治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理

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摘要：以國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化為背景，梳理了政府治理的基本內(nèi)涵，探討了與政府績(jī)效管理的內(nèi)在聯(lián)系，指出了在政府治理視域下的績(jī)效管理的主要特征。在對(duì)我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)踐重新審視的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前政府績(jī)效管理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，特別是不能適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求的種種表現(xiàn)。呼應(yīng)政府治理現(xiàn)代化的要求，提出了新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)、提升政府治理能力、優(yōu)化政府績(jī)效管理的具體建議，對(duì)建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府以及對(duì)政府績(jī)效管理的未來(lái)發(fā)展提出了一個(gè)新的思考方向。

關(guān)鍵詞：政府治理;政府績(jī)效管理;治理現(xiàn)代化;治理能力

政府治理是政府管理在新時(shí)代提出的新課題。隨著十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，明確了要通過(guò)有效的政府治理建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)成為全面深化和推進(jìn)改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的總目標(biāo)。作為推動(dòng)政府改革和管理創(chuàng)新的重要工具，政府績(jī)效管理應(yīng)該要呼應(yīng)治理現(xiàn)代的要求。因此，對(duì)于政府績(jī)效管理的研究和探索更應(yīng)以更廣闊的視角，在治理的范式下對(duì)于傳統(tǒng)的管理模式有新的思考，構(gòu)建是適應(yīng)于新形勢(shì)下的政府績(jī)效，促進(jìn)治理能力和政府績(jī)效的全面提升。

一、政府治理與績(jī)效管理

從治理的基本概念和特征來(lái)看，西方對(duì)于治理的闡述，主要是以合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，緩和政府與公民之間的矛盾為特征[1]。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)治理的概念進(jìn)行了界定，各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，在新的歷史時(shí)期，政府自身的治理優(yōu)化，應(yīng)該主要指的是政府通過(guò)對(duì)自身的內(nèi)部管理，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，改進(jìn)政府運(yùn)行方式和流程，強(qiáng)化政府的治理能力，從而使得政府全面正確履行職能，提高政府行政管理的管理的科學(xué)性、民主性和有效性，政府治理的內(nèi)容涉及政府自身的結(jié)構(gòu)性和體制性科學(xué)化、民主化、合理化和高效化[1]，政府治理現(xiàn)代化是以建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府為目標(biāo)。政府績(jī)效管理發(fā)生在政府活動(dòng)之中，貫穿于目標(biāo)、實(shí)施、評(píng)估活動(dòng)的始終，與政府治理密切相關(guān)。若要推動(dòng)治理能力和體系的現(xiàn)代化，政府績(jī)效管理的研究和探索離不開(kāi)對(duì)于治理的思考。何文盛等探討了在治理現(xiàn)代化的背景下，政府績(jī)效管理的定位和功能及發(fā)展趨勢(shì)[2]，尚虎平從對(duì)比分析的角度梳理了國(guó)內(nèi)外對(duì)于政府治理績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵和實(shí)際困難[3]，包國(guó)憲[4]、倪星[5]、陳天祥[6]提出了政府治理績(jī)效評(píng)估的特點(diǎn)及發(fā)展方向，結(jié)合以往研究，本文認(rèn)為從推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的角度來(lái)看，政府績(jī)效管理應(yīng)至少體現(xiàn)幾個(gè)特征。一是政府績(jī)效治理主體的多元化。民主行政的典型特征，就是治理結(jié)構(gòu)的多元化，既包括中央政府和地方政府，又包括政府之外的社會(huì)公眾、團(tuán)體和個(gè)人。傳統(tǒng)政府管理是主體一元化的，現(xiàn)代政府治理是主體倡導(dǎo)多元化，體現(xiàn)了還權(quán)于民的導(dǎo)向。政府績(jī)效治理的目的是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的同時(shí)，也有效地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的價(jià)值關(guān)系的回歸，也就是政府真正能實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”[5]。二是政府績(jī)效治理手段工具的法治化。政府管理行為能夠遵循既定的規(guī)則程序來(lái)運(yùn)作是政府治理能力提升的重要標(biāo)志。規(guī)范的制度和政策發(fā)揮引導(dǎo)約束作用，制度環(huán)境不斷完善，是政府績(jī)效實(shí)現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變的重要保障。獲得法律和政策的支持，確保政府在有序的政治環(huán)境中進(jìn)行管理活動(dòng)，確保社會(huì)公眾以科學(xué)、合理、規(guī)范、有序的方式參與管理。三是政府績(jī)效治理目標(biāo)的高效化。無(wú)論中西方，在以往的管理改革中，無(wú)一例外都把效率作為政府應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)。在政府治理的理念中,政府管理不是唯效率論,特別政府績(jī)效管理不僅追求工具性?xún)r(jià)值，更多體現(xiàn)的是民主、參與基礎(chǔ)上的效率,是公平前提下的效率[3]，既要兼顧經(jīng)濟(jì)性、效果性，又要兼顧公平性、效率性。通過(guò)以治理理念的引領(lǐng)、治理體系的改革完善加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府績(jī)效和管理水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)踐的重新審視

政府績(jī)效管理作為一種新型管理方式，自上世紀(jì)90年代進(jìn)入中國(guó)以來(lái)，在本土化的過(guò)程中得到積極應(yīng)用和推廣，對(duì)于創(chuàng)新管理方式、提升管理效能上發(fā)揮了一定的作用，但實(shí)踐中也顯現(xiàn)出了績(jī)效評(píng)估模式泛濫與績(jī)效不彰的困境[7]。因此，有必要分析在當(dāng)前治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下政府績(jī)效管理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，特別是不能適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求的種種表現(xiàn)。（一）法治化規(guī)范化程度不高，制度支持缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府管理起步比較早的一些西方國(guó)家，經(jīng)歷了幾十年的探索，已經(jīng)為政府治理體系和能力的現(xiàn)代化的實(shí)施奠定了較好的法治化基礎(chǔ)，特別是英、美、德等國(guó)家已經(jīng)把政府績(jī)效管理上升法律層面，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期執(zhí)行的穩(wěn)定制度，為各地方（州）推進(jìn)提供了統(tǒng)一的指導(dǎo)和支撐。相較之下，我國(guó)績(jī)效立法工作大多還尚未開(kāi)展，全國(guó)性的指導(dǎo)性法律法規(guī)尚未出臺(tái)，各地尚處于自主探索階段，缺乏明確的指導(dǎo)思想和強(qiáng)有力的制度支持，難以保障績(jī)效管理工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。（二）政府責(zé)任機(jī)制還需進(jìn)一步強(qiáng)化，在保障政府管理高效運(yùn)作上缺乏有效手段。目前政府在績(jī)效考核評(píng)估上多采用自評(píng)自查、督辦提醒、定期通報(bào)等“自查自糾”的“軟性”方式；相較于國(guó)外一些國(guó)家的典型經(jīng)驗(yàn)，缺乏嚴(yán)格的審查監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)力量的介入。實(shí)際工作中，一些地方的績(jī)效管理成為目標(biāo)管理的新名詞，只是按部就班的提交材料，缺乏積極主動(dòng)開(kāi)展績(jī)效管理的動(dòng)力，缺乏社會(huì)力量的強(qiáng)有力的監(jiān)督，缺乏“剛性約束”，尚未形成責(zé)任倒逼機(jī)制，在確保履職盡責(zé)、提高政府治理能力、提升行政效率上還在探索之中。（三）多元治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步構(gòu)建，增強(qiáng)政府的公共性和民主性。實(shí)踐表明，第三方機(jī)構(gòu)的參與是促進(jìn)政府績(jī)效設(shè)計(jì)和改善的不可或缺的重要力量。上世紀(jì)90年代開(kāi)始，以美國(guó)坎貝爾研究所為典型代表的第三方評(píng)估對(duì)政府行為開(kāi)展了大規(guī)模的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，共同推動(dòng)了美國(guó)各州和地方政府的績(jī)效評(píng)估的積極實(shí)踐。目前國(guó)內(nèi)各地政府績(jī)效管理第三方評(píng)估工作的開(kāi)展不均衡，評(píng)估效果上也有待提升：一方面，各地廣泛開(kāi)展的民意調(diào)查，雖然彌補(bǔ)了內(nèi)部考核的不足，但專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性不夠；另一方面，個(gè)別地方逐步引入了外部機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者作為第三方，但在評(píng)估實(shí)施過(guò)程中，由于政務(wù)公開(kāi)不夠、信息不對(duì)稱(chēng)等原因，外部專(zhuān)家缺乏對(duì)實(shí)際工作的深入了解，難以對(duì)職責(zé)職能、目標(biāo)任務(wù)、工作成效等有全面認(rèn)識(shí)，難以對(duì)政府部門(mén)作出客觀、準(zhǔn)確、權(quán)威的評(píng)估，不能實(shí)現(xiàn)“知情人評(píng)知情事”，總體上還未形成多方參與治理的新格局。

三、對(duì)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化、提升治理能力、優(yōu)化績(jī)效管理的思考

治理體系和能力現(xiàn)代化背景下的政府績(jī)效管理應(yīng)該不僅是實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)的重要方式，更是體現(xiàn)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略導(dǎo)向的有效管理工具，對(duì)于提升政府治理能力具有重要意義。因此，以政府績(jī)效治理主體的多元化、政府績(jī)效治理手段工具的法治化、政府績(jī)效治理目標(biāo)的高效化為基本導(dǎo)向，以建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府為目標(biāo)，本文提出以下優(yōu)化政府績(jī)效管理的具體思考。（一）從增強(qiáng)政府治理規(guī)范性的角度，建立健全管理體系，推進(jìn)政府績(jī)效管理法治化進(jìn)程。從2004年開(kāi)始，績(jī)效評(píng)估概念第一次出現(xiàn)在我國(guó)中央政府官方文件中[8]。近幾年的發(fā)展中，十八屆三中、四中、五中全會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格績(jī)效管理是依法全面履行職責(zé)的有力保障。下一步應(yīng)從建立健全政府治理體系出發(fā)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)績(jī)效管理在行政管理體制改革的進(jìn)程中不斷走向規(guī)范化、法治化，推進(jìn)績(jī)效管理法治化進(jìn)程，建立主體齊全、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行有序的管理體系，同步健全干部管理、財(cái)政預(yù)算、審計(jì)監(jiān)督等配套制度。建立干部管理和人事考評(píng)與績(jī)效管理的有效對(duì)接，減少多重考核，促進(jìn)一考多用；將效能監(jiān)察、外部監(jiān)督與績(jī)效管理結(jié)合，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，提高行政效能，促進(jìn)公共績(jī)效的不斷改進(jìn)。（二）從完善治理結(jié)構(gòu)的角度，增強(qiáng)第三方參與度，強(qiáng)化政府服務(wù)理念。結(jié)合我國(guó)政府開(kāi)展績(jī)效管理的實(shí)踐來(lái)看，引入第三方是一個(gè)需要逐步探索的過(guò)程，目前來(lái)講，多元主體、內(nèi)外結(jié)合是提高績(jī)效評(píng)估考核專(zhuān)業(yè)性、客觀性和公正性的可行之道，更符合我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)際，通過(guò)引入服務(wù)對(duì)象、社會(huì)公眾、社會(huì)組織、專(zhuān)家學(xué)者等多元評(píng)價(jià)主體，構(gòu)建多方參與、監(jiān)督制衡、公開(kāi)透明、結(jié)果公認(rèn)的考核評(píng)價(jià)工作機(jī)制。從評(píng)價(jià)主體來(lái)看，我國(guó)政府績(jī)效管理還是以?xún)?nèi)部（上級(jí)、下級(jí)、同級(jí)）為主。引入第三方主體，可以吸納大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)公司等非官方機(jī)構(gòu)，提供獨(dú)立分析、幫助政府清晰、客觀地審視，也可以適度納入服務(wù)對(duì)象、公眾等社會(huì)主體，特別是涉及到群眾利益緊密相關(guān)的民生項(xiàng)目，能夠增強(qiáng)社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督?，F(xiàn)階段，以?xún)?nèi)外結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)提高政府績(jī)效考評(píng)的公信力和權(quán)威性，能夠有效推進(jìn)政府向治理現(xiàn)代化逐步邁進(jìn)。（三）從建設(shè)高效政府的角度，探索實(shí)施績(jī)效預(yù)算，增強(qiáng)績(jī)效管理的動(dòng)力機(jī)制?？?jī)效預(yù)算是測(cè)量政府行政目標(biāo)是否達(dá)到以及公共職責(zé)實(shí)現(xiàn)程度的一種機(jī)制，而當(dāng)前對(duì)政府管理活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性的考量是政府績(jī)效管理的一個(gè)弱項(xiàng)，我國(guó)財(cái)政資金“重分配輕管理、重使用輕效益”的現(xiàn)象依然存在。因此，將財(cái)政預(yù)算和績(jī)效管理進(jìn)行結(jié)合是深化政府管理體制改革的發(fā)展方向。首先要牢固樹(shù)立“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”績(jī)效理念，將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核和評(píng)價(jià)納入政府績(jī)效管理視野，要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效實(shí)施中的監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的過(guò)程管理，要將預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況作為績(jī)效評(píng)估的重要依據(jù)，真正把預(yù)算績(jī)效的結(jié)果用起來(lái)，促進(jìn)政府管理保持在一個(gè)高效運(yùn)行的狀態(tài)。（四）從增強(qiáng)政府管理回應(yīng)性的角度，加強(qiáng)責(zé)任政府建設(shè)，推進(jìn)政府治理能力的持續(xù)提升。從國(guó)外政府績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用主要體現(xiàn)在三方面：一是向服務(wù)對(duì)象或上級(jí)管理部門(mén)的反饋；二是預(yù)算安排、財(cái)政利益獎(jiǎng)勵(lì)、擴(kuò)大地方自治權(quán)等獎(jiǎng)勵(lì)性措施；三是對(duì)于績(jī)效不佳的，給予績(jī)效診斷，提出改進(jìn)方向。目前我國(guó)有不少地方政府已經(jīng)在績(jī)效管理結(jié)果與在績(jī)效獎(jiǎng)金、人事獎(jiǎng)懲等方面掛鉤進(jìn)行了積極探索。基于此，建議進(jìn)一步加強(qiáng)結(jié)果反饋與持續(xù)改進(jìn)的再考評(píng)機(jī)制的建設(shè)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的回應(yīng)性，增強(qiáng)對(duì)評(píng)估對(duì)象、服務(wù)對(duì)象、社會(huì)公眾的反饋，激發(fā)績(jī)效管理的內(nèi)在生命力。在有條件的情況下，嘗試預(yù)算調(diào)整、編制調(diào)整掛鉤等做法，加大激勵(lì)機(jī)制的探索，為績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供保障，使政府績(jī)效管理不斷煥發(fā)活力，成為助推政府職能改革、提升治理能力的有利工具。

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作者:白皓 鐘遠(yuǎn) 易蓀欣怡 單位:國(guó)土資源部人力資源開(kāi)發(fā)中心