行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理思考

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摘要：實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理是黨的明確提出的，是目前我國(guó)深化財(cái)稅體制改革和建立健全政府財(cái)政制度的重要舉措。但是從整個(gè)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀來(lái)看，因受到傳統(tǒng)管理理念的阻礙，仍停留在表面，還需要進(jìn)一步落實(shí)。行政事業(yè)單位要進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算理念，完善預(yù)算管理機(jī)制，在績(jī)效預(yù)算的背景下去完善全面預(yù)算績(jī)效管理工作。本文從績(jī)效預(yù)算的角度，闡述了績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題以及基于新區(qū)體制的預(yù)算績(jī)效管理探索，試圖摸索適合新區(qū)發(fā)展的預(yù)算績(jī)效管理體系。

關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算；行政事業(yè)單位；預(yù)算績(jī)效管理；體系

一、績(jī)效預(yù)算的概念

績(jī)效預(yù)算是于1930年作為一種理念提出的，國(guó)外對(duì)績(jī)效預(yù)算是這樣描述的：績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算管理制度，它要求預(yù)算單位請(qǐng)求撥付財(cái)政資金時(shí)需要明確闡述期望目標(biāo)值、該目標(biāo)值所對(duì)應(yīng)的成本、評(píng)價(jià)時(shí)可量化的指標(biāo)等用以衡量該項(xiàng)目的產(chǎn)出效果和項(xiàng)目效益?？?jī)效預(yù)算是在完善預(yù)算、科學(xué)制權(quán)、細(xì)化編制、嚴(yán)格審控、規(guī)范執(zhí)行、講求績(jī)效、有效問(wèn)責(zé)、公共透明的財(cái)政改革背景下的選擇。

二、預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算的關(guān)系

績(jī)效預(yù)算包含預(yù)算決策、預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效管理等。跟傳統(tǒng)預(yù)算相比，績(jī)效預(yù)算不僅要求事前有預(yù)算，事中有監(jiān)督，還要求事后有預(yù)算的績(jī)效管理。然而目前行政事業(yè)單位對(duì)績(jī)效預(yù)算理解的還不夠深入，沒(méi)有重視績(jī)效管理，或者說(shuō)對(duì)績(jī)效管理還只停留在傳統(tǒng)的層面上，沒(méi)有將績(jī)效管理落到實(shí)處。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的必要性

(一)行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的必然選擇。國(guó)家十三五規(guī)劃包含全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，接著出臺(tái)了新的預(yù)算法，同時(shí)黨的報(bào)告中明確，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。隨著《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))的出臺(tái)，全面預(yù)算績(jī)效管理成為了當(dāng)前趨勢(shì)。

(二)行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是打破績(jī)效預(yù)算管理瓶頸的突破口。在當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展階段過(guò)渡期的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系下，想要充分借助財(cái)政職能，需要按照全面深化改革的要求，搭建適合自身體制機(jī)制的績(jī)效預(yù)算管理體系，去解決實(shí)施績(jī)效預(yù)算過(guò)程中衍生的棘手問(wèn)題，助推行政事業(yè)單位高效運(yùn)行，從而提高政府服務(wù)水準(zhǔn)。

(三)行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是當(dāng)?shù)卣卫砗屯七M(jìn)預(yù)算管理深刻變革的需要。預(yù)算績(jī)效管理作為績(jī)效預(yù)算管理不可或缺的部分，明確了事前績(jī)效目標(biāo)申報(bào)要求，量化了指標(biāo)考核基礎(chǔ)，通過(guò)績(jī)效管理能夠促進(jìn)財(cái)政預(yù)算體系的完善和發(fā)展。中國(guó)有特殊國(guó)情，自然每個(gè)地區(qū)也有它的特色，政府如何根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)況，摸索出一套適合自身的預(yù)算績(jī)效管理體系，就成了重中之重。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

(一)預(yù)算績(jī)效意識(shí)淡薄行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算績(jī)效觀念不強(qiáng)的現(xiàn)象，一是因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理并沒(méi)有引起行政事業(yè)單位高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，因此很難推動(dòng)該項(xiàng)工作的開(kāi)展；二是預(yù)算績(jī)效管理觸碰了很多其他兄弟單位的切身利益，導(dǎo)致財(cái)政與其他部門間的矛盾不斷激化，甚至在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果出來(lái)后還會(huì)產(chǎn)生消極的影響，實(shí)際開(kāi)展中會(huì)受到很多阻礙；三是這項(xiàng)工作做多做少都一樣，還易于得罪人，礙于“輪流坐莊”的不良風(fēng)氣，并沒(méi)有將預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)在作用發(fā)揮出來(lái)。

(二)預(yù)算績(jī)效管理體系有待完善預(yù)算績(jī)效管理包含目標(biāo)申報(bào)、單位自評(píng)、運(yùn)行監(jiān)控、重點(diǎn)評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用與反饋、預(yù)算公開(kāi)、有效問(wèn)責(zé)等多個(gè)方面?，F(xiàn)實(shí)中，大部分行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作側(cè)重于重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)這一塊，在其他方面沒(méi)有涉及或者只是蜻蜓點(diǎn)水。主要體現(xiàn)在如下方面：1.有些行政事業(yè)單位沒(méi)有預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)環(huán)節(jié)，沒(méi)法制定量化、可行的個(gè)性指標(biāo)，無(wú)法根據(jù)本單位實(shí)際情況，來(lái)設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和部門整體績(jī)效目標(biāo)；2.有些行政事業(yè)單位沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控，沒(méi)法及時(shí)了解項(xiàng)目管理情況和項(xiàng)目專項(xiàng)資金的使用情況；3.有些行政事業(yè)單位沒(méi)有重視自評(píng)，把所有的項(xiàng)目都交給第三方中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展重點(diǎn)評(píng)價(jià)，未能充分發(fā)揮自身的內(nèi)部監(jiān)控作用。

(三)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理各級(jí)行政事業(yè)單位一方面沒(méi)有根據(jù)行業(yè)、領(lǐng)域來(lái)設(shè)定核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系；另一方面針對(duì)已設(shè)定的指標(biāo)沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化、量化，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有失公允，不能服眾；另外，沒(méi)有將項(xiàng)目績(jī)效個(gè)性指標(biāo)與項(xiàng)目屬性等相匹配，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)效果欠佳。

(四)忽視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用與反饋很多行政事業(yè)單位沒(méi)有重視評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用及反饋，一是礙于情面，沒(méi)有依據(jù)政策規(guī)定將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果及時(shí)公開(kāi)公示；二是沒(méi)有對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的項(xiàng)目的項(xiàng)目主管單位進(jìn)行問(wèn)責(zé)，沒(méi)有將評(píng)價(jià)結(jié)果納入行政事業(yè)單位年度目標(biāo)考核任務(wù)中；三是沒(méi)有將績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目效益不佳、預(yù)算執(zhí)行力度不高、財(cái)政資金使用效益不高的項(xiàng)目來(lái)年預(yù)算進(jìn)行削減或取消；四是沒(méi)有對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改落實(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

五、長(zhǎng)沙市預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐

在中央、省相關(guān)預(yù)算績(jī)效管理制度與細(xì)則落地后，長(zhǎng)沙市于2015年出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)＜長(zhǎng)沙市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作規(guī)程(試行)＞的通知》(長(zhǎng)財(cái)績(jī)〔2015〕2號(hào))，依據(jù)政策導(dǎo)向，緊跟新時(shí)代步伐，在全市推廣預(yù)算績(jī)效管理工作，主要體現(xiàn)在以下方面：

(一)定期開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)會(huì)議長(zhǎng)沙市每年都會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)事務(wù)所或者省里面的預(yù)算績(jī)效管理專家，來(lái)市開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理方面的政策解讀，要求與該項(xiàng)工作相關(guān)聯(lián)的各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理專員和領(lǐng)導(dǎo)，以及參與長(zhǎng)沙市預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)事項(xiàng)的事務(wù)所都必須參加，培訓(xùn)后還要組織考試，并將考試結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)公示，以此來(lái)及時(shí)傳達(dá)政策要求，加強(qiáng)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理人員的預(yù)算績(jī)效意識(shí)和預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)水準(zhǔn)，進(jìn)而高效推進(jìn)整個(gè)長(zhǎng)沙市預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)工作穩(wěn)步前進(jìn)。

(二)運(yùn)用招投標(biāo)政府采購(gòu)手段優(yōu)中擇優(yōu)第三方中介機(jī)構(gòu)長(zhǎng)沙市財(cái)政局在湖南省政府采購(gòu)網(wǎng)上對(duì)本市預(yù)算績(jī)效管理中介服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，通過(guò)對(duì)所投標(biāo)中介機(jī)構(gòu)多方綜合考量，精選25家事務(wù)所入選長(zhǎng)沙市預(yù)算績(jī)效管理中介機(jī)構(gòu)庫(kù)，并且該庫(kù)有效期只有3年，到期后重新刷選，進(jìn)一步優(yōu)化了開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的中介機(jī)構(gòu)專家隊(duì)伍。

(三)成立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專家組統(tǒng)一評(píng)審績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表長(zhǎng)沙市每年都會(huì)聘請(qǐng)本市預(yù)算績(jī)效管理專家?guī)炖锏闹薪闄C(jī)構(gòu)，對(duì)與當(dāng)年預(yù)算同步申報(bào)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)表開(kāi)展統(tǒng)一評(píng)審，并對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，督促各部門單位據(jù)實(shí)填報(bào)績(jī)效目標(biāo)表，確?？?jī)效目標(biāo)可操作性，促使該項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

(四)運(yùn)用信息化手段來(lái)高效開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作長(zhǎng)沙市為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作信息化建設(shè)，結(jié)合長(zhǎng)沙市體制特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)了一套長(zhǎng)沙市預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)大部分的版塊都已穩(wěn)定有序運(yùn)行多年，通過(guò)信息化手段，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理全面規(guī)范透明。

(五)高度重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用長(zhǎng)沙市財(cái)政局為進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)任，向長(zhǎng)沙市政府請(qǐng)示，將全部財(cái)政年度績(jī)效評(píng)價(jià)單位的資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入長(zhǎng)沙市委市政府績(jī)效考核范疇，做到全覆蓋、無(wú)遺漏。同時(shí)要求長(zhǎng)沙各區(qū)縣(市)黨委政府也將預(yù)算績(jī)效管理工作納入績(jī)效考核范疇，在全市范圍內(nèi)全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)。

六、湖南湘江新區(qū)預(yù)算績(jī)效管理體系新探索

湖南湘江新區(qū)作為我國(guó)中部第一個(gè)新區(qū)，省直管市代管，結(jié)合新區(qū)的特性，在長(zhǎng)沙市組織領(lǐng)導(dǎo)下，積極全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，為湘江新區(qū)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

(一)加強(qiáng)湘江新區(qū)部門領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效預(yù)算的重視程度湘江新區(qū)加強(qiáng)各部門單位的預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)任，將本部門單位預(yù)算績(jī)效管理工作成效，納入湘江新區(qū)對(duì)各部門單位一把手的年度考核，只有將該項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展情況與各部門單位負(fù)責(zé)人自身利益掛鉤，才能有效發(fā)揮績(jī)效預(yù)算的內(nèi)在價(jià)值。

(二)完善湘江新區(qū)預(yù)算績(jī)效管理流程預(yù)算績(jī)效管理是包括多環(huán)節(jié)管理流程的，湘江新區(qū)開(kāi)發(fā)欠缺的管理流程，并針對(duì)已開(kāi)發(fā)的管理流程完善優(yōu)化。一是要求申報(bào)績(jī)效目標(biāo)表，湘江新區(qū)各預(yù)算部門單位績(jī)效目標(biāo)表與年初預(yù)算同步申報(bào)；二是加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控管理，湘江新區(qū)各預(yù)算單位、平臺(tái)公司要對(duì)重大政策、項(xiàng)目績(jī)效實(shí)施跟蹤機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，確?？?jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

(三)健全湘江新區(qū)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系湘江新區(qū)作為功能型新區(qū)，承擔(dān)著特殊的使命，統(tǒng)籌著多方產(chǎn)業(yè)鏈、重大項(xiàng)目、民生資金、扶貧救濟(jì)等多方資金，在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，湘江新區(qū)根據(jù)各項(xiàng)目本身屬性，分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次制定科學(xué)合理、可細(xì)化量化、動(dòng)態(tài)可調(diào)的核心指標(biāo)體系。

(四)多維度確保湘江新區(qū)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的公平性和可持續(xù)性為確保第三方中介機(jī)構(gòu)出具的評(píng)價(jià)結(jié)果公允、重點(diǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告有質(zhì)量，以及該項(xiàng)工作可持續(xù)進(jìn)行，湘江新區(qū)從多個(gè)角度對(duì)重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作來(lái)把關(guān)。一是審核事務(wù)所依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)應(yīng)制定的項(xiàng)目個(gè)性指標(biāo)，并要求事務(wù)所在項(xiàng)目評(píng)價(jià)過(guò)程中動(dòng)態(tài)調(diào)整個(gè)性指標(biāo)，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性；二是要求事務(wù)所在報(bào)告定稿前與被評(píng)價(jià)項(xiàng)目主管單位多次溝通反饋，確保重點(diǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告中所反饋問(wèn)題的有效性；三是每年對(duì)參與重點(diǎn)評(píng)價(jià)的事務(wù)所從多維度進(jìn)行考核，針對(duì)重點(diǎn)評(píng)價(jià)服務(wù)考核分?jǐn)?shù)為“優(yōu)”的單位，來(lái)年優(yōu)先合作，有效的激勵(lì)第三方參與重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中來(lái)。

(五)多方位強(qiáng)化湘江新區(qū)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用通過(guò)自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，來(lái)多方位開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。一方面加大預(yù)算績(jī)效管理的考核力度，將管委會(huì)各機(jī)關(guān)單位部門和各平臺(tái)公司績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入湘江新區(qū)年底績(jī)效考核范疇，以考促改，全面提升預(yù)算績(jī)效管理的組織化程度；另一方面將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為各預(yù)算單位以及各平臺(tái)公司以后年度項(xiàng)目預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行率低、資金使用效益不高、項(xiàng)目問(wèn)題較多等評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”及以下的項(xiàng)目，調(diào)減或取消來(lái)年預(yù)算；同時(shí)針對(duì)已完工或者取消項(xiàng)目的未使用沉淀資金，財(cái)政統(tǒng)一收回，統(tǒng)籌安排使用，盤活存量資金。

(六)運(yùn)用科學(xué)化、信息化管理手段，提升湘江新區(qū)預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)工作效率為提高預(yù)算績(jī)效管理工作效率，順應(yīng)時(shí)代需求，新區(qū)財(cái)政局與軟件公司合作開(kāi)發(fā)了湘江新區(qū)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，重點(diǎn)包含了項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和部門整體績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)和部門整體績(jī)效自評(píng)、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤和部門整體績(jī)效跟蹤、項(xiàng)目績(jī)效重點(diǎn)評(píng)價(jià)和部門整體績(jī)效重點(diǎn)評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣。預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)運(yùn)用系統(tǒng)來(lái)操作，促進(jìn)各預(yù)算部門單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互通互聯(lián)，也提高了預(yù)算績(jī)效管理透明度。

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作者：唐賓 單位：湖南湘江新區(qū)管理委員會(huì)財(cái)政局