教育領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)制改善思路

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一、教育產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

(一)產(chǎn)權(quán)問題在教育投資主體多元化、辦學形式多樣化背景下得到西現(xiàn)

20世紀80年代以來，我國不斷加快辦學體制改革，逐步形成了政府主導與社會各界參與相結(jié)合的多元化的辦學格局。在此背景下，大量的民辦學校應運而生。進人90年代后又出現(xiàn)了許多介于公立和民辦之間類型的學校，如民辦二級學院、公立轉(zhuǎn)制學校以及教育股份制學校等。而辦學主體多元化進程中產(chǎn)生的一個敏感問題是學校產(chǎn)權(quán)界定的模糊性，學校財產(chǎn)的歸屬(所有)問題、學校財產(chǎn)在不同投資主體之間的利益分配問題、學校財產(chǎn)運營和管理的形式及體制等問題都未得到很好解決。這種模糊性通過影響學校運作的效率而影響投資者的辦學積極性，影響學校的辦學水平，從而影響教育的健康發(fā)展。

(二)市場化背景下的產(chǎn)權(quán)問題延伸到了現(xiàn)代學校制度領(lǐng)域

在經(jīng)濟學視野下，學校是生產(chǎn)教育產(chǎn)品的生產(chǎn)單位。無論這種產(chǎn)品的性質(zhì)如何，學校作為生產(chǎn)單位，其本身在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中有一個資源配置的問題，即教育產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營問題。如果學校不考慮這一點，本身就失去了效率的要求?！敖逃Y源作”為稀缺資源就會變得更為稀缺，從而妨礙公民受教育權(quán)的真正行使。如何達到資源配置的最優(yōu)化，取決于學校制度如何安排。社會主義市場經(jīng)濟的建立，要求我們的教育不僅要考慮政治上的問題(公平)，也要考慮經(jīng)濟上的問題(效率)。而從經(jīng)濟上的角度考慮，教育資源配置最有效的前提就是合理的產(chǎn)權(quán)制度安排。作為現(xiàn)代學校制度不可能回避產(chǎn)權(quán)制度的挑戰(zhàn)。

(三)WTO的教育服務(wù)承諾從產(chǎn)權(quán)角度挑戰(zhàn)我國的教育主權(quán)

加人WTO以后，根據(jù)“最惠國待遇”、“國民待遇”等規(guī)則的要求，我國教育領(lǐng)域的準人條件將逐步對外國資本放寬，教育服務(wù)的開放程度將進一步加大。教育領(lǐng)域內(nèi)將由單一的內(nèi)部競爭轉(zhuǎn)化為內(nèi)部競爭與外部競爭相結(jié)合，教育資源組合、配置的態(tài)勢將發(fā)生很大變化。國外教育機構(gòu)進人我國教育領(lǐng)域，帶來的是包括學校產(chǎn)權(quán)制度在內(nèi)的各色各樣的學校管理制度。這些產(chǎn)權(quán)制度在教育資源的重新配置中將對我國學校產(chǎn)權(quán)構(gòu)成競爭態(tài)勢，因為資源總是流向更有效率的教育機構(gòu)。為維護我國的教育主權(quán)，在教育資源重組中占據(jù)有利位置，我們必須盡快建立適合我國實際的、高效的學校產(chǎn)權(quán)制度。

二、教育產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則

(一)教育產(chǎn)權(quán)制度改革必須堅持提高辦學效率的原則

1.產(chǎn)權(quán)制度與效率的關(guān)系

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學認為，任何社會的資源相對于人類的需求來講總是有限或稀缺的，因而必然會導致爭奪資源的競爭和分享現(xiàn)有資源的利益沖突。如果沒有合理的產(chǎn)權(quán)制度來界定資源的歸屬和使用的原則，那么就難以實現(xiàn)資源的合理配置、有效利用和經(jīng)濟增長。西方國家經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗證明:要保持經(jīng)濟的有效率，就必須明確產(chǎn)權(quán)，以造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動;國家的產(chǎn)權(quán)制度必須能有效地調(diào)動個人的積極性，才能把有限的資源和精力用到對社會最有益的活動中去。在我國，教育資源(尤其是義務(wù)教育資源)尚具有稀缺性，作為需要消耗大量人力、物力、財力的教育活動，為最大限度地利用有限的教育資源，也必須講究經(jīng)濟效益。

2.合理配t教育資源，提高教育資源使用效率

(1)重視產(chǎn)權(quán)的初始界定

我國目前的教育資源尚具稀缺性，為擴大教育規(guī)模，就必須吸引更多的社會資金流向教育領(lǐng)域。確保投資者利益的關(guān)鍵在于對教育產(chǎn)權(quán)進行界定。因而必須對教育領(lǐng)域各個投資主體在投資過程中所形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行界定，即一方面區(qū)分學校的產(chǎn)權(quán)中哪些是國家的產(chǎn)權(quán)，哪些是企事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)，哪些是個人產(chǎn)權(quán)。另一方面必需區(qū)分哪些是投資者產(chǎn)權(quán)，哪些是法人產(chǎn)權(quán)(即學校產(chǎn)權(quán))。同時，不同投資者之間權(quán)利讓渡的方式和費用等也應明確規(guī)定。

(2)重視市場在資源配置中的作用

根據(jù)科斯定理，在競爭條件下，私人產(chǎn)權(quán)可以進一步削弱交易摩擦，明確收益預期，強化約束規(guī)則，從而進一步降低交易費用，這對資源的有效配置顯然是有利的。體現(xiàn)在教育領(lǐng)域，就是國家要充分利用市場機制來配置教育資源，要讓社會資源通過市場機制的作用，參與到學校的教育投資中來。而不能通過行政命令或包辦的方式來舉辦學校。同時，任何資本都存在尋利性，國家所制定的任何政策，都要保護投資者的投資積極性。

(二)教育產(chǎn)權(quán)制度改革必須體現(xiàn)社會公正原則1.產(chǎn)權(quán)制度的改革必須有利于提高投資者的辦學積極性盡管我國法律規(guī)定不得以營利為目的舉辦學?；蚱渌逃龣C構(gòu)，但作為教育投資者的合法權(quán)益必須得到保護。在某些地方出現(xiàn)的政府將辦學效益好的民辦學校收歸國有的做法不僅有違我國大力發(fā)展非政府力量辦學的規(guī)定，同時也是對投資者合法權(quán)益的侵犯。在學校產(chǎn)權(quán)安排上，必須充分體現(xiàn)投資者的合法權(quán)利，如參與學校重大問題的決策，對學校管理人員和其他教職員工的聘任等方面的權(quán)利不得隨意剝奪，教育管理部門對學校的管理應嚴格按照國家的法律法規(guī)而不是個人的主觀意志。2.產(chǎn)權(quán)制度改革必須保護學校活動參與者的合法利益與教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)的另一個問題是人力資本產(chǎn)權(quán)。無論是公立學校還是民辦學校，其主要負責人(校長)和教師、員工等通常不會對學校直接投資。那么，學校的產(chǎn)權(quán)與他們有關(guān)嗎?對此，有人認為教育行業(yè)的管理者和教師作為維持學校運轉(zhuǎn)的基本要素，享有其自身人力資本的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)以及收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)。由于學校的發(fā)展必須以他們的勞動為基礎(chǔ)，因而應當承認他們的人力資本產(chǎn)權(quán)并使得其在學校發(fā)展過程中獲得相應的收益。[z1在學校的產(chǎn)權(quán)安排中，應充分考慮其合法利益，如讓管理者和教職工持有學校的部分股權(quán)，建立以人力資本產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的收人分配制度，為教職工提供必要的社會保障制度等。3.產(chǎn)權(quán)制度改革必須保護受教育者的合法權(quán)利從40多年前《世界人權(quán)宣言》宣告人人都有受教育的權(quán)利開始，世界各國在促進教育普及與教育公平上做出了不懈努力。許多國家都把平等受教育權(quán)作為改善人權(quán)狀況的重要指標。因而，我們的教育產(chǎn)權(quán)制度改革決不能因此造成公民受教育權(quán)的損害。我國民辦教育促進法實施細則明確規(guī)定，實施義務(wù)教育的學校不得轉(zhuǎn)為民辦學校，其用意就在于此。對于以獲取高額利潤甚至暴利的辦學行為，以高收費妨礙學生受教育權(quán)行使的行為，國家應予以堅決控制和制止。

(三)學校產(chǎn)權(quán)制度改革必須保證教育的公益性原則

1.教育的非營利性與學校產(chǎn)權(quán)制度改革

公益性指社會公共利益。公益性機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)應歸屬社會公共群體而非投資者個人所有。此類機構(gòu)是不講求投資回報和謀求利益最大化的，其作用在于產(chǎn)生社會效益。我國教育法第25條明確規(guī)定，不得以營利為目的舉辦學校或其他教育機構(gòu)。當然，這并不排斥公益性機構(gòu)的營利行為和投資者正當?shù)墨@利性要求，關(guān)鍵是如何做到合理和適度的獲利(《民辦教育促進法》及其實施細則對此已經(jīng)有較為詳細的規(guī)定)。從各國實際的實際情況看，獲利性教育機構(gòu)是存在的，但絕大多數(shù)都是公益性機構(gòu)，并且國家對不同性質(zhì)教育機構(gòu)的管理措施也有所不同。這就要求，學校不能完全照搬企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的安排模式，在投資者的所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)以及收益權(quán)等方面都應進行適當限制，對學校的管理體制也應和企業(yè)的董事會制度加以區(qū)別。

2.教育教學活動的特殊規(guī)律與產(chǎn)權(quán)制度安排

教育產(chǎn)權(quán)問題并不僅僅是經(jīng)濟和法律問題。教育的最終目的是培養(yǎng)人，提升人的素質(zhì)，人的發(fā)展問題才是教育最根本的問題。在我國，設(shè)置學校及其他教育機構(gòu)的根本目的是培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人，提高全民族的素質(zhì)。因此，對學校及其他教育機構(gòu)不能簡單地根據(jù)經(jīng)濟標準進行價值判斷。在遵循教育規(guī)律，自主辦學的同時，必須對學校的權(quán)能作出必要的限制。盡管市場在一定范圍內(nèi)和一定程度上會對教育資源及人才資源的分配起某種調(diào)節(jié)作用，但教育有其自身的特點及運行機制，不能簡單地把市場機制作為教育運行機制，以經(jīng)濟效益代替教育的綜合效益。規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不是教育的終極目的，而只不過是為提高學校的教育質(zhì)量，最終培養(yǎng)更多更好的人的一種手段而已。對此，我們必須有清醒的認識，否則就會陷人認識上的誤區(qū)。

三、教育產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路

(一)教育產(chǎn)權(quán)制度改革的參照

1.實踐借鑒

在教育產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，我們可以借鑒國外教育產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗，可以參考我國企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的成果以及我國從80年代以來對教育產(chǎn)權(quán)制度改革所作的有益探索。從當今世界范圍來看，進人70年代不久，在經(jīng)濟不景氣的重擊之下，西方各國的財政負擔日益加重，各國政府對支付包括教育在內(nèi)的各種龐大的公共開支感到力不從心，在這種背景之下，教育私立化成為西方國家的一大趨勢。[s]這些舉措主要包括改革公立學校的辦學體制和模式，擴大家長和學校的教育選擇權(quán)利，探索公立學校的私有化途徑，推動私立學校的發(fā)展等。[’]盡管這些舉措引起了不少爭議，但教育領(lǐng)域的競爭，對于提高辦學效率確實起到了一定作用。當然，我國有不同于西方國家的實際情況，不能照搬西方的模式，但我們也可以從這些有益的探索中學到不少經(jīng)驗。我國從80年代開始對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度進行了重大改革，如企業(yè)的資產(chǎn)重組(關(guān)、停、并、轉(zhuǎn))引人市場競爭機制，建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場等實踐措施，在改革過程中提出的企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革“歸屬清晰，責權(quán)明確，保護嚴格，流轉(zhuǎn)正?！钡确结?，以及建立的包括產(chǎn)權(quán)界定制度、產(chǎn)權(quán)配置制度、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營制度、產(chǎn)權(quán)保護制度等現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度同樣可以成為教育產(chǎn)權(quán)改革的有益借鑒。從九十年代開始，我國教育領(lǐng)域進行了教育產(chǎn)權(quán)制度改革的探索。除原有的國有公辦學校之外，相繼出現(xiàn)了國有民辦、民有民辦、民辦公助、公民聯(lián)辦、股份合作制辦學、公辦民助、轉(zhuǎn)制學校以及中外合作辦學等多種新型辦學模式。這些不同的辦學模式分別嘗試了不同的產(chǎn)權(quán)形式，其中部分產(chǎn)權(quán)形式從目前來看是極具借鑒價值的。

2.理論借鑒

(1)制度經(jīng)濟學理論

著名的新制度經(jīng)濟學家道格拉斯•諾思在其《西方世界的興起》中開宗明義地說:“有效率的組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵;一個有效率的組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的原因所在?！薄坝行实慕M織需要在制度上做出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動?！彼€認為傳統(tǒng)經(jīng)濟理論所說的創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟、教育、資本積累等并不是經(jīng)濟增長的原因，而是增長本身，制度才是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素川。我國教育產(chǎn)權(quán)制度改革就是對傳統(tǒng)的影響教育效率的制度進行改革，因而，制度經(jīng)濟學的相關(guān)理論必然能起到相應的指導作用。

(2)第三部門理論

第三部門理論正逐步引人到教育領(lǐng)域。有學者研究表明，[6]當代高等教育具有越來越多的第三部門的特征，比如非營利性、專業(yè)性、組織性、非政府性、中立性等。盡管該學者此處只分析了高等教育，但從世界范圍內(nèi)看，整個非義務(wù)教育都具有第三部門的某些特征(當然，是否屬于第三部門還有待進一步論證)。作為第三部門的產(chǎn)權(quán)制度與第一、第二部門的產(chǎn)權(quán)制度具有很大的區(qū)別。因而，在討論教育產(chǎn)權(quán)制度改革的問題時，我們不能不考慮到第三部門理論的影響。

(3)公共選擇理論

公共選擇理論是西方經(jīng)濟學的分支理論，在西方經(jīng)濟學中具有重要地位。該理論認為，一旦發(fā)生公共生產(chǎn)低效率的問題，就應當從行政體制上找原因，從制度創(chuàng)新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。從我國教育投資體制改革看，盡管已取得了不少成效，但也存在著許多問題。我們不能把所有的問題都歸結(jié)到“政府失敗”上，但改革教育行政管理體制，能否為教育產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，也是當前必須考慮的問題。

(二)教育產(chǎn)權(quán)制度改革必須解決的基本問題

1.學校的法律地位

法律地位指法律關(guān)系主體在法律上所享有的權(quán)利能力、行為能力及責任能力。與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的學校法律地位問題包括兩個方面:學校如何成為一個法律關(guān)系主體?學校是一個什么性質(zhì)的法律關(guān)系主體?從第一個問題看，根據(jù)我國民法的法律規(guī)定，法律關(guān)系主體包括自然人和法人兩種，法人的權(quán)利能力、行為能力及其責任能力基于法人地位的確立而獲得，并根據(jù)其法人性質(zhì)的不同而有所差異。顯然，學校成為法律關(guān)系主體的關(guān)鍵是具有法人資格。根據(jù)《中華人民共和國教育法》第31條之規(guī)定，學校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。但從我國目前實際看，這里涉及到兩個問題:l、學校是否具有獲得獨立法人地位的資格?因為根據(jù)《教育法》第26條規(guī)定的設(shè)立學校和其他教育機構(gòu)的4個條件，并非每個學校都具備。2、參與學校舉辦或經(jīng)營的主體是否合法?根據(jù)《民辦教育促進法》第9條規(guī)定:舉辦民辦學校的社會組織，應當具備法人資格;舉辦民辦學校的個人，應當具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。從第二個問題看，根據(jù)我國民法的分類，學校屬于事業(yè)法人。但該規(guī)定在現(xiàn)實中存在著一定缺陷。一是對于民辦學校(尤其是營利性民辦學校)無法適用該規(guī)定，但目前又沒有其他的法律對此問題進行界定。二是在傳統(tǒng)民法理論中，學校屬于財團法人，從財團法人和事業(yè)法人的界定和我國設(shè)立學校的目的看，學校更接近財團法人的性質(zhì)，西方許多國家也多實行法人財團制度，因此這要求對我國相關(guān)法律進行調(diào)整。

2.學校的產(chǎn)權(quán)組織形式

產(chǎn)權(quán)組織形式是指財產(chǎn)在不同投資者之間的權(quán)益分配問題。學校各投資主體的權(quán)益如何體現(xiàn)，也即以何種形式來安排不同投資主體的權(quán)益，是關(guān)系學校產(chǎn)權(quán)關(guān)系是否明晰的關(guān)鍵。學校的產(chǎn)權(quán)組織形式包含兩個問題:(l)投資者在投資舉辦學校后，它所擁有的是什么性質(zhì)的財產(chǎn)?學校擁有是什么性質(zhì)的財產(chǎn)?(2)不同投資者以什么方式來劃分其財產(chǎn)界限?我國目前的教育類法律法規(guī)沒有就第一個問題進行明確規(guī)定，比照《公司法》的有關(guān)規(guī)定來看，投資者所擁有的是財產(chǎn)所有權(quán)，它包括選舉權(quán)和收益權(quán)兩個權(quán)利。而學校所擁有的是對資產(chǎn)的實際控制權(quán)，即法人財產(chǎn)權(quán)。學校的管理者(校長)擁有的是財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，即對資產(chǎn)的使用、支配、管理權(quán)。從第二個問題看，投資者的權(quán)利劃分的組織形式有許多種，如合伙制、合作制、股份制、股份合作制等。我國教育類法律未就此問題進行明確規(guī)定，但目前在部分學校中實行的教育股份制有一定的借鑒意義。這種產(chǎn)權(quán)組織形式的典型特征就是不同投資者按所持股份的多少擁有不同的權(quán)利和承擔不同的責任。學校據(jù)此成立學校董事會并實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制，從而確定所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的運行機制。

3.學校的管理體制

學校的管理體制是指學校以何種方式組織領(lǐng)導機構(gòu)，來享有全部法人財產(chǎn)并擔負學校全部財產(chǎn)的保值和增值責任。前面只界定了學校與外部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，除此之外，還必須通過設(shè)置各種機構(gòu)、配備各種人員、明確不同機構(gòu)和人員的職能、權(quán)利、義務(wù)和利益，使產(chǎn)權(quán)得以分解和落實。這就涉及到學校的管理體制間題。對于實行民營機制的學校，按照我國《教育法》、《民辦教育促進法》的有關(guān)規(guī)定，應當實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制。學校的董事會兼有一般公司企業(yè)股東會和董事會的雙重權(quán)利職能。其成員由投資人及其代表組成，同時可以適當吸收學校的教職工代表等其他相關(guān)人員的參與。董事會成員的確定辦法可由投資雙方共同商定并在學校章程或董事會章程中確認。

（三）教育產(chǎn)權(quán)制度改革的對策

1.進行適當?shù)慕逃a(chǎn)權(quán)重組，探索多元化的辦學模式

從我國教育體制改革的趨勢看，應逐步改變單投資者擁有學校全部產(chǎn)權(quán)的情況(包括公立學校和民辦學校)，引人新的投資者，使產(chǎn)權(quán)格局變?yōu)槎鄠€投資者共同擁有的方式。通過組建教育集團以及學校兼并、承包、拍賣、托管等多種形式實現(xiàn)教育資源重組;通過實行教育所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，調(diào)動社會各界的辦學積極性;通過適度的教育選擇權(quán)的行使，形成良性的教育競爭氛圍;通過學校辦學自主權(quán)的確立，充分發(fā)揮學校在教育資源配置中的主動性和積極性。

2.重新定位政府在教育活動中的角色

教育產(chǎn)權(quán)制度改革必須改變政府集教育領(lǐng)域中投資者、經(jīng)營者和管理者于一身的角色。按照我國國有企業(yè)改革的經(jīng)驗，政府要有所為，有所不為。在教育產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，政府在教育管理中應主要承擔宏觀管理的作用:(1)全力辦好滿足公民基本教育需求的義務(wù)教育;(2)通過財政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立教育基金等方式對弱勢群體進行教育援助;(3)制定教育領(lǐng)域活動(包括產(chǎn)權(quán)運行)的游戲規(guī)則(相關(guān)的政策和法律);(4)加強對學校辦學活動的監(jiān)督和評估;(5)對學校的辦學活動提供必要的扶持和指導等。

3.制定或修改與教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律

從我國目前已有的法律制度和教育產(chǎn)權(quán)制度改革的實際需要看，應在以下幾個方面進行法律的修改或進行立法補充:(l)修改相關(guān)法律，重新界定學校的法律地位;(2)對學校的產(chǎn)權(quán)組織形式、管理體制以及內(nèi)部管理制度等做出明確規(guī)定;(3)規(guī)定不同類型學校的設(shè)立和解散條件;(4)規(guī)定國家對不同類型學校的宏觀調(diào)控、監(jiān)督、評估以及引導支持措施;(5)明確規(guī)定學校產(chǎn)權(quán)運作中違法行為的法律責任。