高等學校財政預算績效管理研究

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【摘要】推進財政預算績效管理，是提升高等學校預算管理水平、促進財政資金的高效使用、提高高等學?？茖W理財水平的重要方式。本文從分析我國當前高等學校財政預算管理的現狀出發(fā)，結合安徽省與某高等學校在建立完善財政預算績效管理體系方面的具體做法，對我國高等學校財政預算績效管理進行分析研究。

【關鍵詞】高等學校；財政預算；績效管理；現狀；途徑

1引言

隨著我國社會主義市場經濟的快速發(fā)展，國內生產總值（GDP）已經躍居世界第二。經濟的發(fā)展必然會帶來財政收支的大幅增加。黨中央、國務院歷來十分重視政府預算管理，要求各級政府繼續(xù)不斷深化預算體制改革，強化預算績效管理，提高資金使用效益。黨的多次全會中提出“建立預算績效評價體系、推行政府績效管理和行政問責制度、完善政府績效評估制度、推進政府績效管理……”[1]等等，這一系列重要論述，都對新時期構建預算管理體系，建設節(jié)約型政府提出明確要求。經過十年多的不斷實踐探索，我國已逐步形成了具有中國特色的預算績效管理制度體系。教育是國計，也是民生。教育投入是重要的民生支出。近年來，各級政府不斷加大財政教育投入。國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，在2012年首次實現了4%的目標，辦學條件大為改善，教育公平大力推進，教育質量大幅提升。各級財政部門、教育主管部門和高等學校，嚴格按照中央的有關指示精神，積極推進預算之初績效評價改革試點工作，并取得了一定成效，為進一步提升我國高等學校財務管理水平，提供科學、合理的評價依據[2]。但同時我們也清楚地發(fā)現，高等學校在預算管理中仍然存在許多問題和不足，需要我們加以改進和完善。因此，在新時期下，研究我國高等學校財政預算績效管理，對提升我國高等學校財務管理水平，具有很強的現實指導意義。

2我國高等學校財政預算管理的現狀

2.1預算管理意識淡薄，內控建設推進緩慢

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》（下稱“《規(guī)范》”）已正式施行，作為業(yè)務層面內部控制的首要控制，便是預算業(yè)務控制。但目前我國有些高校領導對預算管理認識不足，內控建設速度緩慢；有些高校雖然按照預算管理要求，編制預算，但在執(zhí)行過程中，“預算兩張皮”現象還時有發(fā)生；有些高校“重投入，輕產出”，大量的教育經費存在使用效率低下的現象；有些高校在預算執(zhí)行中，存在隨意調整、更改、追加年初預算，使預算成為一張廢紙，預算剛性要求沒有得到體現；還有些高校內部存在爭奪項目經費，前期沒有充分考慮項目資金的使用效益，等等[3]。歸根結底，就是預算管理制度沒有真正建立與實施，沒有將績效評價納入預算管理體系中，內部控制還沒有發(fā)揮它應有的效果。2015年安徽省財政廳、教育廳聯合《關于建立以改革和績效為導向的高職院校生均撥款制度的實施意見》，財政教育投入逐年加大，高職院校對資金的需求，也由原來的“項目等錢”變?yōu)楝F在的“錢找項目”，導致很多項目在未經科學論證或論證不充分的情況下，匆匆上馬。

2.2預算編制粗放，預算執(zhí)行效率低下

財政部為進一步推進中期財政規(guī)劃，根據國務院辦公廳的《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，要求各級預算單位，從2015年開始編制三年滾動預算。從目前實施情況來看，效果并不明顯，主要表現為：（1）預算收入測算不準，譬如，在編制預算收入時，有些高校是由財務部門根據當年在校學生數，統(tǒng)一測算非稅收入，而未將學生考試、培訓、房屋出租等收入納入預算管理，容易形成“賬外賬”，從而導致無法足額收取收入并按時上繳財政；（2）預算支出管理不當，譬如，有些高校是依據預算年度的《政府收支分類科目》和《預算支出經濟分類科目》，基本支出預算由財務部門直接按照師生數和行政人員數統(tǒng)一分配，項目支出預算由各部門報送后，根據學校當年的財力情況，進行資金分配，未能將學校教育事業(yè)發(fā)展與各部門工作計劃有機統(tǒng)一，導致預算支出分配不均，容易產生矛盾；（3）預算執(zhí)行效率不高，譬如，有些高校沒有進行預算執(zhí)行分析，沒有建立有效溝通機制，導致預算執(zhí)行進度偏快或偏慢，等等。

2.3預算績效管理與評價制度不夠完善

教育部辦公廳《關于印發(fā)<教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）>的通知》第二十二條，明確要求“高校應當加強預算績效管理，建立‘預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用’的全過程預算績效管理機制”。但目前我國各級財政部門還未開始實行部門預算支出績效和評價管理，譬如，安徽省財政廳為推進全過程預算績效管理，提升財政資金使用效率和政府部門管理水平，才從2018年正式開始對納入省級財政所屬預算單位的部門預算安排的所有項目支出預算開展績效自評工作，確?？冃ё栽u覆蓋率達到100%；各級教育主管部門，也未針對高校教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)律，設計出符合高等教育行業(yè)特色的預算績效管理與評價制度，還僅僅停留在省級政府部門預算層面，譬如，在一級指標和二級指標的設計上面，具有明顯的政府部門預算考核評價特點，在《安徽省財政廳關于開展2017年省級項目支出績效自評工作的通知》（財績【2017】1302號）文件的附表《項目支出績效自評表》中，我們發(fā)現績效指標主要分為產出指標（50分，包括數量指標、質量指標、時效指標、成本指標等）、效益指標（30分，包括經濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標等）、滿意度指標（20分，包括服務對象滿意度指標等）；各高校沒有將預算執(zhí)行考核結果與校內各部門的年度考核相掛鉤，沒有將績效管理與預算管理做到有效整合，沒有建立容易操作的績效考評指標體系，考評責任、獎懲制度不夠明確，沒有形成切實有效的績效評價工作機制，從而影響了高校預算績效管理的發(fā)展【3】。

2.4預算全過程管理力度不夠

目前我國高等學校預算編制部門歸口于財務部門，負責監(jiān)督校內各單位預算的執(zhí)行，并對各部門預算執(zhí)行情況進行事中和事后的監(jiān)督檢查。而高校在預算執(zhí)行過程中，相應的監(jiān)管部門并沒有做到實時監(jiān)管，譬如，財政部門和教育主管部門，對高校財政預算績效管理缺乏有效監(jiān)督，各類社會中介機構（會計師事務所）參與財政預算績效管理的積極性不高，內、外部審計部門對財政預算績效管理也缺乏科學合理的評價準則，有時還會存在主觀臆斷情況。這些情況不能如實反映預算執(zhí)行的效率，還會導致預算資金在缺乏約束的考核環(huán)境下隨意使用，偏離預算的原定用途[4]。

3完善高等學校財政預算績效管理的途徑

3.1加快高校內部控制建設

高等學校內部控制應當“以預算管理為主線、以資金管理為核心”，做到突出重點。高等學校預算必須覆蓋所有經濟業(yè)務，而所有的經濟業(yè)務也都必須以預算為前提。圍繞預算管理建立內部控制體系，有助于帶動政府采購、資產管理、建設項目等所有涉及經濟行為領域的內部控制的改善，從而提高資金的使用效率，促進高等教育事業(yè)發(fā)展。某高校的具體做法是結合本校事業(yè)發(fā)展的特點，當年組織開展內部控制基礎性評價工作,確定單位主要經濟活動的管理結構,對照內控規(guī)范和相關法律法規(guī)的要求,全面梳理單位層面和業(yè)務層面的相關業(yè)務流程,找出風險點,并采取控制措施,進行內控設計，并組織實施。次年初，學校邀請具有資質的會計師事務所與學校內部審計部門，共同組織對內控實施情況進行評價，并出具評價報告。學校根據評價報告提出的建議和意見，對內控建設中存在的問題進行修正，從而完善內部各項制度的建設與執(zhí)行,使各項業(yè)務工作得到有效控制、相互監(jiān)督,為提高依法治校、科學理財水平,提供制度保障。

3.2構建高?！皟蓵甭搫訖C制

所謂“兩會”，即指高等學校的校長辦公會和預算管理委員會。通過明確“兩會”的責任，可以使預算編制工作能在一個有序地環(huán)境中規(guī)范操作。某高校的具體做法是，成立由校長擔任組長，總會計師擔任副組長的預算管理委員會，其成員涵蓋了工會主席、財務領域專家、職代會代表、相關職能部門（教學、科研、后勤、行政）負責人等，負責績效預算的具體工作。具體負責審議預算管理有關制度和規(guī)定；審議和確定預算總體目標，提出預算編制的方針和程序；審議學院整體預算方案和校內各單位的預算草案；在預算編制、執(zhí)行過程中，對各單位發(fā)生的分歧和問題予以必要的協(xié)調；將經審查過的預算提交學校黨委會，通過后，下達正式預算；審議預算報告，在認真分析、研究的基礎上提出改善建議；制訂績效預算的方案，建立預算績效評價體系并監(jiān)督預算執(zhí)行。預算管理委員會通過對校內各部門報來的預算，結合當年學校財力情況，進行可行性論證，對項目支出預算的預算績效目標進行重點審查，匯總后提交校長辦公會進行討論。校長辦公會負責批準預算績效方案，并要求各部門結合年度工作計劃（或項目實施計劃）合理安排預算執(zhí)行進度[5]。通過“兩會”之間的聯動，從源頭上對規(guī)范高等學校預算績效管理的制度構建，能起到積極作用。

3.3精細編制年度預算

由于存在預算編制粗放，預算執(zhí)行效率低下，導致預算編制和執(zhí)行易脫節(jié)的現象，高校應當精細編制各年度預算。某高校的具體做法是，采用“二上二下”的預算編制原則，在編制年度預算前，由二級部門報送預算年度的資金支出安排情況，由財務部門匯總后報校預算管理委員會，校預算管理委員會對各個二級部門上報的資金支出安排情況進行可行性分析論證，形成總的預算盤子；再由財務部門將各部門的預算控制數下發(fā)，由各部門根據預算年度工作計劃，對支出進行適當調整，最后上報財務部門，財務部門將匯總數據報校長辦公會討論通過后上報教育主管部門和財政部門，這樣的預算才能更加符合實際，同時也便于執(zhí)行。

3.4構建符合高校行業(yè)特點的預算績效評價體系

教育主管部門應當積極與財政部門做好溝通，根據高校特殊行業(yè)的特點。從預算績效目標的設計、預算績效指標的確定、預算績效考核的標準，制定相關制度，形成一整套容易操作預算績效評價體系，確保有章可循,實現制度的績效化；各高校應該根據本校實際情況，通過日常實踐，分別從部門預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的各方面，設立相應指標，設計考核標準，逐步建立符合本校特點的績效評價和考核獎懲制度。這里我們可以借鑒《我國高等學校預算績效評價指標及指標說明》[6]，將預算績效指標設置為五級指標，并下設學生生均設備費、教職工人均獲取經費額、教師人均科研經費、預算支出完成率等等一系列指標，使之量化細化，便于對績效預算執(zhí)行結果進行評價，從而更好地為領導謀劃高校今后發(fā)展，做好數據參考。也可以通過采用定性指標和定量指標相結合的方式，定性指標根據指標完成情況可分為達成預期指標【100-80%（含）】、部分達成預期指標并具有一定效果【80-60%（含）】、未達成預期指標且效果較差【60-0%（含）】三類，對未完成原因要及時進行分析，說明偏離目標、不能完成目標的原因，提出改進措施。另外，各高校還應當建立適當的考核獎懲制度，通過對預算從編制到執(zhí)行，利用“事前-事中-事后”等多方面進行綜合評價，將各部門預算執(zhí)行考核結果與部門年度考核、職稱晉升、職務升遷等相掛鉤，對績優(yōu)部門責任人給予獎勵，績差部門負責人給予一定的懲罰，同時適當縮減下一年度部門預算，不斷增強全員參與的積極性和創(chuàng)造性。

3.5構建全社會共同參與的財政預算績效管理監(jiān)督機制

為了加強對財政預算績效管理的有效監(jiān)督，各級財政部門應當制定預算績效管理有關制度，負責組織預算績效管理工作；社會中介機構作為獨立第三方，擁有大批的專業(yè)人才，能夠為高校預算績效管理提供經驗和理論實踐支持，也能客觀公正的評價高校預算績效管理；內部審計部門是預算績效管理的內部管理重要力量，高等學校應當充分發(fā)揮內部審計的專業(yè)力量，加強對高等學校內部各職能部門和院、系的預算業(yè)務的日常監(jiān)督，建立以審計、紀檢監(jiān)察等部門為主體的內部監(jiān)督機制，推動高等學校審計工作常態(tài)化建設，譬如，安徽省教育廳于2016年開始，每年一次的預算執(zhí)行與財務收支審計。高等學校還應成立由相關專家組成的預算績效考核工作小組，對各部門預算執(zhí)行情況進行評價，并根據評價結果，督促有關部門對存在的問題及時整改，不斷提升高校自身的預算管理水平。只有全社會共同參與，加強對高校預算績效管理指導和監(jiān)督，才能提高高校預算績效管理的公正性和權威性。

4結語

近年來，隨著我國高等教育改革發(fā)展的不斷深入，高校資金來源多元化、多樣化現象已日趨明顯。因此，在新形勢下，高校實施預算績效管理具有十分重要的意義。但我們也要清醒的認識到，預算績效管理是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，不是一朝一夕所能完成的，同時，預算績效管理目前在我國高校中還沒有全面推行，仍處于理論研究階段。為此，需要我們財務工作者，能在日常的財務管理中加以提煉和總結，從而推動高校健康、和諧且穩(wěn)定地發(fā)展。

參考文獻

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[7]肇麗穎.高校內部控制制度建設探究[J].沈陽工程學院學報(社會科學版),2015(3):337-34

作者：王奇 單位：安徽商貿職業(yè)技術學院監(jiān)察審計處