制定建筑企業(yè)信用激勵政策法律依據(jù)探析

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《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定建筑企業(yè)應(yīng)取得資質(zhì)許可，并應(yīng)在取得資質(zhì)等級范圍內(nèi)從事相應(yīng)建筑活動，本質(zhì)上屬于立法確定的資格準入型事前監(jiān)管措施，相較于事后監(jiān)管具有介入階段早、宏觀調(diào)控功能突出、預(yù)防危害公共安全等公共利益行為發(fā)生等優(yōu)勢，法定性是其首要特征。而近年來，各地陸續(xù)出臺對信用良好建筑企業(yè)允許超資質(zhì)等級承攬工程等政策，“超資質(zhì)等級承攬工程”成為行業(yè)普遍現(xiàn)象并備受關(guān)注。本文擬從信用激勵角度加以評析。

一、信用激勵及其治理價值

某專家指出，與法律相比，信譽機制是一種成本更低的維持交易秩序的機制?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，信用機制是市場經(jīng)濟健康運行的基礎(chǔ)性條件。激勵作為信用機制的重要制度內(nèi)容，既是促進市場主體主動守信踐諾的措施，也是完善現(xiàn)代市場監(jiān)管體系、提升治理能力的必然選擇。自黨的十八大提出“加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”后，尤其是黨的十八屆三中全會進一步明確“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”的改革要求以來，國務(wù)院先后《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件來推進我國社會誠信的進程和規(guī)范化程度。國家層面對守信激勵的推動反映了這一制度對提高政府治理能力和效能的重要價值，其價值主要表現(xiàn)為：首先，信用激勵有利于改善市場信用環(huán)境、降低交易成本和優(yōu)化營商環(huán)境，逐步形成誠信的市場氛圍和對市場主體采取“誠信推定”和“失信懲戒”的系統(tǒng)性治理邏輯。其次，通過守信激勵和失信懲戒制度的實施所帶來的“守信者一路暢通、失信者寸步難行”普遍效應(yīng)，實現(xiàn)市場主體優(yōu)勝劣汰從而發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的功能，也有利于推進政府職能轉(zhuǎn)變和行政監(jiān)管與公共服務(wù)的精準度，進而提升治理效能。再次，信用激勵手段的運用是發(fā)揮以信用為基礎(chǔ)的新型市場監(jiān)管體制的要求，也是為其他行政監(jiān)管措施的開展提供信用數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，有助于形成層次分明、功能互補的現(xiàn)代市場監(jiān)管體系。

二、允許“信用良好”建筑企業(yè)超資質(zhì)經(jīng)營屬于信用激勵措施

在社會信用體系建設(shè)的中央改革要求和國務(wù)院推進守信聯(lián)合激勵與失信聯(lián)合懲戒制度建設(shè)指導(dǎo)意見的推動下，我國社會信用尤其是守信激勵制度的供給取得了較大發(fā)展。雖然目前統(tǒng)一的國家信用立法尚未制定，但以《征信業(yè)管理條例》《上海市社會信用條例》（2017年）、《廈門經(jīng)濟特區(qū)社會信用條例》（2019年）、《河南省社會信用條例》（2020年）及《福州市社會信用管理辦法》（福建省福州市人民政府令第76號）等為代表的基礎(chǔ)性或綜合性社會信用的頒布實施，極大地推動了信用激勵制度的發(fā)展，也逐漸形成了加快信用激勵制度建設(shè)的氛圍。在此背景下，自2017年以來，河南、廣東、山東等地紛紛出臺促進建筑業(yè)發(fā)展、優(yōu)化建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理的政策。其中普遍提出有條件允許建筑企業(yè)承攬現(xiàn)有資質(zhì)類別高一級的相應(yīng)業(yè)務(wù)，而這里的“條件”大都規(guī)定為“信用良好”，即從本質(zhì)上來講，這種“超資質(zhì)等級承攬工程”的規(guī)定屬于信用激勵措施在行政許可領(lǐng)域的具體運用，這與當前我國信用激勵措施在行政許可領(lǐng)域運用的主要體現(xiàn)為便利服務(wù)性措施不同，但都體現(xiàn)了促進信用激勵的改革精神，有利于進一步推動信用聯(lián)合激勵制度的落地和制度建設(shè)氛圍的形成。

三、制定信用激勵政策應(yīng)具有明確立法依據(jù)和職權(quán)根據(jù)

隨著社會信用從傳統(tǒng)的社會道德上升為國家制度建設(shè)層面，社會信用的監(jiān)督和管理等也日益打上公權(quán)力的深刻烙印，對市場主體信用信息的管理使用等逐漸經(jīng)由立法而成為行政機關(guān)法定職權(quán)的重要組成部分，這在《征信業(yè)管理條例》第三十三條和《河南省社會信用條例》第六條等有關(guān)部門職責的規(guī)定中可見一斑。作為行政權(quán)力譜系的新成員，社會信用管理權(quán)是一項概況性公權(quán)力，通常包括社會信用信息的記錄、采集、歸集、共享、公開、查詢和運用等內(nèi)容，而信用懲戒和激勵均屬于社會信用管理權(quán)中運用權(quán)能的組成部分，本質(zhì)上都具有行政權(quán)性質(zhì)。作為一項信用行政權(quán)，信用激勵權(quán)的行使必須遵循依法行政的基本原則，這既包括信用激勵政策（主要表現(xiàn)為信用激勵規(guī)范性文件）的制定以及具體信用激勵行政行為的作出等。其中，信用激勵最為首要的就是要遵循職權(quán)法定原則，即對包含建筑業(yè)在內(nèi)的市場主體進行信用激勵的規(guī)則制定和特定激勵行為的實施都應(yīng)當具有明確的立法授權(quán)，而缺乏具體法律法規(guī)依據(jù)的信用激勵政策和行為均面臨合法性的危機，這也是《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確提出“堅持依法行政”原則和《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》著重強調(diào)“依法依規(guī)運用信用激勵和約束手段”的根本原因所在。因此，在《建筑法》《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》明文設(shè)定的建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)制度修改之前，各地有關(guān)“信用良好”的建筑企業(yè)可以“超資質(zhì)等級承攬工程”的政策內(nèi)容明顯缺乏法律依據(jù)，違背了“合法激勵”的原則。即使按照國務(wù)院有關(guān)守信聯(lián)合激勵指導(dǎo)文件的精神，也僅僅是可以根據(jù)實際情況對信用良好的相對人在行政許可中實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務(wù)措施，并非違背法定許可條件實施行政許可，故在缺乏明確法律授權(quán)的情況下，即使信用好的建筑企業(yè)也不能超越法律規(guī)定超資質(zhì)承攬工程，否則就存在行政違法的風險。

作者:宋國濤 單位:中共河南省委黨校