新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系路徑探析
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摘要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險自2009年開展試點，目前已總體實現(xiàn)全覆蓋，成為農(nóng)村養(yǎng)老基本保障?，F(xiàn)分析了廣東省江門市“新農(nóng)?！卑l(fā)展現(xiàn)狀，并針對存在的問題提出提高新農(nóng)保補貼水平；提高新農(nóng)保經(jīng)辦水平；充份發(fā)揮普惠制金融支持作用；搭建新農(nóng)保網(wǎng)絡平臺；完善體系框架并協(xié)同其他保障同步發(fā)展等優(yōu)化路徑。以期加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展進程，推動“三農(nóng)問題”的解決，促進全面小康持續(xù)深化。
關鍵詞：新農(nóng)保；體系框架；普惠金融
黨的報告指出，要防范化解重大風險，建立社會保障穩(wěn)定機制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，推進農(nóng)村養(yǎng)老基本保障體系制度化建設。據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年我國65周歲及以上人口1.76億，比重高達12.6%，增速居世界第一。2020年中央一號文件提出，強化農(nóng)村補短板保障措施，加強農(nóng)村社會保障，完善農(nóng)村互助式養(yǎng)老。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》強調建立世界級城市群，江門作為珠三角九市之一，需發(fā)揮重要節(jié)點作用。然其作為典型“老年”城市，在融入彎區(qū)經(jīng)濟建設中，如何克服人口難題，是現(xiàn)階段工作的重中之重?；诖?，引入普惠金融角度，探究新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）體系現(xiàn)狀。新農(nóng)保自2009年頒布實施以來，克服“老農(nóng)保”系列弊病，促進農(nóng)村社會保障發(fā)展。作為農(nóng)村基本保障的試金石，引起業(yè)內學者廣泛關注。王小增等（2020）基于CHARLS數(shù)據(jù)，以成年子女勞動力遷移為中介變量，對新農(nóng)保參與、勞動力遷移與農(nóng)村老年人經(jīng)濟供養(yǎng)進行實證分析，闡述了增強社會養(yǎng)老保險福利效應的重要性。張雨（2019）運用文獻研究法，整理分析新農(nóng)保的整體社會效益及存在問題，從人口紅利、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會公平等方面相應地提出建議。孫瑞萍（2019）針對湖北恩施、襄陽、荊州三市的調查數(shù)據(jù)，著重考察了風險態(tài)度對農(nóng)村居民養(yǎng)老規(guī)劃選擇的影響，提出應加強農(nóng)村居民金融風險教育等。李兆友等（2016）在研究新農(nóng)保養(yǎng)老金投資運營管理機制基礎上，綜合分析新農(nóng)保制度政策演進背景，提出從政府、市場兩方面建立資金籌集保障機制，從而促進新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展。
一、發(fā)展現(xiàn)狀
（一）地區(qū)“新農(nóng)?！眳⒈Ｇ闆r新農(nóng)保實現(xiàn)“低檔”全覆蓋，基本生活得到保障。一是江門恩平、開平等地總體實現(xiàn)適齡人員參保全覆蓋，農(nóng)民納入養(yǎng)老保險體系范疇之內。例如，在調研新會大鰲鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，相關村落16-59周歲人員都參與了新農(nóng)保，大部分以最低檔次參保。二是足齡人員100%領取了養(yǎng)老金，且金額逐年增長。以江門新會大鰲鎮(zhèn)為例，2019年基礎賬戶養(yǎng)老金維持在每人每月208元，同比增長8%。全市參保人數(shù)達155.41萬人，基本覆蓋全市。三是文明認知增強，養(yǎng)老觀念有所轉變。在傳統(tǒng)農(nóng)村文化里，養(yǎng)老觀念集中在“養(yǎng)兒防老”階段，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老占據(jù)主要方式。而新農(nóng)保進一步實施，促使人們深入認知“社會養(yǎng)老”的普惠性。在對恩平大田鎮(zhèn)的調研中，抽取黃沙村50位村民為樣本，年齡分布在30-59歲，超過90%的人都十分清楚當自己到達60周歲，即可按月領取養(yǎng)老金，這說明該村人口已具有較強的養(yǎng)老金意識，這將極利于提升村民幸福感。
（二）“新農(nóng)保”體系框架概況框架基本形成，函括不同主體。新農(nóng)保參與主體主要包括村民、村委會、人社局、基金管理所等。通過走訪江門市相關農(nóng)村地區(qū)，發(fā)現(xiàn)在新農(nóng)保推行進程中，村委會積極發(fā)揮集體經(jīng)濟規(guī)模效應，為農(nóng)村適齡人員全額繳納保費，并按時完成村民年齡登記、參保確認等事項。而人力資源與社會保障局發(fā)揮基層人社服務作用，按期完成新農(nóng)保征繳工作，推動全區(qū)新農(nóng)保工作的持續(xù)推進。各級政府則積極發(fā)揮財政補貼作用，自2010年以來，財政補貼逐步增加，對于地區(qū)新農(nóng)保發(fā)展起積極作用，同時亦依據(jù)實際情況，調整參保檔次、參保金額，具體來說，江門市大部分地區(qū)參保檔次不斷增加，由2010的5個檔次上升至12個檔次，最低檔次參保金額總體穩(wěn)定在農(nóng)民可接受范圍內?；鸸芾矸矫?，實行收支兩條線，設立新農(nóng)保專項基金，養(yǎng)老金主要存放在具有事業(yè)性質的社會保險經(jīng)辦機構，基金活力較小。此外，管理機構重疊，成本高、效率低，社會化管理程度較低。
（三）五邑地區(qū)“新農(nóng)?！敝匾暢潭取靶罗r(nóng)保”制度作為農(nóng)村社會保障重要組成部分，對于改善城鄉(xiāng)二元化弊病起重要作用。政策方面，近年來，政府層面上關于新農(nóng)保重視程度有所加深。政府工作報告多次強調增強社會保障，注重民生領域的投入，2019年全市各級財政投入民生事業(yè)292.57億元，同比增長12.9%，占一般公共預算支出近七成。農(nóng)村建設方面，由于國家級“一村一品”示范村的落實，美麗鄉(xiāng)村精品路線的確立，江門恩平市沙湖鎮(zhèn)、臺山市五豐村等實現(xiàn)脫貧摘帽，江門地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟有一定發(fā)展，村集體及村民個人參保熱情有所增加。結合地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，農(nóng)村關于人居環(huán)境、經(jīng)濟層面建設持續(xù)向好，農(nóng)村綜合改革全面深化，亦促進新農(nóng)保體系持續(xù)發(fā)展。
二、存在的問題
（一）保險意識普遍偏低在新農(nóng)保落地的第十個年頭，五邑地區(qū)基本實現(xiàn)參保全覆蓋，然而大多數(shù)農(nóng)民選擇最低檔次參保，對于養(yǎng)老保險保障缺乏深入認識。一方面，由于鮮少接觸多檔次參保事項，村民對于新農(nóng)保保費金額、上交形式的認知停留在模糊階段，因而極少選擇高檔參保，形成“中央發(fā)力，地方助力，民眾不受力”局面。另一方面，村民缺乏主動參與的熱情，新農(nóng)保只發(fā)揮單純“補助”作用。而各村村委會作為農(nóng)村集體的管理單位，對新農(nóng)保工作實行“一籮筐”管理，從確定參保對象到繳納保費等事宜，由村委統(tǒng)一受理，農(nóng)民個人沒有直接參與其中，導致其對“新農(nóng)?！闭叩恼J識較淺，僅認為“到年齡即可領錢”，對于保險保障卻無進一步認識。
（二）“協(xié)保體系”普遍缺失在新農(nóng)保運作體系中，村委會本應作為天然的協(xié)保（協(xié)助新農(nóng)保實施）選擇對象。但調查發(fā)現(xiàn)，村委會負責新農(nóng)保事務的工作人員數(shù)量較少，缺少挨家挨戶宣傳介紹的條件，此外，相關人員專業(yè)知識儲備尚不夠，對此亦不夠重視。導致出現(xiàn)以下問題，一是農(nóng)民自身認知較有限，缺乏主動學習的動力，在不了解的情況下極易出現(xiàn)抵制心里，對于“新農(nóng)保繳費”更是心有芥蒂。二是少了“中間人”助力，村民在計算保費、養(yǎng)老金方面，認為步驟麻煩，程序復雜，故只能被動接受新農(nóng)保，產(chǎn)生“拿多少是多少”的想法。而人社局方面，由于社會保障類政策實施時間長，人社局相關工作職位易發(fā)生調配，亦無法真正帶動協(xié)保員機制的落實。
（三）財政補貼力度較低新農(nóng)保雖已實現(xiàn)全覆蓋，但基本保障水平尚不高，財政支持力度不明顯。調研發(fā)現(xiàn)，江門市大部分地區(qū)采用市、縣兩級財政補貼形式。目前，各級人民政府對參保人繳費給予補貼，對選擇低檔次標準（每年120元—360元）個人繳費的，補貼標準維持在每人每年30元，對于促進參保的作用不明顯。調研相關村落村委會得知，新農(nóng)?；I資主要靠村委會來協(xié)調資金，而江門市除了對恩平市、開平市和臺山市給予三級補貼，即省、市、縣（市、區(qū)）三級財政補貼外，江門市其余地區(qū)由市、縣（市、區(qū)）財政各負擔一半。此外，關于社會捐助層面的籌資構成也僅停在口號上面。
（四）金融支持力度不足新農(nóng)保實施進程中，金融支持作用發(fā)揮不明顯。主要體現(xiàn)在以下三個方面，一是存在制度性缺陷。新農(nóng)?；饘嵭惺?、縣級管理，地方出于安全性考慮，基金運作以穩(wěn)健為主要追求，缺乏風險決策能力，一昧追求“穩(wěn)定”。二是信息溝通出現(xiàn)障礙。在新農(nóng)保運作體系中，各級政府、不同機構各自為政，皆以完成任務為準，彼此之間缺乏深入交流合作。三是金融支持力度不足，未形成體系化?；鸸芾硭槠?、管理投資渠道單一，導致運作效率低，社會化管理程度不明顯，養(yǎng)老基金的“負帳”痛點明顯。
（五）缺乏深入貫徹執(zhí)行從村委會執(zhí)行力度來看，大多村委會直接運用集體資金，為村民統(tǒng)一繳納保費，雖然提高了該區(qū)參保率，卻體現(xiàn)出“任務式”完成指標現(xiàn)象。大多數(shù)情況下，迫于上級參保率要求，忽視了村民的個人繳費部分，亦削減了村民參與新農(nóng)保的積極性。人力資源與社會保障局方面，沒有發(fā)揮教育宣傳作用，在引導村集體、村民保障意識方面，未與村集體形成良好溝通機制，有較大缺位現(xiàn)象。此外，基金管理所方面，則缺少內部績效鼓勵機制，各級人員缺乏執(zhí)行活力，在創(chuàng)新性解決問題上有較大空白區(qū)間。
（六）政策宣傳形式老舊五邑地區(qū)新農(nóng)保宣傳手段還是以口口相傳、黑板通知為主，形式老舊，缺乏創(chuàng)新，對政策知識普及不到位、宣傳不到點，加上農(nóng)民自身認知局限，對新事物的悅納程度不高、面對風險的掌控意識較弱，新農(nóng)保政策并未“深入人心”。另外，在政策普及過程中，缺乏精準對象宣傳，對于不同年齡段、不同受教育程度村民一把抓，均采用同一種方式。而通過網(wǎng)站、微信公眾號進行宣傳，瀏覽量和粉絲量都是寥寥無幾，現(xiàn)階段新農(nóng)保宣傳的效果還是不太明顯，影響其落實與優(yōu)越性體現(xiàn)。
三、優(yōu)化路徑
（一）提高新農(nóng)保補貼水平新農(nóng)保作為農(nóng)村社會養(yǎng)老的主要方式，明確政府發(fā)揮主體作用。因此，江門市各級政府應當積極作為，適時增加對于新農(nóng)保的財政補貼，建立財政補貼定期增長機制，為新農(nóng)保深入實行奠定基調。此外，應以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導，抓住粵港澳大灣區(qū)發(fā)展機會，發(fā)揮“江門市人才島”戰(zhàn)略定位，大力扶持江門市鄉(xiāng)村企業(yè)，以增加農(nóng)村居民就業(yè)機會，提升其繳費能力，從而在根本上促進參保。同時，各級政府還應制定合理政策，針對江門市各村落經(jīng)濟發(fā)展差異，實施差別補貼，以縮小城鄉(xiāng)差異。最后，有必要鼓勵和引導村集體、社會組織等發(fā)揮帶頭作用，增強籌資能力，以提高新農(nóng)保補貼水平。
（二）提高新農(nóng)保經(jīng)辦水平要建立健全新農(nóng)保經(jīng)辦人員考核制度，為村民高檔參保提供渠道。新農(nóng)保屬于社會保障范疇，兼具保險性質，可引進協(xié)保員對“產(chǎn)品”進行介紹，即普及新農(nóng)保相關知識，包括繳費事宜、死亡繼承、缺地補貼等，因此需要具有專業(yè)知識的協(xié)保人員、可持續(xù)的協(xié)保地點。如引進人社局業(yè)務人員實時講解、引導大學生定期幫扶等，這將有效提高新農(nóng)保保障體系運作效率，同時亦會促進高檔參保進一步落實。此外，在引進協(xié)保機制時，應注重崗前培訓，實行嚴格的崗位準入制度，確保協(xié)保機制確實有效。
（三）充分發(fā)揮普惠制金融支持作用普惠金融在消除貧困、實現(xiàn)社會公平、幫助農(nóng)村居民提升造血功能等方面有著一定作用。一方面，在國有資產(chǎn)支持，農(nóng)民自愿為前提的情況下，政府帶頭，把農(nóng)民閑置的基礎養(yǎng)老金集中起來，與商業(yè)金融機構展開合作，探索將養(yǎng)老金轉化為商業(yè)金融機構資本的運作方式，進一步提高新農(nóng)?；鸬睦寐始笆找媛?。另一方面，銀行、保險以及其他民間金融機構，可以提供相關金融養(yǎng)老產(chǎn)品，服務農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。針對城鄉(xiāng)差異，提高對于風險的把握，為農(nóng)民開通更多綠色通道，發(fā)揮精準普惠作用。具體可通過當?shù)劂y行下鄉(xiāng)等措施，增強農(nóng)民關于金融風險的認知,克服其對金融市場的恐懼心理。同時政府層面應建立健全激勵、監(jiān)督機制，確保新農(nóng)?；鹂沙掷m(xù)健康發(fā)展。
（四）搭建新農(nóng)保網(wǎng)絡平臺加快新農(nóng)保信息化網(wǎng)絡平臺建設，結合普惠金融概念，建立起市、鎮(zhèn)、村三級網(wǎng)絡平臺，推進銀行網(wǎng)點建設，讓每個村級勞動保障服務站都確保有計算機等現(xiàn)代設備，且為其配置專門的工作人員和輔助的協(xié)保員，不定期針對新農(nóng)保經(jīng)辦管理服務人員進行培訓，提高其工作能力與服務水平，充分發(fā)揮出信息化網(wǎng)絡平臺在新農(nóng)保業(yè)務經(jīng)辦、服務、監(jiān)管中的巨大優(yōu)勢及作用。更重要的是，要加強針對性，為老年村民提供及時指導，帶動農(nóng)村居民真正參與到新農(nóng)保保障體系之內。
（五）完善體系框架并協(xié)同其他保障同步發(fā)展一方面，需進一步完善江門市新農(nóng)保體系框架，明確各參與主體的職責。江門市政府應加強區(qū)域統(tǒng)籌，適時調整新農(nóng)保政策，使得參保對象在繳費、待遇水平上享有權利和義務，從而減少管理混亂等問題，使得有法可依。同時，各區(qū)鎮(zhèn)應依據(jù)實際情況，調整相關補貼，逐漸推行城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異的養(yǎng)老普惠金融政策，這將對縮小各市（區(qū)）城鄉(xiāng)發(fā)展差距起重要促進作用。另一方面，新農(nóng)保制度應與“金保工程”下的基本醫(yī)療保障體系、住房保障體系、失業(yè)保障體系等相聯(lián)合，進一步搭建與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度、被征地農(nóng)民保障制度等銜接的體系，探索促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑。
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作者：鄭絢 秦健平 李慧穎 單位：五邑大學