水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理問題淺析

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摘要:為提高衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平，文章結合衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理現(xiàn)狀，找出當前質(zhì)量監(jiān)督分級管理存在的問題。結果發(fā)現(xiàn)衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理存在質(zhì)量監(jiān)督分級管理機構獨立性不強，責任范圍模糊、監(jiān)督管理人員技術水平薄弱等問題，對發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，根據(jù)分析結果提出針對性對策。研究結果對衡水市及其他地區(qū)構建完善的水利工程質(zhì)量監(jiān)督機制提供一定的參考和借鑒。

關鍵詞:水利工程;質(zhì)量監(jiān)督;分級管理

近年來，我國對于水利工程的投資不斷擴大?！笆奈濉币?guī)范也重點提出加強水利基礎設施建設，并公布了國家骨干水網(wǎng)工程，包括重大引調(diào)水、供水灌溉及防洪減災等領域。截至2021年年底，水利部公布150項重大水利工程已被批復68項，開工63項，并力爭今年水利建設總投資超8000億元。在水利行業(yè)高速發(fā)展的同時，也應當重點關注水利工程建設質(zhì)量問題，質(zhì)量監(jiān)督就顯得尤為重要。擴大水利工程質(zhì)量監(jiān)督的專業(yè)隊伍，構建完整的水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系成為當前水利工程質(zhì)量監(jiān)管的首要任務［1］。為了能夠充分發(fā)揮地方政府水利質(zhì)量監(jiān)督相關部門的能動性，上級政府部門將越來越多的權利下放到地方政府部門，加強分級管理模式。2012年9月，河北省水利廳發(fā)布《關于加強全省水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的通知》明確指出要建立省、市、縣三級分級管理機制。衡水市水務局在2017月5月發(fā)布《關于明確水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理工作的通知》指出要成立市、縣兩級水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理機制并明確各監(jiān)督機構的職責范圍。至此，省、市、縣三級水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理機制形成。但是當前衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理面臨著諸多問題，如機構不健全、技術力量薄弱、專項經(jīng)費缺乏等問題。因此，如何完善衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理機制，提高水利工程質(zhì)量監(jiān)督效率，成為當前急需解決的問題。

1衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理現(xiàn)狀

1.1衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理機構情況

2007年9月，衡水市水利局成立基本建設處，2014年3月，衡水市水利局基本建設處更名為衡水市水利工程質(zhì)量安全技術中心，為衡水市水利局下屬的事業(yè)單位(正處級)，主要負責衡水市水利工程建設項目的質(zhì)量與安全監(jiān)督、水利質(zhì)量信息系統(tǒng)和預警系統(tǒng)管理以及參與水利工程建設質(zhì)量相關標準的制定工作。目前，衡水市水利工程質(zhì)量安全技術中心核定事業(yè)編制12人，內(nèi)設3個業(yè)務科室和1個綜合科室，目前在崗人員為9人，其中具備水利工程質(zhì)量監(jiān)督員證書的人員為5人，人員經(jīng)費由市財政全額撥款。同年，河北省水利工程質(zhì)量安全技術中心掛牌成立。至此，河北省已然形成省、市、縣三級聯(lián)動水利工程質(zhì)量監(jiān)督機制。

1.2衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理運行情況

2015年為實行水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理的第一年，衡水市的10個縣級水利工程質(zhì)量安全技術中心中，目前僅有7個安全技術中心能夠獨立開展工作，其中5個安全技術中心為專職人員，另外兩個安全技術中心則為兼職人員，甚至還存在建設單位與安全技術中心一個單位兩個牌子的情況。根據(jù)統(tǒng)計，當前衡水市水利工程質(zhì)量安全技術中心共監(jiān)督項目58個，主要為小型農(nóng)村水利工程，包括農(nóng)田水利工程及村民自建水務工程等。當前，衡水市的縣級水利工程安全技術中心的專項經(jīng)費均未獲批、為配備專有的工作車輛，其中僅有1個安全技術中心采購了相關檢測設備。在制度建設方面，僅僅有3個安全技術中心依據(jù)國家有關法律法規(guī)的基礎上，結合自身情況，制定了相應的管理辦法。根據(jù)統(tǒng)計，衡水市水利工程質(zhì)量安全技術中心在2019年監(jiān)督的項目包括:河道治理、農(nóng)田水利建設、河流治理、農(nóng)村飲水工程以及污水處理廠等項目。新增備案項目為58個，對衡水市10個區(qū)、縣共121項水務工程進行了監(jiān)督檢查。其中在建項目71項，完工驗收項目17項，通過竣工驗收項目33項。與實行水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理之前，新增備案項目數(shù)量降低27%，所管理的項目數(shù)量降低19%?？梢钥闯觯趯嵭兴こ藤|(zhì)量監(jiān)督分級管理之后，衡水市水利工程質(zhì)量安全技術中心的監(jiān)督工作量有了明顯的減少。

2衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理存在的問題

2.1質(zhì)量監(jiān)督分級管理機構獨立性不強，責任范圍模糊

隨著我國經(jīng)濟社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家實力不斷增強，在水利基礎設施建設方面的投資越來越大。雖然水利工程的建設發(fā)展不斷規(guī)范化，但是仍然存在著一些問題難以解決，如管理混亂、權責模糊等現(xiàn)象在水利工程相關部門尤為顯著。當前，“政府監(jiān)督、社會監(jiān)理、企業(yè)保證”的水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級體系并未全面順利推行，對于縣級水務管理部門全權負責的水利工程，容易產(chǎn)生各單位職責混淆的現(xiàn)象［2］。衡水市的縣級水務管理部門大多延續(xù)了以往的管理模式，盡管在形式上做到了主管與建設相互分離，但實際情況缺與之相反，即建設單位就是當?shù)厮畡展芾聿块T或水務管理部門成立的分支機構。當建設與監(jiān)管為一個主體時，水利工程的質(zhì)量管理工作往往會變成形式主義。同時，衡水市有些地區(qū)并未設置縣級的水利工程質(zhì)量安全技術中心，因此，即便各地根據(jù)實際情況成立了縣級的質(zhì)量安全技術中心，卻無法獲得相應的法律地位。就衡水市成立的縣級水利工程質(zhì)量安全技術中心的情況來看，均為當?shù)氐木庌k批準成立，辦公經(jīng)費也得不到保障。市級的水利工程質(zhì)量安全技術中心有市編辦批準成立，為全額撥款單位，與縣級的水利工程質(zhì)量安全技術中心沒有隸屬關系。因此，在水利工程質(zhì)量安全技術中心在法律地位上得不到認可，在行業(yè)規(guī)范上也沒有制約因素，最終造成市、縣兩級水利工程質(zhì)量安全技術中心在職責人工上經(jīng)常引發(fā)矛盾，導致水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作難以展開。并且，在衡水市縣級的水利工程質(zhì)量安全技術中心普遍存在著“一套班子、兩個牌子”的現(xiàn)象，工作人員往往具備雙重身份，導致工作職責難以厘清。

2.2監(jiān)督管理人員專業(yè)技術知識欠缺

隨著科技的不斷進步，水利工程項目與建設技術越來越復雜，并且衡水市水務主管部門將所有涉水工程的管理工作都一并分給水利局，使得水利局工作量大大提升，而對水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理人員的專業(yè)技術要求也隨之提高?；旧鲜霰尘埃枰こ藤|(zhì)量監(jiān)督管理人員具備足夠的知識和高水平的專業(yè)技能，熟悉相關法律法規(guī)及行業(yè)標準。然而，衡水市的縣級水利工程質(zhì)量安全技術中心的工作人員專業(yè)知識有所欠缺，專業(yè)技能水平不過硬，對相關技術標準不熟悉，導致水利工程的質(zhì)量監(jiān)督管理工作難以順利開展。同時，衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理還存在各級領導不重視、監(jiān)督管理意識較弱，造成相關人員配置不足，并且配置工作人員專業(yè)與水利工程質(zhì)量監(jiān)督不匹配。

2.3質(zhì)量監(jiān)督分級管理缺乏專業(yè)技術手段

水利工程一般具有工程規(guī)模大、建設范圍廣的特性，涉及的工程種類眾多，施工技術與工藝也在不斷進步［3］。以往工程質(zhì)量監(jiān)督側重于水利工程的實體質(zhì)量，往往忽視了對質(zhì)量行為與體系的監(jiān)督，且難以厘清監(jiān)督管理與監(jiān)理單位的職責范圍。并且，在對水利工程建設項目進行監(jiān)督管理過程中，監(jiān)督工作人員一般僅憑個人經(jīng)驗進行判斷，缺少檢測技術與設備的支持，主要是由于缺乏專項資金，無法配備專業(yè)的檢測設備，管理也不規(guī)范。因此，在對水利工程建設質(zhì)量進行監(jiān)督時，對質(zhì)量的評定存在很大的隨意性，也為權力尋租提供了機會［4］。

3衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理存在問題原因分析

3.1相關政策法規(guī)不完善

早在2000年國務院就發(fā)布了《建設工程質(zhì)量管理條例》其中就對質(zhì)量監(jiān)督管理機構及其職責做了詳細的介紹。在此基礎上，水利部制定了《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》以及《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等。同時，各省市根據(jù)自身實際情況也出臺了大量的相關政策文件，在很大程度上促進了水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系的構建。但是上述已有的法律法規(guī)管理對象是大中型水利工程，在小型水利工程的監(jiān)督管理方面仍是空白［5］。由于缺少關于小型水利工程建設監(jiān)管的相關規(guī)定，加上縣級水利行政管理部門法律意識不強，經(jīng)常出現(xiàn)以無法可依為借口不作為或者亂作為的情況。而縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)管部門難以正常展開，如對正在建設的水利工程項目進行質(zhì)量監(jiān)督，卻無法可依，如果不管不顧，就容易造成工程質(zhì)量問題。因此，相關政策法規(guī)的缺失為水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作設置了極大的障礙。

3.2專業(yè)技術人員的缺乏

根據(jù)衡水市范圍內(nèi)的縣級水利質(zhì)量安全技術中心情況來看，符合標準的質(zhì)量監(jiān)督工作人員嚴重不足。當前衡水市縣級水利質(zhì)量安全技術中心的工作人員一般都是從其他科室抽調(diào)來的技術人員或者其他科室人員兼任，而縣級水利管理部門中具備相關資格的技術人員本就非常稀少，這就造成兼任的技術人員往往需要開展質(zhì)量監(jiān)督以外的工作。同時，水利工程具有分布廣、工作任務重的特點，而在對水利工程進行質(zhì)量監(jiān)督工作時，需要對各方單位的質(zhì)量保證體系進行檢查，對工程質(zhì)量進行監(jiān)督和驗收以及質(zhì)量評定等，可見水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的強度之大，這對人員嚴重不足的縣級水利工程質(zhì)量安全技術中心來無疑是雪上加霜［6］。

3.3專業(yè)能力不過硬，創(chuàng)新手段匱乏

目前，衡水市各級水利工程質(zhì)量安全技術中心的工作方式基本相同，在水利工程項目開工前對項目進行備案，根據(jù)工程實際進展情況采取抽查的方式對關鍵部門進行監(jiān)督、驗收。在抽查過程中，主要對在建水利項目的工程資料以及施工現(xiàn)場進行檢查。對發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，一般采取現(xiàn)場通知，重大質(zhì)量問題進行上報。隨著水利行業(yè)的不斷發(fā)展，水利工程涉及行業(yè)和知識面越來越廣泛，所需要的專業(yè)能力也應當隨之提高，但是實際的監(jiān)督工作人員的專業(yè)能力大多都有欠缺，造成在開展工作時權威性收到挑戰(zhàn)［7］。同時，在相關檢測設備缺乏的情況下，工程質(zhì)量的檢測一般由第三方進行，而施工方承擔檢測費用，這也嚴重的影響了檢測結果的公正性［8］。

4衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理的對策

4.1完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理機制，規(guī)避同級監(jiān)督

完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理機制，可以從三個方面著手。首先，完善水利部門行政管理體系，使水利工程建設涉及相關單位各負其責，建立完整的水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系，形成省、市、縣三級管理部門聯(lián)動，確定各級監(jiān)督管理部門的權責范圍。其次，建立健全完善的部門制度體系，設置科學的績效考核機制，激發(fā)各級部門及相關人員的工作主動性。最后，應盡快落實其法律地位問題。完整且獨立的法律地位是水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理部門執(zhí)行監(jiān)管工作的前提和基礎，也是完善管理體系不可或缺的部分。4.2積極組織相關培訓，增強行業(yè)技術指導針對衡水市當前水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理的現(xiàn)狀，對縣級水利工程質(zhì)量安全技術中心的工作人員應積極組織培訓。首先，要對水利部門領導層進行培訓，提高管理層的法治意識，強化依法行政的意識，改變領導層陳舊的工作思維觀念和工作方式。其次，深化行業(yè)技術標準培訓。熟練的掌握相關技術標準是進行水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的前提，對工作中經(jīng)常用到的政策法規(guī)、技術標準必須銘記于心。最后，時刻關注最新發(fā)布的相關法律法規(guī)及技術標準。緊跟科技發(fā)展和水利工程建設發(fā)展的腳步，并組織相關管理人員學習。同時，對縣級水利工程質(zhì)量安全技術中心加強行業(yè)指導，加快衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理的規(guī)范化腳步，提高全市水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平。

4.3落實質(zhì)量監(jiān)督相關管理經(jīng)費

對水利工程質(zhì)量進行監(jiān)管時政府部門的職責所在［9］。因此，政府部門應當在當年的財政預算中全額撥款支持水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作。業(yè)主監(jiān)管業(yè)主，難以保證質(zhì)量監(jiān)督的公正性、權威性以及客觀性。同時，也可借鑒德國水利工程監(jiān)管的收費模式，即在水利工程建設前期，將工程質(zhì)量監(jiān)督費用列入成本中，并由相關部門進行計提，按照水利工程的建設進度向質(zhì)量監(jiān)管機構劃撥［10］。

5結語

針對衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理存在的問題，本文提出了完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理機制，規(guī)避同級監(jiān)督、積極組織相關培訓，增強行業(yè)技術指導以及落實質(zhì)量監(jiān)督相關管理經(jīng)費等建議，該建議不僅對衡水市完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理具有借鑒意義，對我國其他地區(qū)來說也具有一定的參考價值。同時，本文并未對水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級管理方式進行討論，不當?shù)馁|(zhì)量監(jiān)督分級管理方式會阻礙質(zhì)量監(jiān)督工作的正常開展，今后的研究將著重分析質(zhì)量監(jiān)督分級管理方式方面，以確保質(zhì)量監(jiān)督工作的順利進行。

作者:潘飛 單位:河北省水文勘測研究中心