體制改革水利科技論文

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1科技投入與投向

從科研活動(dòng)類型上看，我國(guó)2012年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)比例為4.8%，發(fā)達(dá)國(guó)家這一比例大多在20%左右，相對(duì)較低的日本也在10%以上。受我國(guó)科技投入基礎(chǔ)研究比例偏低影響，水利科技基礎(chǔ)研究投入比例也一直停留在低水平，2012年僅為3.3%，低于全國(guó)平均水平，也低于農(nóng)業(yè)、林業(yè)的水平。

2科研力量布局

在科研力量布局方面，主要介紹國(guó)土面積較大、人口也較多的美國(guó)和俄羅斯的情況，并與我國(guó)進(jìn)行對(duì)比。美國(guó)聯(lián)邦層面的水利科研機(jī)構(gòu)主要包括陸軍工程兵團(tuán)水道試驗(yàn)站、內(nèi)政部墾務(wù)局技術(shù)服務(wù)中心、內(nèi)政部地質(zhì)調(diào)查局水資源研究處、國(guó)家氣象局水文實(shí)驗(yàn)室、農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局水土保持實(shí)驗(yàn)室。流域?qū)用鏇]有下屬的科研單位，其科研任務(wù)主要由大學(xué)、相關(guān)研究所和企業(yè)承擔(dān)。各州雖說有成立自己水利科研機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但是大多都設(shè)在州立大學(xué)中，如愛荷華大學(xué)水力學(xué)研究所、科羅拉多州立大學(xué)水資源研究所、托萊多大學(xué)伊利湖水資源研究中心、德克薩斯大學(xué)水資源研究中心。美國(guó)的水利科研力量布局與水管理體制密切相關(guān)，其科研布局以需求為導(dǎo)向進(jìn)行設(shè)置，市場(chǎng)機(jī)制在其中發(fā)揮了重要作用;水土保持科研機(jī)構(gòu)和地方科研機(jī)構(gòu)多數(shù)掛靠在高校，避免了資源的浪費(fèi);部分科研機(jī)構(gòu)特色鮮明，如托萊多大學(xué)伊利湖水資源研究中心主要研究五大湖———世界上最大的淡水生態(tài)系統(tǒng)的水問題;學(xué)研結(jié)合緊密，人員培養(yǎng)與研究相結(jié)合，創(chuàng)新能力較強(qiáng)。俄羅斯聯(lián)邦層面的水利科研機(jī)構(gòu)主要包括水資源綜合利用與保護(hù)研究總院、國(guó)家水文研究所、土壤改良科學(xué)研究院、水工科學(xué)研究院股份公司。流域?qū)用鏇]有下屬的科研單位。各研究總院基本都在地方設(shè)立了分院，如水資源綜合利用與保護(hù)研究總院設(shè)立了8個(gè)分院，覆蓋了俄羅斯全境，分別負(fù)責(zé)各地區(qū)水利科研工作。俄羅斯的水利科研資源高度集中，有利于攻克重大科學(xué)技術(shù)問題;按照水資源、水文、水工、水土保持設(shè)置研究所，分工明確;基本不存在競(jìng)爭(zhēng);缺乏激勵(lì)機(jī)制，難以淘汰低水平研究人員;多學(xué)科交叉領(lǐng)域研究能力較弱。我國(guó)國(guó)家層面的水利科研機(jī)構(gòu)主要包括水科院、南科院、中科院涉水研究所、部分教育部高校。流域?qū)用嬗虚L(zhǎng)科院、黃科院、珠科院等科研機(jī)構(gòu)。地方層面有26個(gè)省、市、自治區(qū)設(shè)立了省級(jí)水利科研機(jī)構(gòu)，部分地方高校也承擔(dān)一些科研任務(wù)。我國(guó)的水利科研力量布局與水管理體制和行政區(qū)劃密切相關(guān)。優(yōu)勢(shì)是科研機(jī)構(gòu)可直接服務(wù)水利行業(yè);科研與流域、區(qū)域發(fā)展結(jié)合緊密;能夠吸引人才從事長(zhǎng)期研究，并且熟悉流域和地方情況。劣勢(shì)是存在區(qū)域分割，競(jìng)爭(zhēng)不足;區(qū)域的特殊性問題不一定能支撐地方科研機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展;流域、區(qū)域、地方高?？蒲衅脚_(tái)一定程度上存在重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象;多學(xué)科交叉領(lǐng)域的研究能力不強(qiáng)。

3科技項(xiàng)目管理

在科技項(xiàng)目承擔(dān)主體方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的聯(lián)合申請(qǐng)，如日本企業(yè)與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)組成技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟承擔(dān)政府部門科研項(xiàng)目。歐盟科技框架計(jì)劃每個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)要求至少3名合作者，并且具有互補(bǔ)性。我國(guó)水利行業(yè)由于缺乏實(shí)力雄厚的高新技術(shù)企業(yè)，企業(yè)在科研中發(fā)揮的作用不足，且產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不夠緊密。在項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審方面，同行評(píng)議是目前比較普遍的評(píng)審形式，國(guó)外基本都采取了分類立項(xiàng)評(píng)估的方式，針對(duì)不同項(xiàng)目類型建立了不同的評(píng)價(jià)原則和評(píng)價(jià)指標(biāo)。注重評(píng)審專家的獨(dú)立客觀性，確保評(píng)審結(jié)果公平公正。如歐盟科技框架計(jì)劃通過招標(biāo)方式公開遴選評(píng)審專家，通過簽署一系列合同和協(xié)議，避免專家與所評(píng)審項(xiàng)目有直接或間接關(guān)系，確保專家作為獨(dú)立人參加評(píng)審。在項(xiàng)目組織實(shí)施方面，我國(guó)科技項(xiàng)目管理“重立項(xiàng)、輕管理”問題比較嚴(yán)重。歐盟科技框架計(jì)劃和德國(guó)會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展情況與預(yù)期進(jìn)度的吻合度進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)措施，提出下一步建議，甚至取消項(xiàng)目資助。在科研誠(chéng)信制度方面，發(fā)達(dá)國(guó)家都出臺(tái)了一系列政策法規(guī)來規(guī)范科研不端行為，一些國(guó)家還設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)處理科研誠(chéng)信問題。與國(guó)外相比，我國(guó)水利科技計(jì)劃實(shí)施中失信行為懲處力度不夠。如歐盟科技框架計(jì)劃對(duì)于失信行為除了取消未來幾年內(nèi)申請(qǐng)科技項(xiàng)目的資格外，還建立了違約賠償金和罰款制度。在科研經(jīng)費(fèi)管理方面，國(guó)外十分重視對(duì)科研間接成本和人力資本的合理補(bǔ)償。美國(guó)對(duì)間接費(fèi)用占直接費(fèi)用的比例沒有設(shè)置上限，間接成本率為58%左右;人員費(fèi)用根據(jù)項(xiàng)目研究需要申請(qǐng)，如國(guó)家科學(xué)基金人員費(fèi)用可以占到總經(jīng)費(fèi)比例的80%，在職科研人員約25%的工資可從基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中支出。我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)對(duì)間接費(fèi)用考慮不足，勞務(wù)費(fèi)和績(jī)效支出比例偏低，不利于提高科研單位和科研人員的積極性。在科技成果評(píng)估方面，國(guó)外一般采用獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不同類型科研項(xiàng)目采取分類評(píng)估，基礎(chǔ)研究注重其創(chuàng)新性，應(yīng)用研究注重其應(yīng)用和推廣前景。此外，除了對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的評(píng)估之外，特別重視對(duì)科研機(jī)構(gòu)的整體績(jī)效評(píng)估。

4科技轉(zhuǎn)化與推廣

在科技推廣經(jīng)費(fèi)方面，農(nóng)業(yè)科技推廣經(jīng)費(fèi)每年在7億元左右、林業(yè)每年也有2億元。水利部科技推廣計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)每年只有4500萬元，地方設(shè)立的推廣專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)每年投入規(guī)模在幾十萬元到幾百萬元不等，推廣經(jīng)費(fèi)總規(guī)模十分有限。在科技推廣服務(wù)體系方面，農(nóng)業(yè)、林業(yè)設(shè)立到縣一級(jí)的推廣機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)則覆蓋到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。與農(nóng)業(yè)、林業(yè)相比較，水利科技推廣服務(wù)體系十分不健全，部分省(自治區(qū)、直轄市)仍未設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的科技推廣機(jī)構(gòu)，特別是基層科技推廣機(jī)構(gòu)缺失。在企業(yè)發(fā)揮作用方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)開發(fā)一般都由企業(yè)主導(dǎo)，企業(yè)依托高校、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，政府負(fù)責(zé)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與科技的結(jié)合。如美國(guó)設(shè)立了一系列的產(chǎn)學(xué)研合作計(jì)劃、英國(guó)產(chǎn)學(xué)研模式多樣(教研公司、科學(xué)園區(qū)、聯(lián)系計(jì)劃、法拉第合作伙伴研究中心)。在科技轉(zhuǎn)化服務(wù)機(jī)構(gòu)方面，美國(guó)、俄羅斯、日本的部分高校或科研機(jī)構(gòu)都建立了自己的科技轉(zhuǎn)移中心，加快技術(shù)轉(zhuǎn)化和商業(yè)孵化。在扶持政策方面，美國(guó)規(guī)定聯(lián)邦政府實(shí)驗(yàn)室要把其研究經(jīng)費(fèi)的一定比例用于科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)。美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)、日本為創(chuàng)新企業(yè)提供稅收優(yōu)惠政策。英國(guó)還專門為設(shè)立了激勵(lì)科研與產(chǎn)業(yè)結(jié)合的獎(jiǎng)勵(lì)。

5思考與建議

水利科技體制改革要在國(guó)家科技體制改革的框架下進(jìn)行，此外，事業(yè)單位分類改革、收入分配制度改革都會(huì)對(duì)水利科技體制改革產(chǎn)生影響。因此改革要有系統(tǒng)思維，需要統(tǒng)籌推進(jìn)，要制定完善的配套政策。同時(shí)，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)做法，提出以下粗淺思考和建議。

5.1明確各類創(chuàng)新主體的定位，促進(jìn)水利科研力量布局不斷優(yōu)化

進(jìn)一步加大競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)的力度，特別是應(yīng)用研究項(xiàng)目，應(yīng)打破流域、區(qū)域的保護(hù)和封閉，要改變“撒胡椒面”式的投入方式，利用市場(chǎng)機(jī)制作用，對(duì)國(guó)家、流域、區(qū)域?qū)用婵蒲袡C(jī)構(gòu)和高校進(jìn)行優(yōu)化整合，避免重復(fù)建設(shè)，形成分工明確、科學(xué)合理的科研力量布局。基礎(chǔ)性、前沿性和全局性的重大水利科技問題主要由國(guó)家層面的科研單位承擔(dān)。結(jié)合具體需求的水利科技問題主要由流域、區(qū)域科研機(jī)構(gòu)和地方高校承擔(dān)，要放開競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)布局合理化，形成有流域、區(qū)域特色的研究機(jī)構(gòu)。部分區(qū)域科研機(jī)構(gòu)根據(jù)主要業(yè)務(wù)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，更多地承擔(dān)技術(shù)中介、推廣等工作。具有明確產(chǎn)品導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)化前景的技術(shù)開發(fā)，企業(yè)應(yīng)作為實(shí)施主體。要充分利用高校的學(xué)科和人才優(yōu)勢(shì)，依托水利部教育部共建水利高校在基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)領(lǐng)域取得原創(chuàng)新突破，省部共建水利高?？筛嗟貐⑴c到應(yīng)用基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)研究當(dāng)中。

5.2完善適應(yīng)不同類型科研活動(dòng)特點(diǎn)的投入和管理機(jī)制

投入上，加大以政府投入為主的基礎(chǔ)研究投入，提高水利原始創(chuàng)新能力;建立政府財(cái)政為主渠道的公益類科研投入機(jī)制;產(chǎn)品類項(xiàng)目應(yīng)以企業(yè)投入為主，對(duì)于政府引導(dǎo)企業(yè)開展的科研項(xiàng)目，可采用“后補(bǔ)助”及間接投入等方式給予支持。立項(xiàng)上，基礎(chǔ)研究繼續(xù)實(shí)施政府導(dǎo)向、自由申報(bào)、同行評(píng)議的管理方式;應(yīng)用類科技項(xiàng)目實(shí)施公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇。評(píng)估上，基礎(chǔ)研究以同行評(píng)價(jià)為主，著重評(píng)價(jià)成果的科學(xué)價(jià)值;應(yīng)用研究由用戶和專家等相關(guān)第三方評(píng)價(jià)，著重評(píng)價(jià)目標(biāo)完成情況、成果轉(zhuǎn)化情況以及技術(shù)成果的突破性和帶動(dòng)性;產(chǎn)品類和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)由市場(chǎng)和用戶評(píng)價(jià)，著重評(píng)價(jià)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)。

5.3完善科研間接費(fèi)用和人員費(fèi)用管理

完善科研間接費(fèi)用和人員費(fèi)用管理需在中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行。實(shí)施差異化、精細(xì)化的間接費(fèi)用補(bǔ)償政策。在成本核算基礎(chǔ)上通盤考慮，區(qū)分科研承擔(dān)單位類型，區(qū)分科研活動(dòng)類型，不同單位可根據(jù)科研人員實(shí)際情況和需求進(jìn)行部分調(diào)整。加強(qiáng)間接費(fèi)用監(jiān)管。一方面，健全科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理機(jī)制，加大對(duì)科研經(jīng)費(fèi)尤其是間接費(fèi)用的監(jiān)管力度。另一方面，項(xiàng)目承擔(dān)單位可結(jié)合自身情況，完善間接費(fèi)用管理制度，健全內(nèi)部控制與監(jiān)督制約機(jī)制。重視科研人力資本支出，落實(shí)并提高績(jī)效支出比重。適當(dāng)增加經(jīng)費(fèi)使用靈活性，授權(quán)高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)按規(guī)定自主支配科研經(jīng)費(fèi)，探索頂尖人才自主使用科研經(jīng)費(fèi)模式。

5.4建立獨(dú)立的第三方科技評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)科研信用管理

注重維護(hù)學(xué)術(shù)研究的獨(dú)立自主性，在立項(xiàng)、成果評(píng)估等環(huán)節(jié)采用獨(dú)立的第三方專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)估，出資人和評(píng)估執(zhí)行者相分離。建立專家數(shù)據(jù)庫，擴(kuò)充專家?guī)斓膶＜覕?shù)量和專業(yè)范圍，實(shí)行評(píng)審專家輪換、調(diào)整機(jī)制。實(shí)行評(píng)審專家回避制度，評(píng)審開始前，專家要簽署利益沖突聲明。制定水利科研信用管理辦法，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，并按信用評(píng)級(jí)實(shí)行分類管理。建立“黑名單”制度，將嚴(yán)重不良信用記錄者記入“黑名單”，階段性或永久取消其申請(qǐng)財(cái)政資助項(xiàng)目或參與項(xiàng)目管理的資格。建立違約賠償金和罰款制度，加大對(duì)失信行為的懲處。根據(jù)年度報(bào)告、中期檢查等節(jié)點(diǎn)評(píng)估情況決定是否繼續(xù)進(jìn)行研究資助，建立項(xiàng)目退出機(jī)制。

5.5進(jìn)一步完善科技轉(zhuǎn)化與推廣體系

建立和完善包括水利部、流域機(jī)構(gòu)、省、市、縣、鄉(xiāng)在內(nèi)的水利推廣機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)科研單位、技術(shù)開發(fā)企業(yè)設(shè)立推廣機(jī)構(gòu)。以社會(huì)效益為主的技術(shù)推廣工作，由政府支持的推廣機(jī)構(gòu)完成;以經(jīng)濟(jì)效益為主的開發(fā)類技術(shù)，鼓勵(lì)和支持企業(yè)推廣。加大資金投入和政策扶持力度，積極爭(zhēng)取國(guó)家和各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)投入及信貸、匹配性資金、稅收等政策性投入，鼓勵(lì)、引導(dǎo)全社會(huì)多渠道、多層次地增加科技推廣投入，加大對(duì)重大公益類成果轉(zhuǎn)化與推廣的經(jīng)費(fèi)投入。創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研模式，扶持和培育一批水利高新技術(shù)企業(yè)，對(duì)易于推廣的產(chǎn)品設(shè)備進(jìn)行系列化開發(fā)及生產(chǎn)，形成一批拳頭產(chǎn)品。探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)，設(shè)立激勵(lì)水利科研與產(chǎn)業(yè)結(jié)合的獎(jiǎng)項(xiàng)。

作者：廖四輝 王建平 李發(fā)鵬 單位：水利部發(fā)展研究中心