農(nóng)業(yè)推廣改革問題及意見

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1我國農(nóng)業(yè)推廣體系現(xiàn)狀

截至2003年底，農(nóng)業(yè)部所屬種植業(yè)、畜牧獸醫(yī)、水產(chǎn)、農(nóng)機化、經(jīng)營管理5個系統(tǒng)，全國縣鄉(xiāng)兩級共有推廣機構(gòu)15.1萬個，其中縣級2.37萬個，鄉(xiāng)級約12.75萬個；有農(nóng)技推廣人員100.78萬人，其中，縣級推廣人員33.4萬人，鄉(xiāng)級農(nóng)技推廣人員67.4萬人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)“五站”現(xiàn)有國家編制內(nèi)農(nóng)技人員60.8萬人。與此同時，全國有40多萬個村設(shè)立了服務(wù)組織，還有10多萬個農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會和數(shù)百萬個科技示范戶（場）。

1.1經(jīng)費預(yù)算和管理體制

各級農(nóng)技推廣機構(gòu)是農(nóng)業(yè)行政部門的下屬事業(yè)單位，因種種原因，各級機構(gòu)在財政預(yù)算方式上分為全額預(yù)算、差額預(yù)算和自收自支單位。2003年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機構(gòu)中，全額撥款的占53.8%，其他的為差額預(yù)算和自收自支。1998年以前，鄉(xiāng)級農(nóng)業(yè)五站中，由縣（市）主管部門管理的約占40%，到2005年該比例約為20%。

1.2主要職能

目前農(nóng)技推廣機構(gòu)的職能包括4個方面：一是法律法規(guī)授權(quán)或行政機關(guān)委托的執(zhí)法和行政管理，如動植物檢疫、畜禽水產(chǎn)品檢驗、農(nóng)機監(jiān)理、農(nóng)民負擔(dān)管理等。二是純公益性工作，如動植物病蟲害監(jiān)測、預(yù)報、組織防治，無償對農(nóng)民的培訓(xùn)、咨詢，新技術(shù)的引進、試驗示范推廣，對農(nóng)藥、動物藥品使用安全進行監(jiān)測和預(yù)報，參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)技推廣計劃的制定及實施，對災(zāi)情、苗情、地力進行監(jiān)測和報告等。三是帶有中介性的工作，如農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用產(chǎn)品的質(zhì)量檢測，為農(nóng)民提供產(chǎn)銷信息，對農(nóng)民進行職業(yè)技能鑒定等。四是經(jīng)營性服務(wù)，如農(nóng)用物資的經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品的貯、運、銷，特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)及品種的供應(yīng)等。

1.3發(fā)揮的主要作用

農(nóng)技推廣體系為各時期的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻，組織推廣了大批動植物新品種和重大技術(shù)，大幅度提高了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量與品質(zhì)，增加了糧食、禽蛋、肉類、魚類等主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國種植業(yè)技術(shù)推廣系統(tǒng)平均每年立項推廣技術(shù)6萬多項次，面積1.33億公頃次；畜牧業(yè)技術(shù)推廣系統(tǒng)每年推廣瘦肉型豬等重大技術(shù)10多項；水產(chǎn)業(yè)技術(shù)推廣系統(tǒng)每年推廣稻田養(yǎng)魚、網(wǎng)箱養(yǎng)魚、水產(chǎn)名特優(yōu)品種的健康養(yǎng)殖技術(shù)及對蝦病害防治等重大技術(shù)，新增水產(chǎn)品120多萬t；農(nóng)機化技術(shù)推廣系統(tǒng)每年推廣各類作業(yè)機具260多萬臺（件）；農(nóng)村經(jīng)營管理系統(tǒng)每年管理的農(nóng)業(yè)承包合同和農(nóng)民負擔(dān)卡均超過2億份，調(diào)解、仲裁農(nóng)業(yè)承包合同糾紛90多萬件[1]。

2存在問題

受整個社會經(jīng)濟體制演變的約束，長期以來，我國農(nóng)業(yè)科技推廣體制，主要采取計劃經(jīng)濟體制下的政府驅(qū)動模式，即農(nóng)業(yè)科技成果由政府投資，科研部門研制，推廣部門推廣，國家通過行政命令，自上而下強制性地發(fā)動和組織農(nóng)業(yè)基層單位實施，農(nóng)民被動接受。在這種推廣體制下產(chǎn)生的推廣模式，在改革開放初期對農(nóng)業(yè)發(fā)展曾起到一定的促進作用。但隨著改革開放的深入進行，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展所形成的資源與社會矛盾使我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的內(nèi)容、方式和體系都面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。

2.1現(xiàn)行農(nóng)業(yè)推廣體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要

我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)推廣組織體制是五級農(nóng)技推廣組織體制，其特點是政府直接領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)業(yè)推廣，以國家農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)為主，各部門協(xié)作推廣；組織管理上具有雙重性，各級農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)既受同級農(nóng)業(yè)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級推廣機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。選擇什么項目推廣，推廣工作怎么做，怎樣推廣，主要通過政府的指揮和要求進行，推廣活動帶有濃厚的行政色彩，多受到行政干預(yù)，目前這種農(nóng)業(yè)推廣模式已明顯不能適應(yīng)市場化發(fā)展的要求。

2.2農(nóng)業(yè)推廣資金嚴重不足

各地調(diào)查顯示，經(jīng)費不足與分配不合理已成為農(nóng)業(yè)推廣活動的重要限制因素。主要包括3個方面：（1）農(nóng)業(yè)推廣投資強度偏低，分配失衡。我國農(nóng)業(yè)推廣投資強度（農(nóng)業(yè)推廣經(jīng)費占國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例）處于極低水平。資料表明，該比例在發(fā)達國家為0.62%，在發(fā)展中國家平均為0.54%，而我國只有0.49%[2]。（2）經(jīng)費問題致使農(nóng)業(yè)推廣的不穩(wěn)定因素增加。近年來，我國一些地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構(gòu)改革中，大幅度削減推廣事業(yè)經(jīng)費，造成基層農(nóng)技推廣組織出現(xiàn)“有錢養(yǎng)兵無錢打仗”的惡劣局面，農(nóng)業(yè)推廣網(wǎng)絡(luò)受到破壞，一些鄉(xiāng)村農(nóng)技推廣組織被迫解散。（3）農(nóng)業(yè)推廣的業(yè)務(wù)重點轉(zhuǎn)移。由于投資不足，各級農(nóng)業(yè)推廣部門不得不自找門路以維持生計，以經(jīng)營創(chuàng)收沖擊公益型服務(wù)。

2.3人員數(shù)量多，專業(yè)素質(zhì)較差

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣隊伍人員數(shù)量龐大，平均每個縣約500人。而農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員的專業(yè)素質(zhì)卻較低，全國推廣人員中具有與所從事的推廣活動相關(guān)的專業(yè)學(xué)歷的不到55%，即將近一半的推廣人員沒有受過與所從事工作相關(guān)的正式教育。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣隊伍人員數(shù)量龐大、文化素質(zhì)較低的原因是多方面的：（1）《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員的要求是“具有中等以上有關(guān)專業(yè)學(xué)歷，或者經(jīng)縣級以上人民政府有關(guān)部門主持的專業(yè)考核培訓(xùn)，達到相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)水平”。這里的中專的標(biāo)準(zhǔn)是按照1993年的情況確定的，現(xiàn)在看來要求偏低;上述要求的后半句規(guī)定有很大的靈活性，難以控制。（2）大量不具備從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作素質(zhì)的人員被錄用，其中既可能包含人情因素，也有政府機構(gòu)改革的影響。政府機構(gòu)精簡中分流的人員，有的難以通過其他方式安置，就被分配到農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣崗位上。在那些實行基層推廣機構(gòu)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的地方，這個問題更為突出。（3）由于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作條件較為艱苦而農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員待遇偏低，大量的農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)生寧愿改行留在城市，也不愿到縣鄉(xiāng)基層單位工作。（4）由于經(jīng)費普遍不足，推廣人員缺乏接受培訓(xùn)和更新知識的機會，使得實際業(yè)務(wù)水平難以不斷提高。

2.4農(nóng)業(yè)科技成果的供需失衡、轉(zhuǎn)化不足

長期以來，農(nóng)業(yè)科研、推廣基本是以提高農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為主要目標(biāo)。政府對農(nóng)業(yè)科研的投入主要是解決全國人民的吃飯問題，全國農(nóng)業(yè)科技成果總量雖然很多，但存在增產(chǎn)性技術(shù)多，質(zhì)量效益性技術(shù)少；糧食作物方面技術(shù)多，經(jīng)濟作物和多種經(jīng)營方面技術(shù)少；產(chǎn)中技術(shù)多，產(chǎn)后技術(shù)少等問題。同時由于地區(qū)分割使本地區(qū)所推廣的技術(shù)由本地區(qū)的技術(shù)人員承擔(dān)，外地技術(shù)人員不能到本地區(qū)推廣，極大地降低了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的效率。農(nóng)業(yè)推廣工作是把先進的科技成果應(yīng)用于生產(chǎn)、轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實生產(chǎn)力的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)推廣與科研、教育密切相關(guān)，三者同等重要，不可厚此薄彼。大部分科技成果只能留在實驗室里，沒有及時宣傳和示范，有些推廣了的成果還缺少技術(shù)服務(wù)，沒有形成配套的專業(yè)化服務(wù)功能，這種重科研、輕推廣的思想導(dǎo)致科技人員在實驗室里搞科研的多，下到第一線推廣技術(shù)的少的現(xiàn)狀，影響了科技成果的推廣轉(zhuǎn)化。“十一五”期間我國農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率約為41%，科技進步對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻率約為52%，而發(fā)達國家已分別超過70%和85%[3]。發(fā)達國家農(nóng)業(yè)科技成果的高轉(zhuǎn)化率與其實行農(nóng)科教緊密結(jié)合的推廣體制是分不開的。美國是在世界上較早建立起農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣三位一體的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的國家，其農(nóng)業(yè)科技成果推廣率已達86%，農(nóng)業(yè)科技對農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的貢獻率達75%，長期位居世界前列。

2.5農(nóng)民接納科技成果的能力有限

目前我國的農(nóng)業(yè)推廣工作主要由政府有關(guān)部門和民營企業(yè)進行，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)推廣的對象，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。農(nóng)民的文化水平、科技素質(zhì)與其對新事物的接受能力和實踐應(yīng)用能力密切相關(guān)。此外，土地承包到戶，農(nóng)民自主經(jīng)營，對技術(shù)的選擇余地大，其生產(chǎn)方式和行為以自己的目標(biāo)利益為主，對政府農(nóng)業(yè)推廣項目的配合有一定局限性。同時農(nóng)民習(xí)慣于接受無償服務(wù)，以及守舊、觀望、隨大流的種種心理，嚴重影響了農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。再加上農(nóng)業(yè)科技成果雖然數(shù)量很多，但優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)科技成果比較少，有些科技成果應(yīng)用投入多，而農(nóng)產(chǎn)品價格低，推廣難度大，收益不明顯，影響其在農(nóng)民中推廣應(yīng)用的積極性。

3對策建議

3.1創(chuàng)新機構(gòu)設(shè)置，理順管理體制

機構(gòu)設(shè)置不合理、管理體制不順是影響目前基層農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)穩(wěn)定與發(fā)展的最重要因素之一。為切實保證農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系上下貫通、網(wǎng)絡(luò)健全，更好地發(fā)揮縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)的職能作用，必須創(chuàng)新機構(gòu)設(shè)置，打破目前依附行政體制設(shè)置的單一格局，整合社會資源，優(yōu)化職能分工，理順縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)管理體制，建立網(wǎng)絡(luò)化農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。

3.2大幅度增加農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣經(jīng)費

作為公益型事業(yè)，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣仍應(yīng)以公益投資為主，其經(jīng)費應(yīng)該由財政全額負擔(dān)，財政投資所占的比例至少不低于95%。政府在增加對農(nóng)業(yè)推廣投資的總量時，應(yīng)依據(jù)不同時期財政農(nóng)業(yè)支出總量、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村人口、耕地等主要指標(biāo)的具體水平。同時也要考慮與中央政府對一個特定地區(qū)的財政農(nóng)技推廣支出增加相適應(yīng)的水平。此外，還要不斷改善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣費用投入的結(jié)構(gòu)，尤其是加大業(yè)務(wù)經(jīng)費的投入及推廣業(yè)務(wù)費投入中用于試驗示范和宣傳培訓(xùn)經(jīng)費的比重。全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心調(diào)查表明，我國農(nóng)技推廣的社會經(jīng)濟效益很高，其投入產(chǎn)出比一般為1∶5~1∶10，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入產(chǎn)出比只有1∶2.5左右。

3.3實行農(nóng)技推廣人員資格準(zhǔn)入制度

農(nóng)技推廣人員資格準(zhǔn)入制度是一些發(fā)達國家普遍采用的制度，嚴格的資格準(zhǔn)入制度可清退通過關(guān)系等進入的不合格人員，精干農(nóng)技推廣隊伍，提高農(nóng)技推廣的效率。給通過考試、考核、鑒定等的農(nóng)技推廣人員頒發(fā)職業(yè)資格證書，并將資格證書作為農(nóng)技推廣機構(gòu)招聘的首要條件，讓不具有專業(yè)技術(shù)技能的非專業(yè)人員從事非公益性的推廣工作，其工資按自收自支的形式發(fā)放。

3.4強化農(nóng)業(yè)科研管理，提高科研成果的成熟度和轉(zhuǎn)化率

農(nóng)業(yè)科技成果本身的優(yōu)質(zhì)、過硬是農(nóng)業(yè)科技成果推廣轉(zhuǎn)化的先決條件。對此，農(nóng)業(yè)科研單位和政府相關(guān)部門必須深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，加強農(nóng)業(yè)科研管理，促進農(nóng)業(yè)科研與經(jīng)濟的結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)科技成果的質(zhì)量和成熟度。第一，應(yīng)從科研立項、申報抓起，對那些技術(shù)先進、應(yīng)用性強、有明顯經(jīng)濟效益，并能自創(chuàng)條件盡快完成研究任務(wù)的選題優(yōu)先立項。第二，在項目研究過程中，要加強跟蹤管理，按任務(wù)書的要求，進行定期的檢查和督促，確保項目按期完成。第三，在研究項目驗收鑒定時，應(yīng)嚴格按程序進行報告、成果鑒定、檢查、審批，以保證鑒定質(zhì)量。第四，鼓勵農(nóng)業(yè)科研人員在選題時要深入實際，把當(dāng)前需要與長遠發(fā)展緊密結(jié)合起來，更多地考慮農(nóng)民的現(xiàn)實需要，尊重農(nóng)民的意愿，對農(nóng)民的需求進行評估，多做市場調(diào)研，做到以農(nóng)為本。制定和落實農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項目公平競爭政策,使所有推廣項目均能得到最適合從事該項技術(shù)推廣活動的人與單位來執(zhí)行該項目，以確保推廣目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，為一些未列入推廣計劃,但確實可以在適用區(qū)域?qū)崿F(xiàn)增產(chǎn)增收的項目敞開大門。還應(yīng)當(dāng)允許國外技術(shù)推廣部門帶技術(shù)進入我國從事技術(shù)推廣工作。另外，應(yīng)當(dāng)想辦法促使一些適合技術(shù)推廣的單位與個人，在項目競爭中得到發(fā)展與壯大，使其成為農(nóng)業(yè)先進適用技術(shù)推廣的重要載體[4]。

3.5引導(dǎo)和提高農(nóng)民利用信息和科技的意識

基于我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，現(xiàn)階段應(yīng)以提高廣大農(nóng)村勞動者的農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息意識及文化素質(zhì)為主要目標(biāo)。不是簡單地把農(nóng)業(yè)技術(shù)普及應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程，而是要從了解、教育、組織、培訓(xùn)等各方面出發(fā)，提高農(nóng)民的科技及信息意識、水平。通過對農(nóng)民進行基礎(chǔ)的文化教育，開展專題講座、多媒體培訓(xùn)等，提高其基本素質(zhì)。再通過對他們進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的培訓(xùn)，引導(dǎo)他們進行信息的交流、溝通，最終使他們從被動接受教育，發(fā)展為能夠了解自身及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源優(yōu)勢，從而主動尋求科技支持和信息交流。

3.6構(gòu)建農(nóng)業(yè)科技成果的宣傳平臺

農(nóng)業(yè)科技成果宣傳是農(nóng)業(yè)科技推廣的一個重要內(nèi)容，也是農(nóng)業(yè)推廣工作人員的一個重要信息來源。必須加強管理，由農(nóng)業(yè)行政機構(gòu)通過組織試驗后定期農(nóng)業(yè)科技成果的有關(guān)信息。這一信息應(yīng)該是權(quán)威的、有效的。同時，封殺所有不具備農(nóng)業(yè)科技宣傳資格媒介的相關(guān)欄目，在宣傳上實行“市場準(zhǔn)入制”。對于一些因不實宣傳，致使生產(chǎn)者受損失的事件，應(yīng)追究有關(guān)人員的責(zé)任，并賠償生產(chǎn)者的經(jīng)濟損失。這樣既可以規(guī)范農(nóng)業(yè)科技宣傳的市場，又可以減少不必要的損失。