新形勢(shì)下開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)淺談

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重視財(cái)政資金績(jī)效是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)是新形勢(shì)下發(fā)揮國(guó)家審計(jì)監(jiān)督職能的必然選擇。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展財(cái)政資金審計(jì)時(shí)除了對(duì)其真實(shí)性、合法性進(jìn)行監(jiān)督外，還要注重監(jiān)督各級(jí)政府及部門(mén)是否盡職盡責(zé)，財(cái)政資金使用后是否達(dá)到了預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，是否改善了民生，促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展，分析存在的問(wèn)題，提出合理建議，從而有助于提高財(cái)政資金配置效率，促進(jìn)政府決策科學(xué)化，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。筆者結(jié)合多年工作經(jīng)驗(yàn)，分析目前財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)還存在的問(wèn)題，并結(jié)合存在的問(wèn)題談?wù)勑滦蝿?shì)下如何開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)。

一、前言

總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度。財(cái)政資金承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和發(fā)揮政府服務(wù)職能的作用，注重財(cái)政資金績(jī)效是我國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，而審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)該聚焦促進(jìn)提升發(fā)展效益和發(fā)展質(zhì)量的績(jī)效審計(jì)。

二、財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的概念及內(nèi)容

狹義的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)概念是對(duì)財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我們可以將財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)界定為，圍繞黨委、政府的中心工作，運(yùn)用績(jī)效審計(jì)思維，對(duì)財(cái)政收入的質(zhì)量、財(cái)政資金的使用效益、財(cái)政資源的配置效率、政策執(zhí)行的效果等進(jìn)行的審計(jì)評(píng)價(jià)和審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。一是財(cái)政資金的管理。主要審查財(cái)政資金預(yù)算的真實(shí)性、合法性及預(yù)算執(zhí)行情況，審查財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)的建立及運(yùn)行狀況，審查財(cái)政資金制度的健全有效情況。審查財(cái)政部門(mén)在資金劃撥、分配過(guò)程中是否執(zhí)行財(cái)政和預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)及政策，各項(xiàng)監(jiān)督措施是否及時(shí)到位，有無(wú)監(jiān)督缺乏、支出失控等情況，財(cái)政資金有無(wú)脫離財(cái)政預(yù)算監(jiān)管。二是財(cái)政資金的收入。除了對(duì)財(cái)政收入真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查外，還應(yīng)進(jìn)一步審查財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是否合理，財(cái)源配置是否均衡，稅收收入和各種收費(fèi)的比重是否正常，財(cái)政收入增長(zhǎng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否協(xié)調(diào)，財(cái)政收入增長(zhǎng)與支出增長(zhǎng)是否同步。三是財(cái)政資金的支出。重點(diǎn)審查財(cái)政支出的真實(shí)性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。財(cái)政資金的分配是財(cái)政支出的源頭，需要審查資金的分配是否按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求安排資金，是否存在人為因素導(dǎo)致分配不均或財(cái)政資金損失浪費(fèi)等行為；審查各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算安排是否符合重要性原則，資金的使用、管理是否存在截留、挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象；對(duì)于投資建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)要提前介入，盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，科學(xué)分析原因，提出改進(jìn)意見(jiàn)，以保障合理投資，規(guī)范管理。建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，是對(duì)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、概算、預(yù)算編制等全過(guò)程進(jìn)行的審計(jì)，審計(jì)時(shí)要審查項(xiàng)目立項(xiàng)是否科學(xué)、程序是否規(guī)范、操作是否透明，從而減少?zèng)Q策失誤造成的資金損失浪費(fèi)現(xiàn)象。四是財(cái)政預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)。預(yù)算編制環(huán)節(jié)，關(guān)注對(duì)于新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目是否開(kāi)展了事前績(jī)效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的條件。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，關(guān)注是否對(duì)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)都進(jìn)行了監(jiān)控。決算環(huán)節(jié)，結(jié)合財(cái)政資金使用和單位工作任務(wù)完成情況，審查評(píng)價(jià)結(jié)果是否真實(shí)，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定是否合理。

三、財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)還存在的問(wèn)題

近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的關(guān)注有所提高，開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的項(xiàng)目數(shù)量有所增加，在一定程度上取得的一些成績(jī)，但是從總體上來(lái)看仍然存在一些問(wèn)題。一是審計(jì)范圍有限?，F(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)，大多都是對(duì)某個(gè)單項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行審計(jì)，對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)覆蓋面及資金的全方位審計(jì)監(jiān)督都較為欠缺，且已開(kāi)展的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)大多都是對(duì)資金使用后的審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)，對(duì)于資金使用過(guò)程中是否及時(shí)跟蹤監(jiān)督，事前事中績(jī)效情況的監(jiān)督較少能涉及到，無(wú)法對(duì)財(cái)政資金整體使用效益作出全面反映。二是審計(jì)方法單一。大多數(shù)審計(jì)機(jī)開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)時(shí)，使用的審計(jì)方法還是傳統(tǒng)的審閱財(cái)務(wù)資料，按照資金流向進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，只有少部分審計(jì)機(jī)關(guān)采用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)和方法。傳統(tǒng)的審計(jì)方法只能反映出財(cái)政資金下達(dá)不及時(shí)、資金長(zhǎng)期閑置等問(wèn)題，不能全面、宏觀反映出財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效率性。三是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善。目前對(duì)財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，大都是關(guān)于資金的投入、管理等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，卻忽視了資金產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會(huì)效益，所以單靠對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，很難真實(shí)全面地反映出財(cái)政資金的使用效益。四是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用效果不佳。財(cái)政資金審計(jì)報(bào)告未得到充分利用，這與績(jī)效審計(jì)大多是事后審計(jì)有一定的關(guān)系，從而導(dǎo)致有些項(xiàng)目效益并不高，但是財(cái)政仍在安排財(cái)政資金的情況存在，并且未形成有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，整改流于形式。另外績(jī)效審計(jì)報(bào)告對(duì)存在的問(wèn)題，原因分析不透徹，提出的審計(jì)建議可操作性不強(qiáng)，也是導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不佳的原因。五是審計(jì)人員在績(jī)效審計(jì)方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)還有待提高。當(dāng)前有部分審計(jì)人員在思想上仍片面的認(rèn)為，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)就是單純的對(duì)財(cái)政資金的管理和使用效果進(jìn)行審計(jì)，從而忽視了對(duì)財(cái)政資金使用后所產(chǎn)生的社會(huì)效益、生態(tài)效益及可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評(píng)價(jià)。導(dǎo)致產(chǎn)生這方面問(wèn)題的原因就是，審計(jì)人員的綜合素質(zhì)尚存在欠缺，掌握的知識(shí)面還無(wú)法滿(mǎn)足開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的要求。

四、開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的途徑和方法

（一）實(shí)施全覆蓋、全方位、全過(guò)程的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該擴(kuò)大審計(jì)范圍，拓寬審計(jì)領(lǐng)域，對(duì)各類(lèi)型的資金及項(xiàng)目周期，進(jìn)行全覆蓋、全方位、全過(guò)程的績(jī)效審計(jì)。一是實(shí)施全覆蓋的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)貫徹落實(shí)審計(jì)全覆蓋的要求，將一般公共預(yù)算和其他政府預(yù)算的財(cái)政資金全部納入審計(jì)范圍，并且轉(zhuǎn)變過(guò)去僅僅以財(cái)政資金為主線的績(jī)效審計(jì)，向政策、項(xiàng)目、管理等多方面的綜合性績(jī)效情況進(jìn)行延伸審計(jì)；二是實(shí)施全方位的財(cái)政績(jī)效審計(jì)，應(yīng)提高站位，樹(shù)立大局觀念，關(guān)注政府預(yù)算、政策及項(xiàng)目的整體績(jī)效。查看財(cái)政資金的分配是否結(jié)合部門(mén)單位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，是否符合黨和國(guó)家的政策導(dǎo)向，合理高效地進(jìn)行了分配，資金的投入是否使項(xiàng)目得到高效運(yùn)轉(zhuǎn)，取得了最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；三是實(shí)施全方位的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)。將績(jī)效審計(jì)貫穿于項(xiàng)目和政策實(shí)施的事前、事中和事后，關(guān)注事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。

（二）綜合運(yùn)用多種審計(jì)方法和手段。開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)，不能局限于單純的使用傳統(tǒng)的審計(jì)方法，僅靠審閱財(cái)務(wù)資料，應(yīng)該綜合運(yùn)用多種審計(jì)方法和手段，可科學(xué)利用大數(shù)據(jù)審計(jì)方法，提高審計(jì)效率和質(zhì)量。一是建立財(cái)政數(shù)據(jù)庫(kù)，定期統(tǒng)一采集數(shù)據(jù)。定期向財(cái)政部門(mén)采集財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及部門(mén)預(yù)算執(zhí)行單位相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等，及時(shí)更新數(shù)據(jù)及進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理；二是通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，擴(kuò)大財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的廣度。從資金分配、支付進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，篩選出長(zhǎng)期未分配、使用的資金數(shù)據(jù)；三是結(jié)合外部數(shù)據(jù)，加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的深度。可利用數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的方法，充分利用收集到的外部數(shù)據(jù)，如稅務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)等方面數(shù)據(jù)，分析未完成項(xiàng)目及項(xiàng)目不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題。

（三）建立、健全和完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。被審計(jì)單位財(cái)政資金使用效益、效果和效率如何，必須要依靠可量化的、操作性強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面完善財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法，一是財(cái)政資金對(duì)應(yīng)的政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要是從資金的設(shè)立進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括資金的立項(xiàng)依據(jù)、效益目標(biāo)的設(shè)定等，例如立項(xiàng)依據(jù)是否充分、效益目標(biāo)是否可行、科學(xué)等；二是財(cái)政資金使用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要從財(cái)政資金的分配下達(dá)、管理使用等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如資金撥付下達(dá)是否及時(shí)、資金的管理使用是否合規(guī)、經(jīng)濟(jì)等；三是項(xiàng)目發(fā)揮績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要從項(xiàng)目的效果性、效益性、規(guī)范性進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展性等。

（四）強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)成果運(yùn)用，提升績(jī)效審計(jì)價(jià)值。一是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)審計(jì)成果的開(kāi)發(fā)，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，通過(guò)開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)，查找出體制機(jī)制存在的問(wèn)題，分析深層次原因，提出合理有效的審計(jì)建議，挖掘出財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的深層次價(jià)值；二是實(shí)施績(jī)效審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度，自覺(jué)接受公眾的監(jiān)督；深化查出問(wèn)題的整改工作，持續(xù)跟蹤問(wèn)題整改情況，真正做到“治已病”、“防未病”；三是將審計(jì)監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用到全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中，將審計(jì)結(jié)果和整改情況作為預(yù)算安排、政策調(diào)整的重要依據(jù)，優(yōu)先保障績(jī)效效果好的項(xiàng)目和政策，提升績(jī)效管理水平和質(zhì)量；四是建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)不重視績(jī)效工作，造成財(cái)政資金閑置浪費(fèi)及損失的，按規(guī)定啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（五）提升財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力。績(jī)效審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)提出了更高的要求，培養(yǎng)具有綜合分析能力的復(fù)合型人才，打造一支素質(zhì)高、專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍勢(shì)在必行。目前各審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員占大多數(shù)，管理學(xué)、環(huán)保學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等專(zhuān)業(yè)人才缺乏。除了增加相關(guān)專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員以外，還可以強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，通過(guò)以干代訓(xùn)、學(xué)習(xí)統(tǒng)計(jì)學(xué)、管理學(xué)、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)等專(zhuān)業(yè)的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)具有多種專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)的復(fù)合型人才。也可以借助外部專(zhuān)家力量，完善資源整合，形成監(jiān)督和服務(wù)力量的合作，使審計(jì)效率事半功倍。另外改變審計(jì)人員思維固化，停留在傳統(tǒng)審計(jì)思維層面的現(xiàn)狀，培養(yǎng)審計(jì)人員在財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，從績(jī)效的角度思考問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，打造擁有創(chuàng)新審計(jì)思維、高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)強(qiáng)的審計(jì)隊(duì)伍，為深化財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)提供人才保障。

作者:于淇 單位:山東省膠州市審計(jì)局