城郊結合地區(qū)的社區(qū)化管理研究
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我國改革開放三十多年以來，隨著單位制的解體、政府職能的轉變和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，城市經(jīng)濟、社會結構和社會管理體制發(fā)生了巨大變化，原先的“計劃經(jīng)濟”轉到了“市場經(jīng)濟”；原先“單位人”成為了“社會人”；原先的“靜態(tài)封閉”轉變成“動態(tài)開放”，使城市特別是大、中型城市社會管理面臨著諸多社會矛盾和問題，如下崗失業(yè)群體增多、低收入人群增加、外來人員大量涌入城市、社區(qū)管理基礎薄弱、管理資源配置滯后。尤其反映在社會治安方面，表現(xiàn)為治安環(huán)境日益復雜、重點人員漏管失管、侵財類案件和黃毒案件多發(fā)等，給城市管理帶來了諸多的新難題，給社區(qū)管理的傳統(tǒng)體制帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。
二、社區(qū)化管理的重要意義
推行社區(qū)化管理是貫徹科學發(fā)展觀，落實中央政法委“三項重點工作”部署，遵循社區(qū)建設理念，推進社會管理創(chuàng)新的重要舉措；是適應當前社會形勢和城市社會發(fā)展、回應人民群眾新期待新要求的積極探索。對于處在加快城市化進程中的上海城郊結合地區(qū)，社區(qū)化管理無論是在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、構建社會主義和諧社會，還是在加強居民自治的社區(qū)政治建設等方面均具有重要的現(xiàn)實意義。
（一）推行社區(qū)化管理符合上海城市化發(fā)展戰(zhàn)略，是推進城郊結合地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實需要
數(shù)據(jù)顯示，2011年，我國的城鎮(zhèn)化率已達到52.6%，相當于7億人口“擠”在城市。城市化的躍進必然隨之產(chǎn)生大批的社區(qū)。黨的十八大提出，“要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”、“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮”。中央要求上海率先實現(xiàn)現(xiàn)代化、率先全面建成小康。根據(jù)中央要求和上海經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，上?！笆逡?guī)劃”建議中明確指出，要“堅持城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展，把郊區(qū)放在現(xiàn)代化建設更加重要位置，進一步將建設重心轉向郊區(qū)?！边@既表明了上海郊區(qū)的建設和發(fā)展在整個上海城市現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略中的重要位置，同時也給城郊結合部加快推進城鄉(xiāng)一體化和建設現(xiàn)代化新區(qū)提供了大好機遇。
（二）推行社區(qū)化管理是適應上海城郊結合地區(qū)特點，構建社會主義和諧社會的內(nèi)在需要
社區(qū)是社會的細胞，是城市社會的最基本單元，是社會發(fā)展和穩(wěn)定的基礎。城郊結合部是城市化發(fā)展到一定階段所形成的獨特地域實體，隨著城市化進程的加速、人財物流動的加快，其社區(qū)狀況已呈現(xiàn)出了新的特征。從地域性上看，上海城郊結合部是中心城區(qū)和郊區(qū)純農(nóng)村之間的緩沖地帶，是城市現(xiàn)代化與農(nóng)村城市化“雙向”擠壓地帶，是城鄉(xiāng)兩種社區(qū)互相磨合和交融地帶。這樣特殊的地域位置，在目前仍然沿用城鄉(xiāng)二元社會結構模式的背景下，勢必形成城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)并存的格局，這樣的格局既帶來社會屬性的多重性，也造成社會結構的脆弱性，導致城郊結合部社區(qū)成為各種社會矛盾和問題的交匯點，成為外來人口大量流入和生存的聚集地，成為社會建設和社會管理的重點。從社會互動性上看，上海城郊結合部的人口結構多元多樣性更加明顯，主要體現(xiàn)為本地居民、市區(qū)導入人口和來滬流動人員三大混合體共存，這種異質與同質相互交融的特點決定了：一方面，由于職業(yè)類型、生活方式、價值觀念、文化素質和信仰、需求等不同，導致社區(qū)群體互動在某種程度上呈自我封閉性；另一方面，為了生存、生活以及人生的價值追求，其群體之間又難以擺脫對比、嫉妒和競爭的心態(tài)和格局。這種復雜的格局極易產(chǎn)生矛盾，甚至轉化為暴力沖突。
（三）推行社區(qū)化管理是順應時展和人民群眾政治生活，加強城郊結合地區(qū)民主自治建設的客觀要求
簡而言之，民主即人民當家作主；自治即自己的事務自己處理，歸納起來，就是人民自己管理、處理自己的事務。改革開放以來，我們黨認真總結了正反兩方面的經(jīng)驗教訓，鄭重提出了“沒有民主，就沒有社會主義，就沒有現(xiàn)代化”的觀點。黨的十八大報告明確指出：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標，擴大社會主義民主?！币虼耍l(fā)展社區(qū)民主自治，既是城市社區(qū)政治建設的基本內(nèi)容，也是推進社區(qū)政治發(fā)展的出發(fā)點和歸屬點。
三、社區(qū)化管理面臨的現(xiàn)實困境
實踐證明，在上海城郊結合地區(qū)推行社區(qū)化管理是一種行之有效的做法，尤其是較好地解決了社會轉型時期治安、人口、消防等管理中的問題。但是，隨著改革的深入和居民群眾的需求不斷增加，許多新的、深層次的矛盾和問題日益突出，使社區(qū)化管理在推進中遇到了不少新的難題和困境。
（一）認識方面的不足
一些街鎮(zhèn)和居（村）委會甚至個別政府部門對社區(qū)化管理的內(nèi)涵和概念缺乏正確把握，對開展社區(qū)化管理的必要性和現(xiàn)實意義缺乏應有的理解，認識上存在誤區(qū)：第一，有的認為社區(qū)化管理是“政府行為”，或認為社區(qū)化管理側重的是解決治安問題，應是公安機關的事情。實際工作中，除了政府層面主導和部署外，各部門間配合協(xié)調(diào)不夠，較多還是公安機關在牽頭引領而“唱獨角戲”，未能真正形成社會各界共同參與的格局。第二，有的把社區(qū)化管理看成是社區(qū)工作的“額外任務”，或視為可要可不要“多余的工作”。目前在有限的參與中，大部分還屬于“被參與”，即由政府動員而非出于自愿的參與。第三，有的把社區(qū)化管理僅當作是“搞封閉式”社區(qū)及多裝幾個探頭與門禁系統(tǒng)，以致機械照搬的多、自我創(chuàng)新的少；硬件投入的多、軟件投入的少；一般性建設的多、深層次發(fā)動的少。此外，社區(qū)居民參與社區(qū)化管理的積極性不高，也影響了社區(qū)化管理縱深推進。這其中有政府提供的環(huán)境方面的原由，也有居民自身素質和認識偏差的因素。
（二）機制方面的不足
由于管理體制不順、職能不清、定位不準，造成社區(qū)化管理在推行過程中不同程度地出現(xiàn)了“三位”現(xiàn)象：一是職能“越位”。政府與社區(qū)組織的關系尚未完全擺正，對社區(qū)化管理工作，政府該要負責什么，社區(qū)組織該要做什么，職責不明確，賦權不充分，使得社區(qū)組織還是依賴于政府，而政府也未能真正擺脫無所不包的狀態(tài)。二是角色“缺位”。一些地方職能部門依舊習慣于用行政指令的方式，將本該由其負責的行政事務交給社區(qū)承擔；或不加以具體的指導和幫助，簡單地把工作推給社區(qū)，導致居（村）委會工作負荷和難度增加，在社區(qū)化管理中難于盡顯其應有的位置和作用。三是工作“錯位”。因為傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制機制尚沒有根本改變，對社區(qū)化管理的職責、分工和定位不夠明確，使得目前居委會的工作還是沒有完全退掉行政化色彩，在很大的程度上還是圍繞大量不該其負責、與其專業(yè)特征不符的行政雜務在“轉”，難有更多的時間和精力從自身的職能出發(fā)，深度推進以社區(qū)自治建設和發(fā)展為重點的社區(qū)化管理工作。
（三）保障方面的不足
受諸多因素制約，社區(qū)化管理工作保障機制尚不夠完善：一是缺乏頂層設計。除了區(qū)層面下發(fā)專門文件作出統(tǒng)一部署外，街鎮(zhèn)層面對社區(qū)化管理工作機制仍缺乏具體的相關制度和工作規(guī)范，同時缺少必要的信息溝通平臺和協(xié)調(diào)機構，造成各職能部門之間工作整體性和銜接性不夠，影響了互動合力作用的發(fā)揮。二是缺乏經(jīng)費支撐。
四、結語
社區(qū)化管理是一項長期而又復雜的社會工程，需要不斷探索和創(chuàng)新，就上海城郊結合地區(qū)而言，目前還只是處于初期階段，有待于繼續(xù)完善和發(fā)展。筆者以為，在社區(qū)化管理的推進中必須堅持以科學發(fā)展觀為指導，注意把握以下幾個方面：一是要因地制宜。除宏觀上作系統(tǒng)的規(guī)劃和統(tǒng)籌安排外，還要考慮到各社區(qū)存在地理位置、自然環(huán)境、人員構成、文化傳統(tǒng)、整體發(fā)展水平等方面的差異，允許各社區(qū)根據(jù)自己的實際情況和需要自主地組織和管理，切忌“一刀切”，更不能以行政命令式加以限制。二是要量力而行。推行社區(qū)化管理的主要目的是，擴大基層民主，引導和實現(xiàn)居民自治，而不是一味追求“封閉式”、“智能化”管理設施等硬件投入，對于在資金儲備、財力支撐上確存在一定困難的鎮(zhèn)和行政村，還是要把工作重心放在軟件建設上，即大力引導和鼓勵社區(qū)群眾廣泛而理性地參與到社區(qū)建設和社區(qū)服務管理事務中。三是要循序漸進。要把推進工作建立在有計劃、有重點、有步驟的基礎上，在重點村、重點社區(qū)先行試點，待時機成熟后，再分批次向其他地區(qū)延伸。絕不能不分情況，搞統(tǒng)一進度，急躁冒進，欲“畢其功于一役”。
作者：楊杰 姚文威 單位：上海市公安局寶山分局