所擁有的行政職能。在市場經濟體制下，城市政府治理體現(xiàn)出較強的整體性、統(tǒng)一性和集中性，為了適應現(xiàn)代城市管理的需要，大中城市行政管理大多實行統(tǒng)一管理為主的方式，諸如城市規(guī)劃、建設和改造、公共安全、工商稅務、交通管理、技術監(jiān)督、社會保障、環(huán)境保護、醫(yī)療保健和疾病防控等事務，一般都由市政府集中管理，文化、教育等領域也基本上由市統(tǒng)一安排為主。區(qū)政府工作的獨立性偏差，在許多方面往往需要響應市級工作的統(tǒng)籌安排。鑒于城市政府工作整體性的特點，市轄區(qū)不可能完全承擔憲法賦予縣級地方政府的各種管理權限，如規(guī)劃、環(huán)保、公安、稅務等。此外，由于市轄區(qū)的發(fā)展均被納入城市總體規(guī)劃，構成了整個城市發(fā)展不可或缺的一部分，因此，單個市轄區(qū)并不能完全“自我服務、自我滿足、自我運行”，其工作重點主要是滿足居民日常生活需要，維持轄區(qū)社會經濟的正常運轉，完成城市整體發(fā)展計劃所賦予的使命。

3.當城市的行政級別與其實際規(guī)模、地位不相適合時，“市轄區(qū)可作為市政府的派出機關，淡化其行政級別，這樣做在客觀上是可能的”［1］。因為市轄區(qū)各方面的集約度較高，與市政府關系較密切，而市對區(qū)的管理力度本來就比較大，完全有條件實行對區(qū)所轄單位的直管。簡化區(qū)級政權不僅可以節(jié)省人力、財力、物力，還能促使市政府提高工作效率，緩解條塊矛盾，同時也不影響各區(qū)的相對獨立和發(fā)展的積極性。事實上，廣東省的東莞市就沒有設立一級區(qū)級政府，市政府直接管轄街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實踐中就取得了較好的效果。城市管理是一個集中性強、關聯(lián)性高的系統(tǒng)工程。市政府應將精力重點放在城市規(guī)劃、經濟調節(jié)和依法監(jiān)管、優(yōu)化環(huán)境、城管執(zhí)法、重大社會發(fā)展的指導等方面，從宏觀上管理好區(qū)。在管理模式上，可實行“兩級政府(市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道政府)、三級管理(設置市政府———區(qū)公所———鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府)、四級網絡(市、區(qū)、街道、社區(qū))的運行模式”。將城市管理的大部分權力集中于市政府，把區(qū)政府從城市基層實體政府改為市政府派出機構，設置區(qū)公所，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的基層政權和管理服務功能。這種模式有利于緩解市、區(qū)職能交叉、爭權逐利的矛盾，相應集中城市管理和執(zhí)法權限，形成精簡、統(tǒng)一、效能的運行機制，同時也有利于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道自治的進程，強化公共服務。

4.實行“實市虛區(qū)”的扁平化組織結構模式，區(qū)級機構設置也應相應縮減，如將經濟管理職能相近的部、委、局、辦合并，組成城市經濟工作局;將社會工作部門合并組成城市社會事務管理服務局，將公檢法司系統(tǒng)合并為司法工作局，將農口職能歸并整合組成城市鄉(xiāng)村工作局，等等。市轄區(qū)的黨政分設可合二為一，區(qū)級人大政協(xié)監(jiān)督和司法監(jiān)督權可上收到市，改為市級直接監(jiān)督。

5.街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級基層實體政權，負責行政區(qū)域內的社會管理和社區(qū)服務、精神文明建設、經濟發(fā)展、社會治安綜合治理，行使組織領導、綜合協(xié)調、監(jiān)督檢查等行政管理職能，對地區(qū)性、社會性、群眾性的工作負全面責任。社區(qū)是居民自治組織，“上面千條線，社區(qū)一針穿”，繁重瑣細的落實工作全靠它去完成。從某種意義上說，這兩個層級作用發(fā)揮的好壞直接體現(xiàn)了城市管理、服務水平的高低。

二、堅持權責一致，建設服務型政府是應對之中心環(huán)節(jié)

任何一級政府的產生、發(fā)展及行政管理活動的開展，都必須以掌握和行使一定的權力為前提。市與區(qū)權、責、利的劃分，主要是事權、財權、人事權、決策權、調控權等職能和權力的劃分。

1.我國2007年頒布的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第八條規(guī)定:“地方各級人民政府行政機構應當以職責的科學配置為基礎，綜合設置，做到職責明確，分工合理，機構精簡，權責一致，決策與執(zhí)行相協(xié)調”，并且“根據(jù)履行職責的需要，適時調整”?？茖W規(guī)范市、區(qū)權力和責任，要按照統(tǒng)一領導、充分發(fā)揮地方主動性和積極性的原則，調整和優(yōu)化政府間職責分工，使市、區(qū)政府各司其職、各盡其責、分工合作，提高政府管理能力和服務水平。

2.按照管理學的觀點，“公共管理”不能局限于“國家行政”，國家行政機關包括地方各級政府并非社會公共管理與公共服務的唯一主體。隨著市場經濟的深化發(fā)展和社會的日益進步，現(xiàn)代公共事務日益增多，一些公共事務特別是社會性、專業(yè)性強的公共事務，將由國家行政機構轉移給各種非政府組織參與管理;一些關系全市長遠發(fā)展的全局性的、國家法律法規(guī)明確規(guī)定由市級政府行使的事權將由市統(tǒng)一行使;一般行政事務和公共服務的管理權將下放給城區(qū)，使管理重心逐步下移，權責向城區(qū)、街道轉移，推進政府部門公共服務社會化。

3.著名學者辛向陽在《大國諸侯》中提出:權利與義務對稱的本質在任何一方都沒有資格只承擔義務或只享有權利，這是秩序和規(guī)則的基礎。將此觀點運用到市與區(qū)權責利的配置問題上，其指導意義主要有四:其一:城市的宏觀決策由市承擔，即有關城市整體利益的決策只能由市級來做，且解釋權和裁量權也屬于市級。因為市級政府的主要職責是管理全市性的公共事務，主要包括制訂城市發(fā)展規(guī)劃、宏觀調控經濟、維護市場秩序、制訂政策、法規(guī)、促進協(xié)調發(fā)展等。其二，微觀決策由區(qū)自主。區(qū)、鄉(xiāng)(街道)政府的主要職責是自主管理轄區(qū)公共事務，主要包括提供地方性公共服務、加強社會管理、保持社會穩(wěn)定、發(fā)展轄區(qū)經濟等。市轄區(qū)可以根據(jù)市級宏觀決策精神與內容，自主決定本地區(qū)的實施辦法，只要是法律法規(guī)和政府宏觀決策沒有反對或否定的，市轄區(qū)都可以依據(jù)其主動性和創(chuàng)造性去實施。其三，市與區(qū)權責要對稱。一方面，市與區(qū)行政經濟權力應該與各自所承擔的管理責任相對應。另一方面，市與市轄區(qū)責任要對稱，即各自的利益與其肩負的責任和權力相統(tǒng)一，有多少責給多少權，有多少責給多少利，切實做到事與權統(tǒng)一，權與責一致，責與利結合。既不能使市承擔無限責任而使之與市轄區(qū)無關，也不能使市轄區(qū)承擔過多責任而市里不承擔應有的義務。其四，發(fā)揮市與區(qū)兩方面的積極性。市轄區(qū)經濟、社會的發(fā)展，離不開市的大力支持，只有把市與市轄區(qū)兩方面積極性結合起來，才能收到好的成效。

4.行政體制改革的首要目標是建設服務型政府。服務型政府，是在公民本位、社會本位理論指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以服務為宗旨并承擔服務責任的政府。服務型政府也是民主政府、法治政府、有限政府和責任政府。公共服務是政府的主要職能，是現(xiàn)代政府的顯著特征。建設服務型政府，關鍵是要以改善民生為基本取向，優(yōu)化行政資源配置，全面提高公共服務的能力和水平。借鑒國外的經驗，建立以公共服務為主旨的公共財政是建設服務型政府的首要一環(huán)，而建立公共財政的原動力是深化市、區(qū)財政體制改革，實現(xiàn)事權與財權的有機統(tǒng)一。合理劃分事權和財權是市、區(qū)矛盾的焦點。事權是劃分財權的基礎;財權是實現(xiàn)事權的保障。堅持事權與財權相結合，以事權為基礎劃分各級財政的收支范圍以及管理權限，這是建立完善的、規(guī)范的、權責明晰的分級財政體制的核心與基礎，也是科學處理市、區(qū)關系的關鍵。

5.政府的事權包括社會管理事權和公共服務事權以及經濟管理事權，等等。市政府的主要職責是抓全市的大政方針，保證全市建設和各項社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展;區(qū)政府的主要職責是加強基層政權建設，積極發(fā)展各項社會服務事業(yè)，為經濟建設和人民生活服務。市政府工作要突出宏觀調控;區(qū)政府工作應強調微觀搞活。在事權設置上，重點應強化區(qū)、鄉(xiāng)(街道)的職能。一是強化經濟發(fā)展職能。即從單一的“民政型”向復式的“多功能型”轉變，要把推動經濟的發(fā)展放在重要地位。二是強化社會管理職能，加強社會事業(yè)管理，具休承擔民政、司法、城市管理、住宅開發(fā)、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、市政、綠化、計劃生育、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等管理職能。三是強化公共服務職能。為居民提供優(yōu)質、快捷的城市供水、排水、道路、公共交通、燃氣、熱能、供電、通訊等服務，改善城市居民生活條件;強化社區(qū)服務職能，建立包括醫(yī)療、家政、購物、飲食、娛樂、休閑、物業(yè)管理于一體的社會化服務體系。四是強化基本保障職能。加強對市場的監(jiān)督和管理，維護公平、公正的市場競爭秩序，保護生產者、經營者和消費者的合法權益。完善最低生活保障制度，發(fā)展社會救濟和福利事業(yè)，促進下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作。

6.財政權是政府組織收入、籌措資金，合理支出、實施行政的權力。它是各級政府行使職權、正常運轉的物質基礎，又是一級政府成為行政法人，區(qū)別于派出機關等組織形式在法律上的必備條件，同時也是政府進行第二次社會分配的重要手段。合理劃分財權，必須根據(jù)市、區(qū)、鄉(xiāng)(街道)政府行使事權的需要，相應地劃分財權和財力，為不同層次的政府履行其職責提供物質保證。具體來講，就是按照“一級政府一級財政”的要求，在明確市、區(qū)權利劃分的基礎上，建立區(qū)、鄉(xiāng)(街道)級財政。建立區(qū)、鄉(xiāng)(街道)財政，一是要完善財稅體制，改變財政包干體制時市區(qū)收入的劃分辦法。區(qū)政府作為派出機構，可改過去的“分灶吃飯”為“報帳式財政”。鄉(xiāng)與街道政府應建立獨立完整的一級財政，尤其應有穩(wěn)定的財源收入。二是要建立科學的政府間轉移支付制度。改過去“基數(shù)法”為“因素法”預算，充分考慮各鄉(xiāng)(街道)的人口、區(qū)域面積、人均GDP等因素，體現(xiàn)轉移支付的透明度和規(guī)范性，逐步使各單位能享受大體均等的公共財政支出。三是在行政收費上，要實行人隨事走，財隨事定，費隨事轉，切實做到權責統(tǒng)一，人財物相隨。四是明確市、區(qū)、鄉(xiāng)(街道)三級支出責任。要按照政府間收支劃分的合理順序，先確定支出責任，再配置財力。在支出方面，凡屬市級政府承擔的財政支出，市級財政應積極籌措資金加以保障，不留資金缺口，不搞下級配套。屬于共同事務的，應根據(jù)各方受益程度，結合市、區(qū)、鄉(xiāng)(街道)的財力狀況，合理確定負擔比例。

作者：洪振華 單位：邵陽學院