耕地保護(hù)行政管理制度的完善
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改革開放以來，全國因建設(shè)占用、災(zāi)害損毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因造成耕地資源急劇減少。雖然我國從1986年就頒布實施《土地管理法》，確立了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，各類建設(shè)項目違法違規(guī)嚴(yán)重侵占了農(nóng)用耕地的現(xiàn)象屢見不鮮。為適應(yīng)耕地保護(hù)新形勢的需要，我國又實行了國家土地督察制度等系列耕地行政保護(hù)管理制度，以強(qiáng)化地方政府耕地保護(hù)責(zé)任。該體制運行10年來，雖然守住了18億畝耕地紅線，但耕地保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，現(xiàn)行土地管理體制在遏制違法用地方面，需要進(jìn)一步深化改革。
一、我國耕地保護(hù)的目標(biāo)與現(xiàn)狀
1.我國耕地保護(hù)目標(biāo)
《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》提出規(guī)劃期內(nèi)的耕地保護(hù)目標(biāo)：守住18億畝耕地紅線，全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃（18.18億畝）和12033.33萬公頃（18.05億畝）。從我國近幾年耕地保護(hù)的現(xiàn)狀來看，基本上完成了上述目標(biāo)：2009年—2013年，我國耕地面積分別為20.31億畝、20.29億畝、20.29億畝、20.27億畝、20.27億畝，均完成了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》確定的控制目標(biāo)，守住了18億畝耕地紅線。
2.我國耕地保護(hù)的現(xiàn)狀
一是耕地總體質(zhì)量水平堪憂。第二次全國土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果顯示，全國耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，總體偏低：在優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地四大類別中，中等地占52.9%、低等地占17.7%，兩類合計占總耕地面積的70.6%。二是新增耕地質(zhì)量堪憂。2010年—2013年4年期間，全國因建設(shè)占用、災(zāi)害損毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積159.25萬公頃，同時通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積137.36萬公頃，合計凈減少耕地面積21.89萬公頃。這期間減少的耕地實實在在的減少了，但增加的耕地在質(zhì)量上令人堪憂。我國《土地管理法》規(guī)定，國家實行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少、補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾的，應(yīng)依法繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。2014年國家土地督察機(jī)構(gòu)以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點對56個城市開展的例行督察發(fā)現(xiàn)，有47個市的1215個項目（批次）沒有按照規(guī)定的數(shù)量質(zhì)量要求補(bǔ)充耕地，或未按規(guī)定繳納耕地開墾費，涉及面積15.3萬畝（1.02萬公頃）；有45個市將一些現(xiàn)狀為住房、工廠、水庫水面等建設(shè)用地認(rèn)定為耕地，涉及面積10.74萬畝（0.716萬公頃）。據(jù)此，我國通過土地整治等方式增加的耕地質(zhì)量（甚至數(shù)量）狀況可見一斑。
二、我國當(dāng)前耕地保護(hù)行政管理制度的構(gòu)成與問題
1.我國現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的構(gòu)成
第一，在中央層面，形成了對地方政府領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、督察“三合一”的耕地保護(hù)管理制度。
（1）國土資源部。國土資源部為國務(wù)院組成部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國土資源管理業(yè)務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督。內(nèi)設(shè)政策法規(guī)司、規(guī)劃司、耕地保護(hù)司、地籍管理司、土地利用管理司、執(zhí)法監(jiān)察局等15個司局。國土資源部機(jī)關(guān)行政編制為366名。
（2）國家土地總督察。國務(wù)院設(shè)立國家土地總督察，授權(quán)國家土地總督察對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，落實耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，監(jiān)督國家土地調(diào)控政策的實施。
（3）國土資源部與國家土地總督察的關(guān)系。國務(wù)院委托國土資源部組織實施國家土地督察制度，向地方派駐北京局、沈陽局、上海局、南京局、濟(jì)南局、廣州局、武漢局、成都局和西安局共9個國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。國家土地督察機(jī)構(gòu)行政編制360名，在國土資源部機(jī)關(guān)行政編制外單列。第二，在地方層面，形成了省以下國土資源部門人事垂直管理體制。
（1）市（地市級）、縣（市）國土資源主管部門是同級人民政府的工作部門（而非組成部門），其領(lǐng)導(dǎo)干部實行雙重管理體制，以上一級主管部門黨組（黨委）管理為主，其機(jī)構(gòu)編制仍由同級人民政府管理。截至2012年末，我國國土資源管理機(jī)構(gòu)省級32個，地市級442個，縣級2819個。市、縣級國土資源管理部門實有行政人員68692人（其中處級6162人、科級50431人），直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)19121個、實有人員181468人。
（2）市轄區(qū)國土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。
（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所的機(jī)構(gòu)編制上收到縣（市）人民政府管理，縣（市）可以根據(jù)實際情況和工作需要，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或區(qū)域設(shè)置國土資源管理所，為縣（市）國土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。截至2012年末，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土資源管理所25502個，實有131173人。
2.我國耕地保護(hù)行政管理存在的問題
（1）地方政府主導(dǎo)違法用地2005年至2013年，全國發(fā)現(xiàn)違法用地涉及耕地面積合計為20.04萬公頃，其中地方政府占2.67萬公頃、占比12.7%，村組占2.02萬公頃、占比9.6%，企業(yè)事業(yè)單位占11.65萬公頃、占比55.4%，個人占4.7萬公頃、占比22.3%。從數(shù)據(jù)上看，地方政府直接違法用地占比不大，但從國土資源部2008年以來每年的《國家土地督察公告》來看，企事業(yè)單位發(fā)生的涉及數(shù)量較大的違法用地行為都與當(dāng)?shù)卣泻艽箨P(guān)聯(lián)，很多都是地方政府主導(dǎo)。2014年3月12日的《國家土地督察公告》尤其指出，通過2013年對全國48個城市2012年度土地利用和管理情況的例行督察發(fā)現(xiàn)，地方政府在土地利用和管理方面存在2.38萬個問題，涉及土地面積20.12萬公頃，地方一些市、縣政府主導(dǎo)的違法違規(guī)行為屢禁不止。綜上，粗略估算，與地方政府有關(guān)聯(lián)的違法用地涉及耕地約占總量的60%以上。以2005年實行的省級以下國土資源管理體制改革為界點，2000年至2004年五年間違法用地涉及耕地面年均2.32萬公頃；2005年至2013年9年間違法用地涉及耕地面積年均2.34萬公頃。兩相比較，體制改革前后年均面積減少比例僅為0.86%，基本未有改善。尤其是在以省以下體制改革后的頭三年，這種情況更為糟糕：2005年至2007年違法用地涉及耕地面積年均3.77萬公頃，比改革前的2000年至2004年年均面積增加62.5%。從這個角度來看，我國實行的以省以下土地管理體制改革未能遏制違法占用耕地現(xiàn)象。
（2）“大的管不了”國家土地督察體制對違法用地具有較強(qiáng)震懾作用，但土地督察只是事后監(jiān)管，是在違法用地行為發(fā)生的既定事實下對地方政府施加壓力，促其整改。違法用地的及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處職責(zé)在地方國土資源管理部門，但地方土地部門在執(zhí)法過程中存在著“大的管不了、小的管不好”的問題?？h級和鄉(xiāng)級黨委政府主導(dǎo)的違法用地是目前我國違法用地的主要特點。在現(xiàn)行土地管理體制下，以縣級土地部門為例，其領(lǐng)導(dǎo)班子由市級土地部門任免，但是市級部門要事先征求縣級黨委的意見；而同時，縣級土地部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費保障、人員調(diào)動等仍由縣級黨委政府決定。因此，對于縣級土地部門來說，市級土地部門管著“官帽子”，縣級黨委政府管著“錢袋子”，在這樣的管理體制下，土地部門的處境比較尷尬，實際工作受到地方的掣肘，增加了日常工作的協(xié)調(diào)量。此外，即使對于設(shè)區(qū)的市，作為市級土地部門的直屬分局，區(qū)級土地管理分局實際工作中在制止政府主導(dǎo)的違法用地行為上，也很難以完全嚴(yán)格執(zhí)法，很多時候要考慮到土地管理工作的其他方面與當(dāng)?shù)卣膮f(xié)同和配合。
（3）“小的管不好”目前在各級土地管理部門中，一般設(shè)土地規(guī)劃、土地征收、土地利用、土地登記、土地執(zhí)法、礦產(chǎn)管理以及地質(zhì)災(zāi)害防治等多個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，土地執(zhí)法在人員配合和資源調(diào)配上只占整個土地管理部門很少的一部分，體制力量薄弱，由此造成：一是土地執(zhí)法監(jiān)察工作在整個土地管理工作中的地位較低，難以適應(yīng)現(xiàn)階段耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢，亟需加強(qiáng)和改革；二是在實際執(zhí)法過程中尤其是對村組為主導(dǎo)的違法用地和個人建房建廠違法用地方面力不從心，缺乏強(qiáng)制手段。個人未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地私自建設(shè)小廠房、駕校培訓(xùn)場地、農(nóng)家樂、農(nóng)村住宅等情況發(fā)生時，土地執(zhí)法人員在處置過程中的程序是責(zé)令停止違法用地行為、立案調(diào)查、罰款并責(zé)令拆除，如違法用地行為人對土地部門的行政處罰不理會，則土地部門只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，而自身缺乏有效地強(qiáng)制制止手段。在進(jìn)入申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的階段，土地違法占用耕地事實已經(jīng)發(fā)生，違法建筑已經(jīng)建成，因此在現(xiàn)行土地管理體制下，在違法用地發(fā)生的初始階段難以進(jìn)行及時有效地制止，造成違法用地“小的管不好”。
三、完善我國耕地保護(hù)行政管理體制的建議
1.進(jìn)一步強(qiáng)化國家土地督察機(jī)制
我國2006年開始籌建土地督察體制，2007年“邊組建、邊工作”全面推進(jìn)督察工作，對耕地保護(hù)起了很大的推進(jìn)作用。因為在督察工作中，派駐地區(qū)的國家土地督察局對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，有權(quán)向其督察范圍內(nèi)的省級政府提出整改意見，對整改不力的，由國家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改；整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。而這一“暫?！彼斐傻暮蠊侨魏蔚貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都難以長期承受的，對地方政府具有極強(qiáng)的約束力。但是由于土地督察制度還在建設(shè)滯后，尚待進(jìn)一步充實人員力量，豐富督察手段，完善督察制度，提升督察效力，強(qiáng)化土地督察對地方政府的督察和制約力度。
2.改革省以下土地管理體制
一是將省級以下國土管理部門調(diào)整為地方政府的組成部門，人、財、事、物統(tǒng)一歸地方政府管理，但不再負(fù)責(zé)國土違法案件查處工作。二是借鑒國家土地督察體制的成功經(jīng)驗，實行土地行政管理權(quán)與土地執(zhí)法監(jiān)察權(quán)相分離，將省級以下國土執(zhí)法體制從國土管理部門中獨立出來，建立直接對省級政府負(fù)責(zé)的國土執(zhí)法監(jiān)察垂直管理體制，既負(fù)責(zé)直接查處土地違法案件（不含農(nóng)村村民私建類違法用地），同時負(fù)責(zé)監(jiān)督省級以下地方政府的土地利用和管理工作。即設(shè)立省級國土執(zhí)法監(jiān)察總隊，可與省級國土管理部門同級并可由省級國土管理部門負(fù)責(zé)人兼任總隊負(fù)責(zé)人，但在市級、縣級分別設(shè)立與國土管理部門同級但完全獨立的土地執(zhí)法監(jiān)察支隊、大隊；同時賦予國土執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)對省以下地方政府主導(dǎo)的違法用地行為進(jìn)行及時制止和查處的強(qiáng)有力的制約手段，如可提請省級政府暫停該地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批等。如此調(diào)整改革，既能強(qiáng)化了土地執(zhí)法監(jiān)察力度，遏制地方政府主導(dǎo)的違法用地行為，又避免了整個土地管理系統(tǒng)實行徹底垂直改革所帶來的編制、經(jīng)費、人員安排等阻力。三是針對農(nóng)村村民私建類違法用地行為，鑒于其個案占用耕地面積小、但案件數(shù)量多等特點，可將該類違法用地行為的查處工作委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。3.逐步推廣國土公安執(zhí)法體制機(jī)制，建立國土公安警察隊伍體制，解決國土執(zhí)法“小的管不好”的問題河南省在這方面的探索比較多，該省洛陽市于2007年在全國率先成立國土資源保衛(wèi)警察支隊，為市公安局直屬機(jī)構(gòu)，支隊全部人員在市國土資源局辦公，受市國土資源局和市公安局雙重領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)保護(hù)全市國土資源，依法查處非法占地、非法開采礦產(chǎn)資源等違法犯罪行為。之后該省的商丘市于2011年、鞏義市于2012年、平頂山市、林州市、濟(jì)源市于2013年先后成立了市公安局國土資源警察支隊。其他省份如江西、甘肅、內(nèi)蒙古等多個省份和自治區(qū)也相繼探索成立了類似機(jī)構(gòu)。從媒體公開報道的情況，該類機(jī)構(gòu)成立以來，在及時有效制止違法用地、有力地打擊了土地違法犯罪活動方面收到了較好的震懾作用。
作者：張銀行 單位：重慶市沙坪壩區(qū)國土資源管理分局