工程轉(zhuǎn)包風(fēng)險管理的內(nèi)部控制治理途徑

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摘要：文章探討了工程轉(zhuǎn)包現(xiàn)狀，深入分析了工程轉(zhuǎn)包產(chǎn)生的原因及招投標(biāo)過程中的違規(guī)行為，并強調(diào)完善政府部門招標(biāo)管理的內(nèi)部控制流程，采購小組監(jiān)督工程招投標(biāo)工程，及時審核驗收清標(biāo)工作成果及標(biāo)段劃分，減少出現(xiàn)工程轉(zhuǎn)包的可能性。

關(guān)鍵詞：工程轉(zhuǎn)包；內(nèi)部控制流程；防范措施

1工程轉(zhuǎn)包現(xiàn)象屢禁不止

據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于2018年二季度建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為查處情況的通報，建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為屢禁不止，呈現(xiàn)上升趨勢。2018年二季度各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門共排查出2312個項目存在各類建筑市場違法行為。其中，存在轉(zhuǎn)包行為的項目24個，占違法項目總數(shù)的1.04%；從轉(zhuǎn)包事件看來，主要有三因素：（1）轉(zhuǎn)包主體。通常是國家建設(shè)工程建設(shè)中通過招標(biāo)確定的建筑施工企業(yè)、從有關(guān)通告看，民營有限責(zé)任公司占大多數(shù)。轉(zhuǎn)包主體一般擁有建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)，如建筑工程施工總承包二級資質(zhì)。（2）轉(zhuǎn)包客體。轉(zhuǎn)包客體有自然人或不具備建筑業(yè)資質(zhì)的公司類企業(yè)，企業(yè)類型隨機，不僅僅是建筑業(yè)公司。（3）轉(zhuǎn)包費用。轉(zhuǎn)包主體在預(yù)設(shè)了自己的利潤后，將工程合同全部義務(wù)及余款轉(zhuǎn)給接收單位。雙方結(jié)算后轉(zhuǎn)包主體自留管理費用在合同總額的15%以下不等。內(nèi)部特征通常采用合同或協(xié)議約定。例如，為了避稅，會約定開票條款。例如：甲方收取項目部承包經(jīng)營費按審計結(jié)算總價款10%計算（含稅）；業(yè)主按照施工合同和工程進(jìn)度支付給甲方每筆工程款后，甲方按照適當(dāng)比例及時支付給乙方。該費用按業(yè)主撥款時間和金額由乙方按計劃向甲方提取，并滾動出具相應(yīng)數(shù)額發(fā)票；乙方出具發(fā)票按合同總額比例為85%的材料票和15%的勞務(wù)票。合同還會約定有轉(zhuǎn)包客體替代轉(zhuǎn)包主體的文件管理方式。例如：（1）總承包合同、施工過程中的文件、竣工資料及其他需要修改、補充的文件均以甲方名義簽署，乙方負(fù)責(zé)所有的聯(lián)絡(luò)、溝通等事宜，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的所有費用。（2）項目及項目有關(guān)的一切圖紙、方案、檢驗、報驗和竣工結(jié)算資料等其他文件均由乙方制作，并交由甲方備案一份，需要甲方蓋章和簽字的，經(jīng)乙方提出，甲方確認(rèn)后予以辦理甲方工作：（1）甲方應(yīng)根據(jù)本協(xié)議的約定提供項目所需的各類證照、資質(zhì)、文件、印鑒等經(jīng)營條件。（2）甲方在收到業(yè)主項目工程款后按本協(xié)議第三條執(zhí)行支付乙方項目工程用款，經(jīng)項目最終結(jié)算，且雙方債權(quán)債務(wù)清理完畢后，及時將剩余款項撥付乙方等等，上述合同條款的本意就是要轉(zhuǎn)包客體穿上轉(zhuǎn)包主體的“馬甲”行事。

2原因分析

（1）招標(biāo)人沒有建立嚴(yán)格內(nèi)部控制制度，或雖有制度但沒有有效執(zhí)行，監(jiān)管不力。招標(biāo)前招標(biāo)人聘請招標(biāo)機構(gòu)承辦建設(shè)工程招標(biāo)工作，完全信任機構(gòu)工作，沒有有效地監(jiān)督。建設(shè)工程的招標(biāo)業(yè)務(wù)包中標(biāo)段劃分無原則，一個標(biāo)底金額竟有幾千萬元；因招標(biāo)人缺乏監(jiān)督，清標(biāo)走過場，評標(biāo)過程存在瑕疵。落杰總結(jié)了所監(jiān)督的百余個招投標(biāo)項目的上千名評標(biāo)專家在評標(biāo)過程中的行為表現(xiàn)，概括出了個別評標(biāo)人不良行為竟有八類。上述條件下，轉(zhuǎn)包主體就可以快速中標(biāo)。（2）中標(biāo)的工程業(yè)務(wù)單個標(biāo)段金額超出常規(guī)，甚至超出中標(biāo)公司自身業(yè)務(wù)勝任能力。當(dāng)一個公司在多地建筑市場同時中標(biāo)多個同類項目時，所有標(biāo)段合同金額超出中標(biāo)公司凈資產(chǎn)金額數(shù)倍，此業(yè)務(wù)類似“蛇吞象”，預(yù)計獲利率也超出行業(yè)平均利潤率。轉(zhuǎn)包主體公司股東馬上會將合同金額拆分，利用合同轉(zhuǎn)包就可以直接占有本項目大部分盈利而不必付出對價。（3）在目前國家實施稅收大數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息系統(tǒng)后，由于中標(biāo)合同的項目利潤巨大，如果自營合同履約、實現(xiàn)銷售收入，竣工結(jié)算開出稅務(wù)發(fā)票時，財務(wù)核算時會因沒有恰當(dāng)?shù)某杀局С?，可能?dǎo)致稅負(fù)增加。從這個原因出發(fā)，轉(zhuǎn)包主體迫切需要借助大量、大金額成本發(fā)票?，F(xiàn)行稅務(wù)局嚴(yán)格票據(jù)管理，封死了非法獲取發(fā)票的途徑。利用轉(zhuǎn)包客體公司恰好可以取得大額發(fā)票抵賬。致此，轉(zhuǎn)包雙方轉(zhuǎn)包行為一拍即合。轉(zhuǎn)包主體就是靠獨有的施工資質(zhì)謀生，畢竟有資質(zhì)的單位不多。資質(zhì)成立資源，于是有了倒賣的市場。一些投標(biāo)人采取掛靠其他企業(yè)的方式大量借用本地和外地相關(guān)企業(yè)資質(zhì)，以多家企業(yè)的名義參加同一項目的投標(biāo)，一旦中標(biāo)，給予掛靠企業(yè)一定比例“回報”。綜上所述，必須依法治理。

3轉(zhuǎn)包行為的內(nèi)控治理

2017年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過關(guān)于修改《招標(biāo)投標(biāo)法》、《計量法》的決定，以國家修改法律的方式，刪除設(shè)立招標(biāo)機構(gòu)資格的法律依據(jù)，全面取消招標(biāo)機構(gòu)資格。之后，相繼有更多的機構(gòu)涌入市場，工作質(zhì)量良莠不齊。例如多數(shù)招標(biāo)機構(gòu)及其招標(biāo)從業(yè)人員對于政府采購有關(guān)法律法規(guī)不熟悉，僅僅看重招標(biāo)采購程序的流程式操作，在招標(biāo)活動中憑借主管個人經(jīng)驗，處理投標(biāo)人的異議、質(zhì)疑和投訴，較難依法提出正確的處理意見，甚至出具的處理意見本身就是違規(guī)違法的，增加了招標(biāo)人和業(yè)主單位的法律風(fēng)險。

3.1招標(biāo)方要強化內(nèi)部控制制度約束

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，治理措施一是強化內(nèi)部控制制度約束，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級采購活動管理流程化，杜絕個人決策行為。按照內(nèi)部控制流程進(jìn)行招標(biāo)采購管理。重大事項采取集體決策或聯(lián)簽制度，杜絕個人凌駕于集體之上。

3.2招標(biāo)方擇優(yōu)聘用招標(biāo)機構(gòu)

即鎮(zhèn)政府即便有了很好的內(nèi)控制度也需要外部環(huán)境協(xié)同。《政府采購法》第60條第2款規(guī)定：“采購機構(gòu)與行政機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”，因此，基于政府部門與其的合同關(guān)系，保證內(nèi)控制度的執(zhí)行，應(yīng)在對機構(gòu)考核評價的前提下?lián)駜?yōu)簽約、購買招標(biāo)服務(wù)，簽約后對服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。信任不能代替監(jiān)督，如果政府采購小組沒有購買到業(yè)績優(yōu)良的招標(biāo)機構(gòu)，很可能導(dǎo)致采購內(nèi)控失效，影響到財政項目支出績效。趙勇基于平衡記分卡理論，研究提出了招標(biāo)機構(gòu)專項檢查體系，值得政府采購小組借鑒使用。該體系分為三級次指標(biāo)。一級指標(biāo)為能力指標(biāo)49分，細(xì)分硬件條件、內(nèi)部管理、隊伍建設(shè)；二級指標(biāo)為過程指標(biāo)25分，細(xì)分為采購過程，再次細(xì)分三級指標(biāo)，包括：是否采用規(guī)定的政府采購方式9分、評審專家產(chǎn)生方式是否合法4分、采購信息公布是否及時完整規(guī)范2.5分、采購文件內(nèi)容是否準(zhǔn)確、規(guī)范、合理7分、有無其他違法違紀(jì)情形2.5分；三級指標(biāo)為采購結(jié)果指標(biāo)26分，細(xì)分為業(yè)績與信譽13分、社會效益13分。

3.3在招標(biāo)過程中做好清標(biāo)成果驗收

進(jìn)一步規(guī)范清標(biāo)工作程序，提高清標(biāo)工作的效率和質(zhì)量。洪盛遠(yuǎn)，洪建軍提出清標(biāo)工作的質(zhì)量決定于清標(biāo)專家水平以及規(guī)范合理的工作的流程。清標(biāo)報告準(zhǔn)確與否將直接影響評標(biāo)委員會的評審結(jié)果和最終的中標(biāo)結(jié)果，對整個評標(biāo)工作至關(guān)重要。根據(jù)內(nèi)控流程，鎮(zhèn)級采購小組需要及時審核驗收關(guān)于招標(biāo)使用的清標(biāo)報告。對其內(nèi)容審閱、把關(guān)，尤其是對對投標(biāo)報價和工程量清單合理性的分析，針對施工合同中有潛在風(fēng)險的條款，并提出對相應(yīng)風(fēng)險的分析和防范建議。

3.4加強標(biāo)段劃分結(jié)果審核確認(rèn)

唐素斌，荊成云研究發(fā)現(xiàn)標(biāo)段的劃分是否合理，直接影響到合同數(shù)量的多少、工程管理協(xié)調(diào)工作量大小、施工交接界面的復(fù)雜程度，最終影響到工程造價控制操作的難易程度和工程造價成本的高低。張利榮研究發(fā)現(xiàn)，承包商實施成本與標(biāo)段數(shù)關(guān)系，即標(biāo)段劃分與投標(biāo)人數(shù)相關(guān)，即同一工程所分標(biāo)段數(shù)R越多，標(biāo)段的規(guī)模就越小，市場上具備資格參加的承包商就越多。即一個工程項目劃分的標(biāo)段數(shù)越多，支付給承包商的實施成本就越低。另一方面，標(biāo)段的規(guī)模越?。碦越大），承包商的規(guī)模效益就越差，其成本也就越高，標(biāo)段規(guī)模越大，承包商所配置資源的利用效率就越高，其成本相應(yīng)地降低；標(biāo)段劃分直接體現(xiàn)了招標(biāo)人的真實意圖。因此，作為政府購買服務(wù)的一方，應(yīng)重點審核標(biāo)段劃分是否科學(xué)、合理。

3.5加強標(biāo)后稽查或監(jiān)查

項目建設(shè)單位或鎮(zhèn)政府政采領(lǐng)導(dǎo)小組及時跟蹤中標(biāo)人的合同履約情況，對中標(biāo)標(biāo)人在同一時期的所有中標(biāo)項目進(jìn)行分析，尤其是在本地中標(biāo)項目的實際履約情況進(jìn)行深入監(jiān)查，核對其成諾履行情況，重點監(jiān)查人員到位情況等，再次評價其專業(yè)勝任能力，分析其轉(zhuǎn)包分包的概率，識別轉(zhuǎn)包的風(fēng)險，采取對策。

3.6強化公開制度，在項目建設(shè)工地公告中標(biāo)等施工單位名稱等信息，同時公布監(jiān)督舉報方式、由各界人士監(jiān)督檢舉

任何單位和個人發(fā)現(xiàn)違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等違法行為的，均可向工程所在地縣級以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門進(jìn)行舉報、或向當(dāng)?shù)卣e報。接到舉報的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法受理、調(diào)查、認(rèn)定和處理，除無法告知舉報人的情況外，應(yīng)當(dāng)及時將查處結(jié)果告知舉報人。對2年內(nèi)發(fā)生2次及以上轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠、轉(zhuǎn)讓出借資質(zhì)證書或者以其他方式允許他人以本單位的名義承攬工程的施工單位，應(yīng)當(dāng)依法按照情節(jié)嚴(yán)重情形給予處罰。因違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為導(dǎo)致發(fā)生質(zhì)量安全事故的，應(yīng)當(dāng)依法按照情節(jié)嚴(yán)重情形給予處罰。

作者：周曉東 單位：北京通正會計師事務(wù)所