新公共管理理論下的績效預算改革

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［摘要］在新公共管理思潮影響下，績效預算改革最初在西方國家風靡盛行。20世紀90年代末，我國財政部門出于合規(guī)性管理以及資金使用效率提升的需要，以行政主導為主要形式，對績效預算改革的探索實踐就此開始；此后一系列辦法、意見的出臺為改革的穩(wěn)步發(fā)展奠定了制度基礎，改革試點的進行與推廣為改革的順利推進積累了經(jīng)驗，直到2015年《預算法》的正式實施，2017年黨的“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”這一要求的明確提出，我國績效預算改革從法律上、從戰(zhàn)略上的地位被根本確立。以我國績效預算改革為研究對象，通過理論分析、文獻研究的方法，對新公共管理理論的價值取向、“績效預算”以及新公共管理與績效預算的契合點進行了梳理，對我國績效預算改革歷程做了簡要闡述，發(fā)現(xiàn)績效預算改革理念初衷并未得到良好貫徹、法制建設薄弱、績效評價權威性不足、績效預算監(jiān)控反饋機制有待完善是當前改革存在的主要問題；根據(jù)新公共管理理論倡導并結合對于績效預算的相關要求，從思想引領、制度保障、優(yōu)化績效評價三個方面給出了改革的路徑選擇。

［關鍵詞］新公共管理；績效預算；政府預算

1新公共管理理論闡釋及相關概念界定

1.1新公共管理理論價值取向

20世紀80年代，社會迅速發(fā)展，各方面都發(fā)生了極大的變化，政府運用的傳統(tǒng)科層體制的公共行政模式已經(jīng)解決不了迅速發(fā)展后的社會出現(xiàn)的種種問題，政府面臨嚴重的信任危機與財政危機，在這樣的背景下新公共管理理論應運而生。結合實際需要，對于新公共管理理論的價值取向，主要提取以下幾點：其一，新公共管理理論主張改變傳統(tǒng)模式，對政府職能及其與社會的關系重新進行定位，政府部門、工作人員、公民的角色從根本上發(fā)生了變化。政府部門由原來看似高高在上的履責轉變?yōu)閷崒嵲谠诘臑楣窠鉀Q問題；政府公務人員不再是過去一板一眼的履職人員，而應該是具有一定的主觀能動性，享有適度范圍內的授權，負有責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,公民則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”。其二,新公共管理理論強調在政府履責過程中，“產(chǎn)出效果”即提供公共服務的質量和效率以及根據(jù)組織的戰(zhàn)略目標和長期規(guī)劃做相應的計劃與預算是應當重點關注的內容。其三,傳統(tǒng)公共行政模式下，現(xiàn)行的法律法規(guī)為各級政府行使權力與為公民提供服務的依據(jù)，以績效高低與否作為依據(jù)的做法不受尊崇；而新公共管理理論反對其重依據(jù)既定法律法規(guī)、輕績效導向的做法,主張嚴格從確定的績效目標出發(fā)，并根據(jù)績效目標對完成情況進行評估與分析,從而使得分析結果能夠更好的指導政府行為，以求得政府辦事效率與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一與提升。其四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理理論主張政府應當廣泛采用私營部門成功的管理手段及競爭機制,例如“外包式服務”“競爭性招標”等,并且還應根據(jù)服務內容和性質的不同,采取相應的供給方式。

1.2績效預算概念界定

績效預算概念界定，可以追溯到最初西方語境里的“績效預算”一詞?！翱冃А弊钤缡撬饺瞬块T的市場化的概念，“績”就是成績、產(chǎn)出；“效”就是效率、效益?！邦A算”有廣義和狹義之分，狹義的預算僅指預算編制，廣義的預算則涵蓋了預算編制、審查、執(zhí)行、評估、報告、監(jiān)督和審計等過程。從新公共管理的視角出發(fā)，將績效預算這一概念定義為：政府為了履行更高責任，追求更高的效率，以其施政計劃以及開展公共服務的戰(zhàn)略目標為導向，同時測算實施該目標的成本，當財經(jīng)資金注入，將計劃付諸實施并考核實際產(chǎn)出或結果，將實際結果與績效目標進行比較后提交績效報告；該報告將成為下一期預算滿足支出單位請款要求的重要參考依據(jù)。績效預算并非單純指向資金的合規(guī)性和追求財政的執(zhí)行力，而是在合理控制的情況下實現(xiàn)某些關鍵的績效目標，監(jiān)督和控制預算支出、提高支出效益、防止浪費。

1.3績效預算與新公共管理理論的契合點

1.3.1“結果導向”為根本出發(fā)點傳統(tǒng)預算制度由于主要以控制投入為預算目的，考核方式大多是例行程序式的合規(guī)性考核，造成了政府財政資源的濫用和分配使用的低效率；而在新公共管理理論中孕育產(chǎn)生的績效預算則強調注重結果導向，主張根據(jù)實際情況，在提升效率效益的前提下，適當賦予部門更多的靈活性。這與新公共管理強調在政府管理中吸收私人部門的管理思想與方法，控制產(chǎn)出，用項目和績效預算取代傳統(tǒng)的預算，重視實際成果和結果甚于重視程序的觀點不謀而合。

1.3.2提供更優(yōu)質的公共服務為基本要求績效預算以政府財政預算制度實施后收到廣大民眾需求的非政府自身認為的良好社會效益為本質要求。相應的，新公共管理理論將企業(yè)文化中“顧客至上”的管理理念和方法運用于政府管理這一主張本質上也是出于能夠為民眾提供更優(yōu)質更高效公共服務的考量。

1.3.3“績效”為共同訴求從績效預算對于降低成本，提高財政支出效率的追求以及新公共管理理論主張依據(jù)經(jīng)濟、效率、效能為標準來衡量組織的成就，并據(jù)此提供的信息作為未來進一步?jīng)Q策的參考這兩點可以看出，雙方以“績效”作為共同訴求是毋庸置疑的。

2我國績效預算改革發(fā)展歷程簡述

2.1初步探索試點階段

學界以及相關部門在21世紀初績效預算這一理念流入我國時便深入研究探討我國實行績效預算改革的必要性及可行性，他們認為即使當時實行績效預算改革的條件還不充分，但是改革的進行對于財政資金使用效益的提高、預算管理體系的構建、政府預算制度的完善而言具有重大作用。2001年，湖北恩施在財政部的安排下率先開展績效評價試點。2003年，黨的十六屆三中全會召開，《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“建立預算績效評價體系”。隨著預算績效工作在我國地方的展開，關于預算績效的研究日益增多，此后，部分中央和地方財政部門開始績效評價試點，一系列管理辦法也相繼，如《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》《關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》等。2005年財政部《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預【2005】86號），這是規(guī)范部門績效考評工作的一個指導性文件，其中強調中央部門、財政部應當將績效考評結果作為以后年度編制和安排預算的重要參考依據(jù)，這標志著我國向績效預算模式又大大地靠近了一步，為預算績效評價的全面推進奠定了制度基礎。2006年財政部印發(fā)《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》，指導各地建立基于項目支出的公共財政預算績效評價體系。2009年出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預【2009】76號），隨后全國相繼開展績效評價試點。同時在中央政府的支持和示范下，我國一些地方政府開始了績效預算的實踐摸索，這一階段為今后改革工作完成了試點經(jīng)驗的積累并且創(chuàng)造了條件。

2.2全過程預算績效理念確立階段

2011年4月，第一次全國預算績效管理工作會議召開，隨后《關于推進預算績效管理的指導意見》》（財預【2011】416號），首次正式提出全過程預算績效管理理念；同年8月，《績效評價工作考核暫行辦法》出臺，定位于全過程的預算績效管理機制初見雛形。2012年，《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》這一三年規(guī)劃，“講績效、重績效、用績效”“用錢必問效、無效必問責”的績效管理理念更為明確。

2.3全面持續(xù)推進階段

2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改《預算法》的決定，首次以法律形式對財政預算提出了加強績效管理的要求。2015年6月，財政部《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》，促使預算績效目標管理工作朝著規(guī)范、科學、有效的方向進行。2015年9月，財政部《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》，中央劃撥給地方的專項轉移支付開始實行績效目標管理。2016年11月，財政部《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》，對地方財政管理工作完成情況，結合預算管理目標進行考察，并對優(yōu)秀單位予以獎勵。2017年，財政部聯(lián)合環(huán)境保護部《水污染防治專項資金績效評價辦法》，聯(lián)合國務院扶貧辦《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，對績效評價導向作用予以重視。同年10月，報告明確提出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，該文件為我國績效預算管理改革指明了新的方向，提出了新的要求。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，明確指出要“以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題”“用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。

3我國績效預算改革當中存在的問題

3.1績效預算理念并未得到良好貫徹

績效預算改革最初從我國財政部門發(fā)端，由其進行自上而下的推動，而后拓展到行政部門，一方面鑒于自我約束，提高資金使用效益，另一方面出于績效問責的外在壓力和證明支出合理的內在需求，所以時至今日績效文化和傳統(tǒng)行政理念之間依然存在沖突，績效預算理念尚未完全落到實處。具體表現(xiàn)為：政府政策偏好以及對于預算支出減少可能會影響下一年預算額度的擔心都會影響單位的預算資金分配；部分單位仍然較為被動的順應改革，缺乏真正實現(xiàn)資金使用效益最大化的決心與行動，而是簡單片面的局限于對資金使用合理性合規(guī)性的關注與追求。

3.2績效預算改革立法層次不高，法制建設比較薄弱

對于績效預算改革的順利完成而言，堅實的法律基礎和相關財政制度改革的匹配支持就像是左膀右臂，缺一不可。從目前我國績效預算改革立法層次和數(shù)量現(xiàn)狀來看，法制建設較為薄弱。中央以及地方出臺的相關規(guī)章制度，不僅層級偏低，從系統(tǒng)方面來講也不夠完善，而且我國至今沒有專門的績效預算管理法律，從而嚴重影響著績效預算的順利實施。

3.3績效評價權威性不足

3.3.1重過程輕結果績效評價是對資金使用部門的績效目標完成情況以及預算執(zhí)行情況根據(jù)預先設定的度量指標以及評價標準進行綜合性評價，然后根據(jù)評價結果進行復盤，發(fā)現(xiàn)資金分配決策以及使用中存在的問題，分析原因，向政府有關部門進行信息反饋，促進政府部門改進預算決策、優(yōu)化預算安排、增進施政責任。但是從目前各級政府，各個部門開展的績效評價實踐總體情況來看，存在著重過程輕結果的問題，對評價實施過程的重視遠遠超過對評價結果應用的重視程度，在改革的過程中存在走形式的影子。

3.3.2績效評價結果與應用脫節(jié)各級政府、各個部門都依照規(guī)定開展了績效評價工作，但可能由于懲戒問責和整改監(jiān)督不到位，缺乏促成預算執(zhí)行單位自覺規(guī)范預算管理、提高財政資金使用效益的激勵制度，績效評價與結果存在脫節(jié)問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，缺乏績效評價結果應用追蹤與反饋機制，評價意見是否真正落到實處、被評價單位是否真正按照評價意見完善資金分配決策，優(yōu)化預算資源配置結構，無從知曉；第二，后續(xù)年度中會出現(xiàn)以往評價結果中反饋過的問題，這是未來改革需要高度關注并切實整改的問題。

3.4績效預算全過程監(jiān)控反饋機制有待完善

績效預算全過程監(jiān)控反饋機制的健全完善可以切實提升績效預算改革的質量與效率，對比目前現(xiàn)實開展情況發(fā)現(xiàn)，資金使用的實際效益情況、項目預期完成情況未得到有效的持續(xù)性跟蹤和反饋，這就造成了不能實時根據(jù)實際情況及時向預算部門反饋意見，做出調整。

4新公共管理視角下我國績效預算改革的路徑選擇

要想實現(xiàn)政府全面績效預算改革的大格局戰(zhàn)略，理論的夯實、理念的指引、實踐的開展三者缺一不可，在新公共管理這一理論指導下，在黨的提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”這一理念的明確要求下，我國績效預算改革的實踐路徑應當嚴格依據(jù)以上內容要求從以下幾方面展開。

4.1“一全面、一強化”引領績效預算思想改革

4.1.1全面樹立績效思想根據(jù)前人研究發(fā)現(xiàn)，績效理念認同程度對實施績效預算至關重要，而我國在某種程度上還存在理念認知上的分歧，仍需在行政部門里培育“花錢必問效”的組織文化，要全面樹立績效思想，使其貫穿政府預算全過程。在項目實施前，依據(jù)支出項目的預估效益、輕重緩急謹慎選擇，嚴格控制支出；在項目實施時，將績效與負責人薪資、業(yè)績考核評定掛鉤，并進行中期項目績效考核；在項目結束，應當及時進行績效信息反饋，以便作為下個預算周期的重要參考。

4.1.2在改革進程中持續(xù)強化公共服務理念新公共管理的理論倡導以及績效預算改革的本質便是滿足廣大民眾真正所需求的利益，達到更好的社會效益。所以在改革當中首先應當持續(xù)強化公共服務理念，在內部培育公共服務組織文化氛圍；其次需要改進公共服務過程，建立以結果為導向的公共服務運行機制。

4.2“一推動、一問責、一健全”引領績效預算制度改革

4.2.1高位推動配套法律制度建設績效預算改革應當有配套法律制度的保障才能夠更加穩(wěn)健規(guī)范的進行，日后應重點著力建立健全更加靈活有效的績效預算管理目標、績效評價等法律制度和體系。其次，還要繼續(xù)加強對有關績效預算與管理預算法律法規(guī)的建設，特別是要健全落實績效監(jiān)控、績效問責及績效結果充分應用等各個方面的規(guī)章制度。

4.2.2嚴肅問責制度為了讓最熟悉項目的管理者自己決定資源的配置，以鼓勵預算執(zhí)行部門進行提高績效的制度創(chuàng)新活動，改革進程中應當靈活性的下放部門部分預算執(zhí)行權，但是強調靈活性也應防止隨意性，這就要嚴肅問責制度，制定與績效管理相適應，與放權更呼應的責任形式，如限額追償制度、限期整改制度、引咎辭職制度等新的責任形式，以切斷政府的腐敗、低效、失職的退路，使部門管理者在獲得權力的同時必須對績效結果承擔責任。4.2.3健全績效預算全過程監(jiān)控機制績效預算全過程監(jiān)控機制是針對資金管理情況、支出效率情況以及績效目標完成情況而開展的全過程跟蹤管理。健全這一機制，在項目全過程靈活運用定期與不定期抽查相結合的方式考察預算執(zhí)行情況，及時排查問題隱患、防范道德風險，以此保障績效目標穩(wěn)步推進。

4.3“一提高、一完善”優(yōu)化績效評價

4.3.1提高績效評價結果利用率績效評價不僅是對政府實績的復盤總結評價，更是未來決策調整與預算安排的重要參考。提高績效評價結果利用率，根據(jù)績效評價結果進行項目整合，優(yōu)化資金使用方式，調整項目資金支出方向，提高財政資金的使用效益。特別要關注重大項目支出結果和重要政策目標的實現(xiàn)程度，做到績效評價常態(tài)化，利用績效評價結果改進預算編制和調整財政政策。

4.3.2完善績效評價報告內容和提高信息質量績效評價報告作為政府管理和執(zhí)行預算監(jiān)督的重要基礎，直接反映預算執(zhí)行結果的好壞，只有通過完善預算績效評價報告內容和提高信息質量，才能使行政管理人員更加清晰、準確、完整地了解預算執(zhí)行的具體情況，現(xiàn)存的具體問題，為管理者進一步調整改善預算安排提供方向。因此應當積極鼓勵要求相關部門重視完善預算績效評價報告內容保障績效預算信息質量，推動政府預算改革邁出重要一步。深化政府績效預算改革對于建立現(xiàn)代政府預算管理制度，加快轉變政府職能，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有著重要作用，需要決策層與執(zhí)行層的共同努力。未來在績效預算的改革浪潮中，我國應立足國情，積淀經(jīng)驗穩(wěn)步推進。相信隨著績效理念的深入，技術水平的提高以及實踐經(jīng)驗的積累，我國政府的預算工作一定會朝著績效預算的方向不斷前行。

作者：薛莉 單位：內蒙古農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院