國家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置分析
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1存在的一些突出問題
1.1土地征收中存在的問題
土地征收過程中的強(qiáng)征、以租代征、補(bǔ)償不到位問題：強(qiáng)征集體土地，凸顯現(xiàn)行制度缺陷；補(bǔ)償不到位，土地征收補(bǔ)償制度不完善；“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點(diǎn)。以杭州西溪國家濕地公園強(qiáng)征集體土地為例。首先，違反農(nóng)民意愿，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來不便；其次，由于建設(shè)公園用地量較大，地方政府為符合自己的審批權(quán)限而分割地塊現(xiàn)象存在；再者，采用“撤村并居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手段來進(jìn)行集體土地征用，違反相關(guān)法律解釋2；最后，農(nóng)民則認(rèn)為貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，傾向于返還建設(shè)用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設(shè)國家公園為例：首先，違反不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定；其次，干擾正常的建設(shè)用地管理程序，違背土地征收的前提和程序；最后，簽訂的土地協(xié)議不受法律保護(hù)，向農(nóng)民許諾的補(bǔ)償可能落空。
1.2土地流轉(zhuǎn)中存在的問題
流轉(zhuǎn)中的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)定價(jià)偏低、不合法征用等問題：強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違反自愿原則，不利于社會(huì)穩(wěn)定；由于集體土地的流轉(zhuǎn)市場不完善，導(dǎo)致土地定價(jià)偏低，不利于提高農(nóng)民積極性；以土地征用方式使用集體土地，不滿足緊急需要和可以返還的前提條件，不符合法律規(guī)定。以四川宜賓紅巖村建設(shè)生態(tài)公園為例。政府強(qiáng)行流轉(zhuǎn)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部紅巖村200多戶農(nóng)民的宅基地和300畝耕地建設(shè)生態(tài)公園。這帶來以下幾方面的負(fù)面效應(yīng)：首先，以種地為生的農(nóng)民本不想流轉(zhuǎn)土地而被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常生活，引發(fā)社會(huì)問題；其次，政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，在價(jià)格方面表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格偏低。
1.3土地權(quán)屬不變時(shí)存在的問題
權(quán)屬不變情況下，生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)相矛盾：作為以生態(tài)保護(hù)為目的的國家公園，其管理?xiàng)l例、辦法均有相應(yīng)的措施來進(jìn)行土地管理。而在權(quán)屬不變條件下，農(nóng)民對自己所擁有承包經(jīng)營權(quán)的土地可以依法行使自主經(jīng)營權(quán)，而其用途不符合公園規(guī)劃時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生矛盾。因此，如何在保護(hù)生態(tài)利益和自主產(chǎn)權(quán)中找到平衡點(diǎn)，是國家公園建設(shè)中需要進(jìn)一步思索的問題。以龍虎山風(fēng)景區(qū)村民建房為例，當(dāng)村民的自主需求與風(fēng)景區(qū)的生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，結(jié)合龍虎山的實(shí)際情況，制定了《龍虎山風(fēng)景名勝區(qū)村民建房管理辦法》。該辦法規(guī)定了分區(qū)分級(jí)審核、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)以及保證金制度，切實(shí)平衡了兩方面的需求。
2建議
建設(shè)國家公園使用農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)在符合法律法規(guī)的前提下，將生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民意愿有機(jī)地結(jié)合起來。本文就上述三方面的問題對國家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置情況提出以下四點(diǎn)建議。
2.1加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成合力
國家公園建設(shè)涉及國土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等多個(gè)國家部委以及各級(jí)地方政府，審批建設(shè)過程時(shí)間長、任務(wù)重，需要加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)，形成合力。在前期集體土地處置時(shí)，由地方政府和國土部門主控，按照土地征收以及流轉(zhuǎn)規(guī)定，加快審批，提高效率；在公園建成后，由國家公園管理委員會(huì)負(fù)責(zé)土地使用的監(jiān)管。
2.2尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)控征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的公眾參與，尊重農(nóng)民話語權(quán)、議價(jià)權(quán)，將土地征收限制在國家公園的核心區(qū)。土地是農(nóng)民的命根、是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)民如果失去了土地，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)該做足安置工作，通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、主動(dòng)提供工作等措施，讓失地農(nóng)民無后顧之憂慮，才能得到他們滿意。
2.3完善流轉(zhuǎn)市場，平衡生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民利益
在國家公園建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，借鑒成都和重慶模式，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)市場，確定合理的土地價(jià)格，調(diào)動(dòng)各方積極性。同時(shí)，尊重農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)，在生態(tài)保護(hù)的前提下，積極探索滿足農(nóng)民建設(shè)宅基地自住、經(jīng)營獲利的需求，制定專門的實(shí)施辦法，平衡利益關(guān)系。
2.4跟蹤調(diào)研，開展試點(diǎn)探索，完善頂層設(shè)計(jì)
各地在國家公園建設(shè)中針對如何合理利用集體土地進(jìn)行許多有益的探索，有待總結(jié)、提升。省級(jí)層面上，以云南省為典型，建成普達(dá)措、梅里雪山等八個(gè)國家公園，初步建立了國家公園管理體制；從點(diǎn)上看，通過土地流轉(zhuǎn)建設(shè)國家公園成為新熱點(diǎn)，以成都和重慶為典型。然而，總體而言，國家公園建設(shè)在我國還處于探索起步階段，針對集體土地如何處置問題，需要試點(diǎn)探索，條件成熟后才能全面推開，絕不能一哄而上。試點(diǎn)地區(qū)可以選擇條件較好的云南、福建、浙江等省，通過試點(diǎn)再總結(jié)、出臺(tái)國家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置相關(guān)辦法。
作者：郭冬艷 王永生 單位：中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院