省域農(nóng)業(yè)論文：循環(huán)農(nóng)業(yè)中職責研究

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本文作者：陳紅衛(wèi) 宰波 陳鋒正 作者單位： 河南科技學院

推動河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，政府履責方面存在的問題

(一)政府在推動循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的“應為”責任落實得還不夠到位

根據(jù)發(fā)達國家循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的背后動力主要來自于政府財政壓力和糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。2009年，河南省財政總收入為1921．8億元，農(nóng)業(yè)投入資金為361．6億元，占財政收入總量的18．8%;2010年，河南省財政總收入為2293．4億元，農(nóng)業(yè)投入資金為399．19億元，占財政收入總量的17．4%［4］。雖然河南農(nóng)業(yè)投入總額在增加，可所占比例卻在下降，而同期全國農(nóng)業(yè)投入的比例在不斷攀升。由于河南省是人口大省，整體經(jīng)濟水平還比較低，特別是人均經(jīng)濟指標還比較落后，政府總體財政能力是有限的，要維持耕地面積僅占全國十六分之一、產(chǎn)量卻達到全國十分之一的河南省糧食生產(chǎn)快速可持續(xù)發(fā)展，還是有相當難度的。相關數(shù)據(jù)顯示，盡管政府在農(nóng)業(yè)方面的投入在不斷加大，但是由于生產(chǎn)總量的不斷增長和環(huán)境治理要求的不斷提高，經(jīng)費缺口可能會繼續(xù)拉大［4］。從2004年起，河南省陸續(xù)出臺了一系列條例法規(guī)，對全省循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用。如《關于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的意見》(2004)、《關于開展創(chuàng)建生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)活動的通知》(2006)、《河南省節(jié)約資源條例》(2006)、《河南省清潔生產(chǎn)管理辦法》(2006)、《河南省水污染防治條例》(2009)、《關于進一步加強農(nóng)業(yè)基本建設項目管理工作的意見》(2011)、《河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》(2012)等。這些政策法規(guī)的制定不僅從制度上保證了循環(huán)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，而且也為循環(huán)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。但是，由于受到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，政府在加大對循環(huán)農(nóng)業(yè)財政扶持力度方面卻表現(xiàn)出了較多的能為缺失。

(二)政府的引領責任在循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用未得到充分發(fā)揮

首先，政府推動循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的機制還不健全。河南省政府對全省發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)還沒有制定具體的總體規(guī)劃和推進計劃，農(nóng)業(yè)主管部門對于關乎循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要工作缺乏計劃性。一方面，由于價格和成本的困擾，許多農(nóng)戶和企業(yè)缺乏發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的積極性，加上政府宏觀調(diào)控政策的引導性差，農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展只能是紙上談兵。另一方面，河南省許多自然資源價格偏低，價格形成機制不合理，沒有真實地反映資源的市場供求關系、稀缺程度和利用的環(huán)境成本，資源價格體系改革滯后也制約了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。其次，促進河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展還缺乏有效的激勵機制。河南省還沒有建立獎罰機制來引導人們按照循環(huán)經(jīng)濟的思想進行生產(chǎn)和消費，引導全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)按照循環(huán)農(nóng)業(yè)的基本原則和途徑提升層次，還沒有形成市場機制吸引企業(yè)積極參與，政府在鼓勵農(nóng)戶生產(chǎn)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)品以及鼓勵公眾購買與消費循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)品方面，還沒有有效的激勵措施。而且由于宣傳不到位，農(nóng)民了解較少，缺乏參與的積極性。第三，盡管河南省已經(jīng)頒布了《節(jié)約能源條例》《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》《清潔生產(chǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，但因這些都只是基于污染的末端治理，是等污染后再治理的被動措施，某些條款僅有一些方向性和概念性的籠統(tǒng)表述，并且專門針對循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的法規(guī)還沒有建立，不能適應發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的要求。

(三)政府的監(jiān)管責任在循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展中還沒有履行到位

首先，河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)公共基礎設施投入不足、建設不到位。目前，河南省農(nóng)業(yè)基礎設施還比較脆弱。一是許多地方農(nóng)田水利基礎設施年久失修、功能老化，致使河道淤積、溝渠滲漏、防洪排澇能力減弱，保障能力明顯下降。二是鄉(xiāng)村道路交通情況雖有所改善，但地區(qū)差異很大。三是農(nóng)村信息化設施和服務網(wǎng)絡還不健全，農(nóng)民很難獲得國家農(nóng)業(yè)政策法規(guī)、品種技術、市場供求、價格行情、農(nóng)事氣象等信息。落后的農(nóng)業(yè)基礎設施，已成為制約循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要障礙。其次，河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)的科技研發(fā)與推廣服務體系建設還不到位。近年來，河南省通過財政補貼等方式鼓勵開發(fā)秸稈氣化、固化成型、發(fā)電、養(yǎng)畜、廢水廢棄物循環(huán)再利用等清潔高效的循環(huán)農(nóng)業(yè)新技術，并進行推廣應用，獲得了較好的成效。但目前，河南省政府在循環(huán)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)方面的投入仍顯不足，對循環(huán)農(nóng)業(yè)實用技術的研究還較薄弱，農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的技術支撐體系還沒有建立起來，特別是缺乏與循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)相配套的技術綜合與集成。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多地方農(nóng)技部門普遍存在基礎設施陳舊、科研設備匱乏等問題，不僅農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中急需的技術無法得到滿足，而且已有的技術推廣應用也很不到位。第三，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和市場監(jiān)管機制還不夠健全。由于投入不足和市場監(jiān)管機制還不夠健全，河南省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題仍十分突出。2008年，河南省環(huán)保投入占GDP的比重為3．2%，2009年下降到2．8%［4］，低于發(fā)達國家的平均水平，且由于監(jiān)督管理機制不健全，專項資金使用效率較低;環(huán)境執(zhí)法機構不健全、體制不完善，環(huán)保執(zhí)法難以開展;且許多地市片面追求經(jīng)濟績效，不重視對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護，致使有法不執(zhí)行，甚至抵觸循環(huán)經(jīng)濟相關法規(guī)的實施。與此同時，由于政府對循環(huán)農(nóng)業(yè)市場缺乏培育和規(guī)制，如農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管還存在許多漏洞，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地監(jiān)測和質(zhì)量追溯體系尚未建立起來、市場價格調(diào)節(jié)機制也不健全等，致使普通農(nóng)產(chǎn)品與綠色、無機的循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品處于同一銷售水平，循環(huán)農(nóng)業(yè)的效益難以體現(xiàn)。

強化政府責任促進循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干建議

(一)完善推動循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系

盡管河南省已經(jīng)陸續(xù)出臺了不少與循環(huán)農(nóng)業(yè)有關的法律法規(guī)，但是這些法律和法規(guī)主要是為了保護生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平而制定的，僅其中的個別內(nèi)容與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟有關。為了加速河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，應該從實際出發(fā)，借鑒發(fā)達省份的成功經(jīng)驗，盡快制定一整套行之有效的政策和法律體系，諸如循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展條例、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償辦法、農(nóng)業(yè)投入品廢棄物回收與處理辦法等法規(guī)和措施，以此來調(diào)節(jié)和影響農(nóng)業(yè)投資主體的經(jīng)營行為，從而建立自覺節(jié)約資源和保護環(huán)境的激勵機制，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的積極性。

(二)完善資金投入機制，多渠道籌集循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金

縱觀世界上循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展比較發(fā)達的國家均對從事綠色農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者提供貸款和利息、價格等方面的財政補貼，而且還為需要資金支持的企業(yè)提供貸款擔保，從而保證了經(jīng)營者能夠得到充足的資金，如美國、印度、日本、瑞典、荷蘭等［6］。河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)的建設和發(fā)展，諸如優(yōu)良品種的引進、沼氣的建設、節(jié)水工程建設等無一不需要大量的資金物資支持。因此，要推動循環(huán)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，政府就必須要構建完善的資金支持體系，不斷增加對循環(huán)農(nóng)業(yè)的人財物投入，對一些重大項目進行直接投資或資金補助、貸款貼息和稅收優(yōu)惠等支持。

(三)建立生態(tài)循環(huán)型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術創(chuàng)新與推廣服務體系

加大科研投入，大力建設一批先進的綠色技術科研基地，努力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才，聚合政府、生產(chǎn)、學校、科研部門的力量，加強對三類急需實用技術的研發(fā):(1)廢棄物資源化技術，如飼料化、基質(zhì)化、肥料化、能源化技術等;(2)減排減量化技術，如水肥藥高效利用技術等;(3)耦合技術，如循環(huán)生產(chǎn)中各個環(huán)節(jié)的耦合組裝，沼液肥料與作物養(yǎng)分需求以及施用時間的匹配等。創(chuàng)新農(nóng)技推廣服務體制，全力建設以農(nóng)村專業(yè)合作組織為主體，農(nóng)技推廣站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機服務站等政府涉農(nóng)機構相結合，社會力量廣泛參與的多元化農(nóng)技社會服務網(wǎng)絡體系，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化步伐，全面提高農(nóng)民科技文化素質(zhì)。另外，政府還應采取積極有效的措施，促進農(nóng)業(yè)部門形成跨區(qū)域的資源層級利用關系，從而使各系統(tǒng)之間通過產(chǎn)品、中間產(chǎn)品和廢棄物的交換與利用而互相銜接，成為一個比較完整的生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡，使資源得到最佳配置、廢棄物得到有效利用、環(huán)境污染減少到最低水平。

(四)切實強化對循環(huán)農(nóng)業(yè)的組織領導

河南省各級地方黨委、政府要把認識統(tǒng)一到中央和省委的戰(zhàn)略部署上來，把推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)河南農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展作為“中原經(jīng)濟區(qū)”建設的重要內(nèi)容，把循環(huán)農(nóng)業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，要制定政策措施，黨政主要負責同志親自抓，要進一步明確工作責任，強化督促檢查，確保各項政策落到實處。要將循環(huán)農(nóng)業(yè)建設情況納入各級黨委和政府“三農(nóng)”工作考核內(nèi)容，納入有關黨政領導干部績效考評內(nèi)容。省級有關部門，應盡快研究制定循環(huán)農(nóng)業(yè)考核評價體系，認真做好監(jiān)測評價工作［7］。省直有關部門要結合工作職責，抓緊研究配套措施。各級地方黨委和政府要根據(jù)本地實際，研究制定實施辦法，確保河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)有力、有效、有序推進。