集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善

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一、分析影響集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的阻礙因素

（一）城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)理念

由于我國現(xiàn)行的集體土地使用權(quán)的制度是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理念之上的，以致于使得制度出現(xiàn)了偏差，是問題的根源所在。實(shí)質(zhì)上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是由于社會(huì)制度下城市和農(nóng)村人口的身份和社會(huì)福利待遇的不同而形成的。當(dāng)時(shí)立法者為了保障農(nóng)民的福利，對(duì)集體和國有土地進(jìn)行不同的規(guī)劃。原則上沒有限制國有建設(shè)用地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，但是嚴(yán)格限制了集體土地和宅基地的使用權(quán)，除了特殊情況，不允許單獨(dú)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。在中央十八屆三中全會(huì)中明確提出了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展”。因此急需要改變城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)，同樣需要改變和重構(gòu)集體土地制度。

（二）似是而非的理論依據(jù)

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理念已經(jīng)根深于人們的思想中，學(xué)者們想出了一些理論，為現(xiàn)行的錯(cuò)誤法律進(jìn)行開脫。以下分析幾種主要的觀點(diǎn)。

1.國家家長權(quán)。有的學(xué)者以為，社會(huì)應(yīng)該行使權(quán)力限制農(nóng)民自由處理土地的權(quán)力以及削弱他們擁有土地的年限，這樣做能夠強(qiáng)制農(nóng)民盡到保障自己的義務(wù)。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)看低了農(nóng)民群眾，卻將國家看作為守護(hù)農(nóng)民利益的“大家長”，這種“家長權(quán)”思想已經(jīng)背離了現(xiàn)代法治的實(shí)踐過程。有些農(nóng)民也不同意自由流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，并且還主張法律來禁止該行為。但是實(shí)際情況是農(nóng)民誤解了流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，是因?yàn)檗r(nóng)民甚至土地對(duì)于他們的重要性，不希望將自己的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，害怕自己的土地使用權(quán)被非法剝奪。

2.土地兼并說。如果集體土地使用權(quán)開始自由流轉(zhuǎn)就會(huì)帶來了兼并土地，而且在我國的歷史上這樣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，統(tǒng)治者只能通過限制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)從而遏制兼并土地的發(fā)生?，F(xiàn)在我們國集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙排除與制度完善劉欣（臨沂市國土資源局，山東臨沂276000）摘要：現(xiàn)有法律嚴(yán)格制約了對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急就是突破法律制度的局限性，完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。關(guān)鍵字：集體土地；自由流轉(zhuǎn)；憲法；土地管理法中圖分類號(hào)：F301.11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-6035（2015）05-0117-01家同樣通過這樣的方式來防止兼并土地，但是由于不規(guī)范的公權(quán)力和不合理的征收制度等，兼并土地的現(xiàn)象仍然大量存在。

3.土地福利論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地對(duì)于農(nóng)民來說是生存的基礎(chǔ)，害怕允許了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而使農(nóng)民喪失了生存的保障，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。這一理論看似是為農(nóng)民照想，其真正是為了政府能夠規(guī)避義務(wù)而找到的借口。實(shí)際上，他們對(duì)土地寄予的期望太大，不解決根本的問題，單單依靠限制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來保障農(nóng)民的利益和社會(huì)的安定是極其不現(xiàn)實(shí)的。還有一些人擔(dān)心農(nóng)民在遇到困難時(shí)不得已而賣掉自己的土地，因此主張法律禁止流轉(zhuǎn)土地。法律實(shí)際上沒有解決問題，還侵害了農(nóng)民的生存權(quán)。目前，國家提出了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策，真正的重視起農(nóng)民的根本利益，提高農(nóng)民的福利待遇。

二、完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

為了完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)該立足于實(shí)踐，將公權(quán)力界限的合理化，重新分配集體組織的權(quán)力，采取補(bǔ)救措施，維護(hù)農(nóng)民的根本利益。

（一）立足于實(shí)踐

法律必須符合人們的生活實(shí)踐，立足于實(shí)踐，才能夠得到人們的認(rèn)可，得以有效的實(shí)施。在實(shí)際生活中，地方政府卻經(jīng)常突破現(xiàn)行的法律尋找新的土地利用模式。在土地的問題上違法已經(jīng)成為了常態(tài)，這極大的傷害了法律的尊嚴(yán)。因此我們不得不考慮我們的法律了，我們是通過確立法律來維持一種理想的秩序，但當(dāng)立法并沒有起到這樣的作用時(shí)我們就應(yīng)該用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來完善法律，避免落后于社會(huì)的發(fā)展。

（二）將公權(quán)力界限的合理化

由于現(xiàn)在的制度下，集體土地是不能進(jìn)入到統(tǒng)一的土地市場，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展集體土地是無法實(shí)現(xiàn)其真正的資本價(jià)值，農(nóng)民自己的土地只能任由征收，而使土地所增值的部分無端端地蒸發(fā)了，公權(quán)力失去地位直接導(dǎo)致了農(nóng)民土地權(quán)利受到傷害。因此，為了集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造出一個(gè)良好的環(huán)境，必須合理地界定公權(quán)力的界限。

（三）重新分配集體組織的權(quán)力

由于構(gòu)建集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度是在生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制的前提下，所以必須要重新分配集體組織的權(quán)利。并且必須要尋求利益的平衡，這就需要明確土地使用權(quán)的期限。

（四）維護(hù)農(nóng)民的根本利益

由于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所涉及的利益和糾紛非常復(fù)雜，能否妥善處理這些糾紛具有重要的意義。如果在流轉(zhuǎn)集體土地的使用權(quán)時(shí)轉(zhuǎn)讓方或受讓方其中任一方若受到了損害，受害方都可以通過訴訟得到相關(guān)的救濟(jì)。但是當(dāng)集體土地經(jīng)營組織受到了損害，該組織的成員卻不能提起訴訟來維護(hù)本集體的利益。因?yàn)榧w經(jīng)營組織與公司在私權(quán)的運(yùn)作上沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，為了平衡團(tuán)體和個(gè)人的利益，在確立集體經(jīng)營組織土地使用權(quán)制度上應(yīng)該吸取公司治理的精神。

三、結(jié)論

如何完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，最根本在于尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，提高農(nóng)民的地位，只有這樣才能設(shè)計(jì)出可持續(xù)發(fā)展的制度，保障農(nóng)民的根本利益，尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，促進(jìn)建立集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，這需要國家不斷加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的投入，且放寬對(duì)集體土地的使用權(quán)，讓農(nóng)民具有更大的發(fā)展空間。

作者：劉欣 單位：臨沂市國土資源局