農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀及改進(jìn)

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 、農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍窄

我國(guó)制定的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》及實(shí)施細(xì)則，將臨時(shí)工和季節(jié)工都排除在保險(xiǎn)范圍之外。雖然此后政府多次下發(fā)文件要求各地將農(nóng)民工納入保險(xiǎn)范圍，但僅僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，忽視了農(nóng)民工內(nèi)部又可以劃分為臨時(shí)工、季節(jié)工和長(zhǎng)期工等類型，不同類型應(yīng)區(qū)別對(duì)待的特征。對(duì)于多數(shù)僅簽訂短期勞動(dòng)合同的農(nóng)民工而言，由于務(wù)工時(shí)間短，用人單位為他們繳納工傷保險(xiǎn)的積極性較低。實(shí)際上，季節(jié)性和臨時(shí)性的農(nóng)民工在農(nóng)民工群體中所占比例較高。農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度中的身份限制，使許多農(nóng)民工享受不到工傷保險(xiǎn)。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2008年，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為4942萬(wàn)人，比2007年增加了962萬(wàn)人，增幅為24．2％；2009年，農(nóng)民工參保人數(shù)為5587萬(wàn)人，比2008年增加了645萬(wàn)人，增幅為13．1％；2010年，農(nóng)民工參保人數(shù)為6300萬(wàn)人，比2009年增加了713萬(wàn)人，增幅為12．8％；2011年，農(nóng)民工參保人數(shù)為6828萬(wàn)人，比2009年增加了528萬(wàn)人，增幅為8．4％。2012年，農(nóng)民工參保人數(shù)為7179萬(wàn)人，比2009年增加了351萬(wàn)人，增幅為5．1％。雖然近年來(lái)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)逐年增加，參保率也在逐年提高，但相對(duì)于2億多的農(nóng)民工總?cè)藬?shù)而言，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的總體參保率仍然較低。2008年，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的參保率為21．9％，2009年升至24．3％，2010年升至26．0％，2011年升至27．0％，2012年升至27．3％。但即使是參保率最高的2012年，也有72．7％的農(nóng)民工并未參加工傷保險(xiǎn)（以上數(shù)據(jù)根據(jù)《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)》2008－2012年歷年數(shù)據(jù)計(jì)算而得）。這樣，農(nóng)民工因工傷而致貧的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

（二）工傷認(rèn)定程序復(fù)雜

工傷認(rèn)定是農(nóng)民工獲得工傷保險(xiǎn)待遇的前提條件，這就決定了工傷認(rèn)定的效率具有重要意義。一個(gè)一般性的工傷認(rèn)定程序主要包括勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定過(guò)程、工傷認(rèn)定過(guò)程、勞動(dòng)能力鑒定過(guò)程。每一步認(rèn)定都需要較長(zhǎng)的時(shí)間，如果存在爭(zhēng)議還需要重新認(rèn)定。而且，在工傷爭(zhēng)議處理過(guò)程中，仲裁與訴訟相脫節(jié)，相關(guān)部門之間的關(guān)系并未得以理順。這些復(fù)雜的認(rèn)定過(guò)程，使農(nóng)民工在受到工傷傷害后遭受病痛折磨的同時(shí)，還要承受復(fù)雜的、長(zhǎng)期的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定程序，這無(wú)疑是對(duì)本來(lái)就處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民工的一種打擊。

（三）農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)缺乏認(rèn)識(shí)

農(nóng)民工對(duì)職業(yè)危害缺乏了解，對(duì)自身應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)益也十分淡漠，這使農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后對(duì)應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，按照何種程序維護(hù)自身的權(quán)利等問(wèn)題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)淡薄，使農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度缺乏改進(jìn)的內(nèi)動(dòng)力。

二、改進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的政策建議

（一）擴(kuò)大勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定范圍

我國(guó)的工傷認(rèn)定制度要求勞動(dòng)關(guān)系具有穩(wěn)定性，而農(nóng)民工群體中只有小部分的長(zhǎng)期工具有穩(wěn)定性，季節(jié)工和臨時(shí)工具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，這使季節(jié)工和臨時(shí)工無(wú)法被納入工傷保險(xiǎn)范圍內(nèi)。針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，可以先建立流動(dòng)人員社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)省市統(tǒng)籌，農(nóng)民工繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行跨省市轉(zhuǎn)移時(shí)，工傷保險(xiǎn)金可以按照一定的比例轉(zhuǎn)移到另一個(gè)社會(huì)保障部門。此外，也可以推行工傷保險(xiǎn)“一卡通”，即農(nóng)民工可以持卡向流入地（在流出地遭受工傷，也應(yīng)在流出地領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇）工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦部門領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)。這樣，既符合農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，也有利于維護(hù)發(fā)生工傷事故農(nóng)民工的合法權(quán)益。此外，應(yīng)加大勞動(dòng)監(jiān)察部門的執(zhí)法權(quán)限，對(duì)未按國(guó)家和地方相關(guān)規(guī)定為農(nóng)民工辦理工傷保險(xiǎn)的予以嚴(yán)懲。通過(guò)加大工傷保險(xiǎn)的執(zhí)法力度，有助于提高農(nóng)民工傷保險(xiǎn)的參保率。

（二）簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序

繁瑣的工傷認(rèn)定程序無(wú)疑給已經(jīng)受到身心傷害的農(nóng)民工帶來(lái)二次傷害。這就需要理順相關(guān)部門在工傷認(rèn)定過(guò)程中的關(guān)系，盡量簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，減少重復(fù)性工作。首先，明確勞動(dòng)行政部門在勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定中的責(zé)任。只要農(nóng)民工提供了初步的證據(jù)，人力資源和社會(huì)保障等部門就可以介入調(diào)查、收集相關(guān)證據(jù)，以及時(shí)有效地維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。其次，實(shí)現(xiàn)訴訟以仲裁為前提條件。由于仲裁與訴訟相脫節(jié)，嚴(yán)重地影響了訴訟的效率。這就需要實(shí)現(xiàn)訴訟與仲裁的有機(jī)結(jié)合，訴訟以仲裁為前提條件。人民法院在審理涉及農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問(wèn)題的訴訟案件時(shí)，應(yīng)充分考慮勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)作出仲裁決定時(shí)的證據(jù)，以仲裁結(jié)果為參照對(duì)象，盡量減少重復(fù)性工作的時(shí)間，以快速高效地解決農(nóng)民工工傷問(wèn)題。這樣，可以有效地提高工傷認(rèn)定的效率。

（三）確定工傷賠償為主的建制取向，逐步加強(qiáng)和完善工傷預(yù)防和工傷康復(fù)

工傷保險(xiǎn)體系主要包括工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和工傷補(bǔ)償。其中，工傷預(yù)防通常被認(rèn)為是工傷保險(xiǎn)體系的第一道防線，這是因?yàn)椋柚故鹿实陌l(fā)生勝于處理事故后的結(jié)果。工傷康復(fù)通常被視為工傷保險(xiǎn)的第二道防線，既有利于恢復(fù)農(nóng)民工的健康狀況，也有利于使受傷農(nóng)民工返回工作崗位。目前，我國(guó)并未建立涉及工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的完備的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度。在勞動(dòng)力供給總量過(guò)剩的情況下，用工單位在相當(dāng)程度上并不看重勞動(dòng)者的切身權(quán)益。這就需要我國(guó)建立以工傷賠償為主，并涵蓋工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度。首先，增加工傷賠償?shù)膬?nèi)容。第一，增加精神補(bǔ)償。目前，工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膬H僅是直接經(jīng)濟(jì)損失，并不包括精神損害。實(shí)際上，工傷事故給受傷員工帶來(lái)的除直接經(jīng)濟(jì)損失外，還包括精神損害。為了保障農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后的正常生活，應(yīng)增加精神損害賠償。第二，一次性工傷賠償不應(yīng)該是終局性的。一次性工傷賠償主要考慮的是農(nóng)民工的流動(dòng)性。但一次性工傷賠償存在補(bǔ)償數(shù)額低、忽視工傷康復(fù)等問(wèn)題。應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工工傷復(fù)發(fā)狀況、醫(yī)治費(fèi)用超過(guò)協(xié)議金額等具體情況，對(duì)農(nóng)民工因工傷事故而產(chǎn)生的醫(yī)療衛(wèi)生支出給予適當(dāng)補(bǔ)償。其次，逐步加強(qiáng)和完善工傷預(yù)防和工傷康復(fù)。工傷保險(xiǎn)基金在工傷補(bǔ)償、工傷預(yù)防、工傷康復(fù)之間的合理分配，是工傷保險(xiǎn)制度能否正常運(yùn)行的關(guān)鍵。從西方國(guó)家的實(shí)際做法看，工傷預(yù)防及工傷康復(fù)的基金劃分比例較大。在我國(guó)，工傷補(bǔ)償、工傷預(yù)防、工傷康復(fù)之間的基金分配比例并不合理。一方面，這使得我國(guó)工作保險(xiǎn)基金大量結(jié)余。根據(jù)歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2007年基金結(jié)余為78億元，2008年為90億元，2009年為84億元，2010年為93億元，2011年為180億元。另一方面，工傷者不能享受工傷預(yù)防和工傷康復(fù)。這就需要逐步加強(qiáng)和完善工傷預(yù)防和工傷康復(fù)。第一，設(shè)立農(nóng)民工工傷預(yù)防和工傷康復(fù)專項(xiàng)資金。2004年出臺(tái)的《工傷保險(xiǎn)條例》并沒(méi)有專門規(guī)定工傷預(yù)防和工傷康復(fù)，而且，還取消了1996年《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第六章中規(guī)定的從工傷保險(xiǎn)基金中提取安全教育及事故預(yù)防費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定。這就需要修訂《工傷保險(xiǎn)條例》，規(guī)定農(nóng)民工工傷預(yù)防和工傷康復(fù)專項(xiàng)資金專門用于農(nóng)民工的工傷預(yù)防和工傷康復(fù)。第二，構(gòu)建農(nóng)民工工傷康復(fù)體系。目前，農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后，往往通過(guò)一次性補(bǔ)償終止其與雇主、工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，這樣，工傷康復(fù)也就無(wú)從談起，更沒(méi)有形成全面的工傷康復(fù)體系。我國(guó)應(yīng)依托社區(qū)醫(yī)院，建立工傷康復(fù)體系，既為農(nóng)民工工傷人員提供方便的康復(fù)服務(wù)，也有利于緩解大醫(yī)院的就診壓力。

（四）普及農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)知識(shí)

農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率低，與農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)的無(wú)知密切相關(guān)。根據(jù)華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院一份基于廣州市農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)政策的認(rèn)知度的問(wèn)卷調(diào)查顯示，64．8％的被調(diào)查者對(duì)工傷保險(xiǎn)政策表示“有些了解”，23．9％的被調(diào)查者表示“聽(tīng)說(shuō)過(guò)”，6．3％的被調(diào)查者表示“從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)”，僅有5％的被調(diào)查者表示“非常了解”。農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)參保政策了解不足，為企業(yè)“逃保漏?！碧峁┝恕靶畔?yōu)勢(shì)”。人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)針對(duì)農(nóng)民工群體，加大工傷保險(xiǎn)制度和政策的宣傳力度，使農(nóng)民工在與雇主簽訂勞動(dòng)合同時(shí)明確雇主應(yīng)為自己辦理工傷保險(xiǎn)，以更好地維護(hù)自身的合法權(quán)益。

作者：孫德超 閻宇 單位：吉林大學(xué)行政學(xué)院 吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院