財(cái)政管理體制創(chuàng)新的難題

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缺乏主體稅種，地方稅體系沒(méi)有真正建立起來(lái)

(一)地方政府財(cái)政權(quán)力較小，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢雖然自實(shí)行分稅制以來(lái)，山東省地方財(cái)政收入呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但總體來(lái)看大部分年份不及地方財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。在實(shí)行分稅制的前兩年1995和1996年，地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度相對(duì)較大，超過(guò)30%，但隨后幾年有較大幅度的下降，最低年份只有6．46%。另一方面，地方財(cái)政支出則呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。見(jiàn)表1。由于山東省各級(jí)財(cái)政的財(cái)力偏小，致使地方政府財(cái)政供給能力較差。從表2可以看出，省級(jí)財(cái)政自給能力最弱，平均只有62%。市級(jí)財(cái)政自給能力較強(qiáng)，十一年來(lái)平均維持在82%?？h級(jí)財(cái)政平均為69%，財(cái)力較為緊張，缺口較大。

(二)收入劃分不科學(xué)，地方分享收入比重較低山東省中央、省與市以下主要稅種劃分情況如表3。這種劃分方法，存在一定的不合理性:(1)中央和省級(jí)收入較多，市、縣級(jí)收入較少。中央和省級(jí)將主要稅種集中，共享稅集中比例也較高，占有財(cái)政資源較大，而基層財(cái)政所占有的財(cái)政資源相對(duì)較少，造成基層地方財(cái)力嚴(yán)重不足。如濰坊市凈上解中央、省90億元，上解資金過(guò)多，造成地方財(cái)政的緊張。另一方面，從圖1可以看出，山東省地方稅收收入中營(yíng)業(yè)稅占了近一半(43．44%)，成為地方稅收收入的主要來(lái)源，而增值稅只占29．95%，作為第一大稅種的增值稅大部分交于中央。由于營(yíng)業(yè)稅主要來(lái)源于第三產(chǎn)業(yè)，對(duì)營(yíng)業(yè)稅的過(guò)多依賴(lài)會(huì)影響產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。(2)各級(jí)地方政府缺乏主體稅種，對(duì)非稅收入依賴(lài)嚴(yán)重。2010年山東省非稅收入達(dá)599．85億元，占地方一般預(yù)算收入的21．8%，在非稅收入中，土地出讓收入又占有較大比重，這也是山東省的普遍現(xiàn)象。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)政收支區(qū)域差距較大

(一)地區(qū)間財(cái)政收入差距較大我省排名第一的青島市2010年財(cái)政一般預(yù)算收入為452．61億元，占全省一般預(yù)算總收入的16．46%，收入總量比萊蕪、日照、聊城、德州、菏澤五市的總收入還多。從區(qū)域上看，山東省東部地區(qū)的財(cái)政收入情況要大大好于中部地區(qū)和西部地區(qū)①。東部地區(qū)四個(gè)市的地方一般預(yù)算總收入達(dá)到1011．11億元，大于中部地區(qū)六個(gè)市的地方一般預(yù)算總收入741．29億元和西部地區(qū)七個(gè)市的一般預(yù)算總收入693．46億元。見(jiàn)表4。

(二)東西部地區(qū)人均財(cái)政收入差距不斷拉大2005年?yáng)|部地區(qū)人均一般預(yù)算收入為1490元，西部為694元，相差796元，2009年?yáng)|部地區(qū)人均一般預(yù)算收入為3014元，西部地區(qū)為1486元，相差1528元，絕對(duì)差距呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。人均一般預(yù)算收入差距在各地市之間表現(xiàn)更為明顯，2009年青島市人均一般預(yù)算收入最高，為4435元，是菏澤市人均一般預(yù)算收入的6倍。見(jiàn)表5。

(三)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入不均衡地市內(nèi)部的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入也存在一定的不平衡。以濰坊市為例。2010年，2個(gè)縣級(jí)市的地方財(cái)政收入壽光市32．3億元、諸城市31億元，分別位居全省第3位和第5位。其中另外有7個(gè)縣市區(qū)地方財(cái)政收入超過(guò)10億元，在全省144個(gè)縣市區(qū)中處于中等以上水平。同時(shí)2個(gè)縣區(qū)排名在100名以后，其中坊子第106位，臨朐第113位，收入規(guī)模最大的市是最小縣的7．5倍。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展也不均衡，其中，地方財(cái)政收入超過(guò)3億元的有2個(gè)街辦，分別是壽光市密州街辦3．1億元、諸城市圣城街辦3億元，超過(guò)2億元的有2個(gè)街辦，分別是高密市朝陽(yáng)街辦和諸城市龍都街辦，均為2．1億元。但地方財(cái)政收入不足300萬(wàn)元的有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足200萬(wàn)元。貧困縣安丘市2010年，地方財(cái)政收入完成60466萬(wàn)元，按總?cè)丝谟?jì)算，人均地方財(cái)政收入638元，不到濰坊市人均水平2333元的1/3?？捎秘?cái)力121391萬(wàn)元，按財(cái)政供養(yǎng)人員25658人計(jì)算，人均可支配財(cái)力4．73萬(wàn)元，比濰坊市人均水平低4．72萬(wàn)元，僅為濰坊市的一半。同時(shí)，安丘市2010年市本級(jí)財(cái)政收入完成35162萬(wàn)元，增長(zhǎng)13．2%;鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入完成25304萬(wàn)元，增長(zhǎng)33．2%，鎮(zhèn)級(jí)收入增速較快，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間發(fā)展也不平衡，從地方收入總量看，超過(guò)6000萬(wàn)的有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，500萬(wàn)以下的有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從收入增幅看，10個(gè)鎮(zhèn)收入增幅超過(guò)30%，2個(gè)鎮(zhèn)增幅偏低。

(四)財(cái)政支出水平也存在明顯差異山東省地方財(cái)政支出也存在明顯的東中西部差距，2010年?yáng)|部地區(qū)四市財(cái)政支出占到全省的31．73%，而其人口只占全省的28．83%。青島一個(gè)市的財(cái)政支出占到全省的12．85%，比西部地區(qū)聊城、濱州和菏澤三市的財(cái)政支出總和還多。因而，青島市的財(cái)政自給能力最高，自給率為85．01%，位居全省第一位;淄博市為80．44%，位居第二位;濟(jì)南市以79．01%，位居第三位;最低的是菏澤市，只占45．3%，比青島市低35．14%。

轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

(一)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度未能實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政收入差距的目標(biāo)目前，山東省省級(jí)對(duì)下級(jí)的返還性收入主要是各項(xiàng)稅收返還，這是按照稅制改革時(shí)確定的保各地既得利益的原則以稅收來(lái)源地為基礎(chǔ)進(jìn)行分配的，既與公平分配目標(biāo)無(wú)關(guān)，也不存在特定的財(cái)政調(diào)控目標(biāo)。如山東省濰坊市作為一個(gè)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，2010年收到上級(jí)返還收入258781萬(wàn)元，占上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的26．1%，包括增值稅和消費(fèi)稅返還167854萬(wàn)元，所得稅基數(shù)返還66482萬(wàn)元，成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革稅收返還18001萬(wàn)元，營(yíng)業(yè)稅基數(shù)返還4221萬(wàn)元，電力石油石化有色金屬中央四大部門(mén)企業(yè)稅收返還2223萬(wàn)元。而濱州市2010年收到上級(jí)返還收入107195萬(wàn)元，占上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的18．5%，包括增值稅和消費(fèi)稅返還65204萬(wàn)元，所得稅基數(shù)返還30013萬(wàn)元，成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革稅收返還1681萬(wàn)元，營(yíng)業(yè)稅基數(shù)返還9524萬(wàn)元，電力石油石化有色金屬中央四大部門(mén)企業(yè)稅收返還773萬(wàn)元。相比而言，濱州市所得的一般性稅收返還更少一些。

(二)省本級(jí)財(cái)政資金有限，調(diào)控能力弱化目前山東省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金雖然初具規(guī)模，但與需要的資金規(guī)模仍然存在較大差距。這一方面是由于中央對(duì)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度不夠，更重要的原因在于省級(jí)財(cái)政能力有限。省本級(jí)財(cái)政收入占全省地方財(cái)政收入的比重持續(xù)偏低，1994年分稅制財(cái)政改革后，該比重為14．32%，2002年的所得稅、營(yíng)業(yè)稅分享改革雖然提高了省級(jí)財(cái)政的比重，達(dá)到15．69%，在一定程度上提高了省級(jí)財(cái)力集中程度，但經(jīng)過(guò)一年的博弈調(diào)整，2003年又下降至13．61%。與此同時(shí)，省級(jí)財(cái)政卻承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。由于省本級(jí)財(cái)力不足，對(duì)下轉(zhuǎn)移支付規(guī)模只得被動(dòng)縮小，影響了省級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力。

(三)一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重較小，支付辦法缺乏科學(xué)性和規(guī)范性現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付辦法普遍缺乏科學(xué)性、規(guī)范性。一是省、市在計(jì)算確定對(duì)設(shè)市、縣基本轉(zhuǎn)移支付財(cái)力時(shí)，大多以財(cái)力缺口和人均財(cái)力的差異來(lái)確定，沒(méi)有過(guò)多地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況、預(yù)算外財(cái)力等綜合因素，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助辦法相對(duì)簡(jiǎn)單。二是轉(zhuǎn)移支付不能有效縮小區(qū)域內(nèi)橫向財(cái)力差異。尤其是市對(duì)縣財(cái)政管理體制，基本是執(zhí)行省對(duì)下的管理體制，實(shí)施“一刀切”管理，對(duì)區(qū)域內(nèi)各縣的經(jīng)濟(jì)條件差異和財(cái)力差異考慮較少。三是一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例較小。以山東省冠縣為例，2010年冠縣共收到上級(jí)各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付資金92049萬(wàn)元，其中:返還性收入6682萬(wàn)元，占轉(zhuǎn)移支付資金總額的7．2%;一般性轉(zhuǎn)移支付52617萬(wàn)元，占57．2%;專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付32750萬(wàn)元，占35．6%。雖然從表面上看，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，但由于其用途繁多，留給地方自己支配統(tǒng)籌使用的資金比較少，增量不大。冠縣2010年工資性、均衡性、稅費(fèi)改革以及縣級(jí)財(cái)力保障轉(zhuǎn)移支付31003萬(wàn)元，占轉(zhuǎn)移支付總量的33．8%，同時(shí)調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、均衡性轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付每年固定不變，縣級(jí)基本財(cái)力保障轉(zhuǎn)移支付僅比2009年增加了2980萬(wàn)元，而具有專(zhuān)項(xiàng)用途的一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增量達(dá)到2億多，縣級(jí)可自由支配的財(cái)力較少。

(四)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入占上級(jí)補(bǔ)助收入過(guò)大，且使用不規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額過(guò)大，而相當(dāng)部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并未體現(xiàn)出特定的政策目標(biāo)，涉及了幾乎所有的本屬下級(jí)政府支出范圍的支出項(xiàng)目。2010年，濰坊市專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入占上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的39．9%，濱州市專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入占上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的40．3%，由于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往需要地方政府配套經(jīng)費(fèi)，具有更大的資金配套能力的發(fā)達(dá)地區(qū)更易獲得資金流入，而一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于缺乏資金安排配套，反而加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，調(diào)節(jié)能力大大減弱。另一方面，專(zhuān)項(xiàng)資金使用不規(guī)范。一是資金分配缺乏比較規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，存在“討價(jià)還價(jià)”甚至“人情款”的問(wèn)題，導(dǎo)致資金使用效益低，難以發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)撥款應(yīng)有的引導(dǎo)和配置作用。二是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立項(xiàng)審批不規(guī)范，項(xiàng)目的確定和范圍選擇不盡合理。比如一些本應(yīng)由基層財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)項(xiàng)目由省本級(jí)財(cái)政安排了專(zhuān)項(xiàng)撥款。三是相當(dāng)一部分專(zhuān)款沒(méi)有專(zhuān)用。有的被用于發(fā)放工資，成為吃飯錢(qián);有的被用于購(gòu)買(mǎi)小汽車(chē)，有的甚至成了部門(mén)的小金庫(kù)，至于決算補(bǔ)助和其它補(bǔ)助，隨意性更大。

(五)轉(zhuǎn)移支付資金存在截留現(xiàn)象，加劇了基層財(cái)政困難由于不少市本身的財(cái)政實(shí)力十分薄弱，特別是近年來(lái)一些地改市的地級(jí)市更是困難重重，難以對(duì)所管轄的縣進(jìn)行幫扶，有的還要從下級(jí)財(cái)政集中財(cái)力。因此，對(duì)省級(jí)財(cái)政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金首先被用于滿足市本級(jí)相對(duì)較高標(biāo)準(zhǔn)的支出需求，或被用于市級(jí)的發(fā)展支出，致使能用于縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金更加短缺，使得縣級(jí)政府履行的事權(quán)與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱(chēng)，致使基層財(cái)政困難進(jìn)一步加劇。有時(shí)存在分配下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)直接下達(dá)到了縣級(jí)財(cái)政，但一些市級(jí)財(cái)政卻又通過(guò)財(cái)政結(jié)算的方式從享受省級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金的縣級(jí)財(cái)政集中財(cái)力，使縣級(jí)財(cái)政的實(shí)際可用財(cái)力大大低于名義財(cái)力，縣級(jí)財(cái)政仍無(wú)法通過(guò)省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。

(六)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用情況缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制按照現(xiàn)行預(yù)算編制方法，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金省級(jí)財(cái)政列補(bǔ)助市縣支出，市縣財(cái)政列上級(jí)補(bǔ)助收入。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)后，基本上不要求專(zhuān)門(mén)就某項(xiàng)資金上報(bào)決算。此外，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金是否做到專(zhuān)款專(zhuān)用，上級(jí)政府不能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握信息，即使在發(fā)現(xiàn)不按原定用途使用專(zhuān)款甚至違規(guī)使用專(zhuān)項(xiàng)撥款問(wèn)題后，對(duì)違反規(guī)定的地方政府也沒(méi)有相應(yīng)的處罰措施，助長(zhǎng)了擠占、挪用等違規(guī)使用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的不正之風(fēng)。由此導(dǎo)致了在資金使用和安排上的主觀隨意性，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的政策效應(yīng)。

“省直管縣”體制存在缺陷

中共中央、國(guó)務(wù)院的《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)中央一號(hào)文件)，明確提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革。遵照這一文件，山東省2009年全面啟動(dòng)省直管縣改革試點(diǎn)工作。實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制后，簡(jiǎn)化了財(cái)政管理層次，擴(kuò)大了縣級(jí)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政權(quán)限，發(fā)揮了省級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力，有利于實(shí)現(xiàn)縣級(jí)之間公共服務(wù)均等化。但從實(shí)際情況看，“省直管縣”體制還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

(一)并未緩解財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)不匹配矛盾1．省級(jí)財(cái)政方面。根據(jù)“省直管縣”財(cái)政體制要求，省級(jí)要負(fù)責(zé)對(duì)直管縣下達(dá)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款縣級(jí)配套部分的補(bǔ)助，進(jìn)一步加大幫扶力度，提高直管縣的基本公共服務(wù)保障能力;縣級(jí)的財(cái)政資金項(xiàng)目也直接向省級(jí)申請(qǐng)，由省財(cái)政予以審批和撥付。這些相對(duì)試點(diǎn)前都是額外的資金壓力。相對(duì)于增收的財(cái)政收入，省級(jí)財(cái)政增加的額外支出數(shù)額更大，負(fù)擔(dān)更重，省級(jí)財(cái)政所承擔(dān)的縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職責(zé)實(shí)現(xiàn)起來(lái)比較困難。2．市級(jí)財(cái)政方面?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革取消了市級(jí)政府集中直管縣財(cái)力的權(quán)利，不再參與分享直管縣的稅收收入和各項(xiàng)非稅收入，減少了財(cái)力來(lái)源;同時(shí)，根據(jù)規(guī)定，市財(cái)政要繼續(xù)支持直管縣發(fā)展，保證縣財(cái)政的既得利益，幫扶政策要繼續(xù)貫徹實(shí)施。這使得市級(jí)財(cái)政在損失了既得利益的同時(shí)，還要繼續(xù)履行原來(lái)的支出職責(zé)，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，其調(diào)控能力大大減弱。3．縣級(jí)財(cái)政方面?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革實(shí)施后，市級(jí)對(duì)縣級(jí)的扶持力度減小，一些原來(lái)市級(jí)負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)民生配套，市級(jí)只負(fù)擔(dān)2008年基數(shù)，對(duì)以后提標(biāo)的部分市級(jí)不再負(fù)擔(dān)，各項(xiàng)民生配套項(xiàng)目市級(jí)也不再對(duì)省管縣進(jìn)行補(bǔ)助。而且按照上級(jí)有關(guān)政策要求的民生支出的提標(biāo)配套項(xiàng)目，除省級(jí)負(fù)擔(dān)部分，市級(jí)對(duì)省直管縣不再增加補(bǔ)助，其余提高標(biāo)準(zhǔn)增加的支出全部由縣級(jí)負(fù)擔(dān)，使縣級(jí)財(cái)政難以承受，財(cái)政收支壓力巨大。以曹縣為例，曹縣新農(nóng)合，2010年以來(lái)，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由100元提高到200元，即便市級(jí)配套資金全部到位，縣財(cái)政每年仍要增加新農(nóng)合配套資金2500萬(wàn)元，負(fù)擔(dān)很重。2011年曹縣地方財(cái)政收入雖有所增加，但新增的地方財(cái)政收入全部用于新增政策性支出尚不能滿足需要，再加上原本由市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)政策性支出的配套部分現(xiàn)全部由縣承擔(dān)，使得縣級(jí)財(cái)政的支出壓力驟然增大，財(cái)政收支矛盾越來(lái)越突出。

(二)增加了省級(jí)財(cái)政管理壓力“省直管縣”財(cái)政改革改革后，直轄縣的增多增加了省級(jí)管理幅度和難度，給省級(jí)財(cái)政增加了壓力。山東省全省財(cái)政體制由以下層次構(gòu)成，一是省轄市管理體制，包括除青島外的16個(gè)地級(jí)市;二是省直管縣財(cái)政體制，如原省轄市下轄的縣，即試點(diǎn)的20個(gè)縣，由原來(lái)的17地市擴(kuò)大到37個(gè)市縣，增長(zhǎng)一倍多，管理幅度明顯加大，難度也在增加。省級(jí)財(cái)政管理部門(mén)面對(duì)37個(gè)情況不同的直管單位，要做出有針對(duì)性的工作安排部署并且都要直接下達(dá)，還合理分配資源，發(fā)揮使不同地區(qū)、不同市、縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)控作用，下級(jí)單位的工作進(jìn)程反饋和完成情況也直接向省匯報(bào)，使省財(cái)政的工作程序和工作量都大幅增加;在行政體制不變的情況下，省級(jí)財(cái)政要想在短期內(nèi)管理好新增的這么多縣，準(zhǔn)確了解各縣的財(cái)政情況，是比較困難的。而且與地級(jí)市相比，省級(jí)財(cái)政在距離上也不占優(yōu)勢(shì)，在加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)的直管上容易出現(xiàn)缺位的問(wèn)題。當(dāng)前省管縣改革并沒(méi)有增加省級(jí)財(cái)政收入，只是調(diào)整了省以下的財(cái)政資金的分配比例，在省財(cái)政收入不能大幅增加的條件下，省級(jí)政府需要集中更多的資金來(lái)滿足各級(jí)財(cái)政需要，在短期內(nèi)必然給省財(cái)政帶來(lái)壓力。

(三)市級(jí)與縣級(jí)財(cái)政管理體制變化巨大，兩者矛盾公開(kāi)化“省直管縣”財(cái)政體制改革前，市級(jí)財(cái)政站在整個(gè)地市范圍的立場(chǎng)，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃和目標(biāo)制定政策，市域內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)弱化和隱蔽。改革后，對(duì)于市級(jí)來(lái)講，雖然規(guī)定市級(jí)不再參與省直管縣的稅收收入分享，不再集中縣級(jí)的新增財(cái)力，并且還要繼續(xù)對(duì)省直管縣進(jìn)行各項(xiàng)補(bǔ)助，但在實(shí)際執(zhí)行中，直管縣與原所屬市在財(cái)政上處于平級(jí)狀態(tài)，不可避免地發(fā)生了利益的爭(zhēng)奪，在爭(zhēng)取財(cái)力、資源、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，影響了城區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)展空間和速度。同時(shí)，市財(cái)政在制定發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，必然會(huì)優(yōu)先考慮其自身城區(qū)建設(shè)的培育和發(fā)展，培植市本級(jí)財(cái)源，幫扶縣域發(fā)展的積極性已大不如前。在實(shí)際執(zhí)行中，市級(jí)在不集中省直管縣的收入同時(shí)，對(duì)縣也沒(méi)有增加多少財(cái)力，反而減少甚至停止了對(duì)省直管縣的財(cái)力支持。

(四)區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供不能得到有效保證“省直管縣”改革后，地級(jí)市不再直接管理縣財(cái)政，地級(jí)市的財(cái)政資金來(lái)源減少，財(cái)力下降相對(duì)較多，地級(jí)市繼續(xù)供給區(qū)域性公共產(chǎn)品將出現(xiàn)困難。一些本身應(yīng)由地級(jí)市提供的區(qū)域公共產(chǎn)品，由于地級(jí)市財(cái)力的弱化，地級(jí)市不愿再提供這些公共產(chǎn)品。改革后由于各級(jí)政府支出責(zé)任劃分還不明確，地級(jí)市可能會(huì)以財(cái)力不足而推卸支出責(zé)任，導(dǎo)致區(qū)域性公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)困難。加之，垂直管理部門(mén)的財(cái)務(wù)管理體制還沒(méi)有完全理順，一些公關(guān)產(chǎn)品供給處于財(cái)權(quán)與事權(quán)監(jiān)管上的“真空”地帶。同時(shí)由于“省直管縣”體制對(duì)縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的激勵(lì)，各縣出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮，提供本不屬于這個(gè)行政層級(jí)應(yīng)該供給的公共產(chǎn)品。而有些公共產(chǎn)品的受益只局限在有限的范圍內(nèi)才是最有效的。受益范圍大的公共品需要層級(jí)較高的政府承擔(dān)支出責(zé)任，而受益范圍小的公共品需要層級(jí)較低的政府來(lái)承擔(dān)支出責(zé)任。當(dāng)某一公共產(chǎn)品需要對(duì)應(yīng)的政府層次提供而這個(gè)政府卻無(wú)法提供時(shí)必然導(dǎo)致公共品供給的低效率。

(五)縣級(jí)財(cái)政面對(duì)省、市雙方“上級(jí)”，工作難度增大參加“省直管縣”改革的20個(gè)縣，縣級(jí)財(cái)政發(fā)展層次較低，與上級(jí)財(cái)政相比，其在機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)設(shè)施、人員素質(zhì)、與省財(cái)政工作銜接等方面都存在一定的限制因素。而在“省直管縣”財(cái)政體制改革的背景下，縣財(cái)政局各項(xiàng)業(yè)務(wù)直接對(duì)接省財(cái)政廳，以目前的情況來(lái)看，在現(xiàn)有的人員和技術(shù)設(shè)備配置下，縣財(cái)政的綜合管理能力尚不足以完成財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。同時(shí)，“省直管縣”財(cái)政體制改革后，一方面，縣財(cái)政直接受省財(cái)政管理和監(jiān)督，對(duì)省財(cái)政負(fù)責(zé)，縣財(cái)政的財(cái)力、資金都由省財(cái)政核算、撥付，發(fā)展項(xiàng)目、優(yōu)惠支持政策的管理和審批權(quán)都在省財(cái)政，需要向省財(cái)政接洽業(yè)務(wù)和相關(guān)事宜;另一方面，由于行政體制尚未改革，市財(cái)政在區(qū)域發(fā)展政策制定協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)監(jiān)管指導(dǎo)和人事任免方面仍是縣財(cái)政的上級(jí)單位，在日常行政管理中還要受到市級(jí)一定程度的影響和制約?？h財(cái)政與省、市兩方上級(jí)溝通業(yè)務(wù)信息所需設(shè)備、資金等的支出增加了行政成本，造成行政效率和資源損失。

(六)誘發(fā)縣級(jí)政府短期行為，增加縣級(jí)運(yùn)行成本一是財(cái)政擴(kuò)權(quán)容易誘發(fā)縣級(jí)政府的短期行為。對(duì)于擴(kuò)權(quán)后的縣級(jí)政府，很有可能由于省級(jí)部門(mén)監(jiān)督約束的不到位而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)人的短期行為，給財(cái)政資金和行政管理帶來(lái)效率損失，最終導(dǎo)致財(cái)政管理秩序的混亂和政府行為的異化，并將制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是縣級(jí)財(cái)政管理成本增加?！笆≈惫芸h”財(cái)政改革后，在行政層級(jí)上，市縣之間的級(jí)別并沒(méi)有改變，同時(shí)，縣還要處理好與省級(jí)之間的關(guān)系?？h承擔(dān)著行政上向市負(fù)責(zé)、財(cái)政上向省負(fù)責(zé)的雙重角色，縣級(jí)需要不斷地協(xié)調(diào)與兩方的關(guān)系，讓縣級(jí)政府需要付出更多的運(yùn)行成本。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制有待完善

近年來(lái)，按照山東省財(cái)政廳的要求，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支，提高財(cái)政保障能力，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，維護(hù)基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)，積極推進(jìn)以鄉(xiāng)財(cái)縣管為主要內(nèi)容的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革在全省開(kāi)展起來(lái)。山東省“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)施取得了一定成效。但是應(yīng)當(dāng)看到，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革僅僅是縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政管理權(quán)限的改革，縣鄉(xiāng)兩級(jí)的總財(cái)力并沒(méi)有增加，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出的管理，能夠相對(duì)減少行政成本和資金浪費(fèi)，但如果沒(méi)有轉(zhuǎn)移支付等配套措施，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”并不能從根本上縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。而鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)權(quán)的削弱和上劃，盡管有利于加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府行為的監(jiān)督，但同時(shí)也使鄉(xiāng)級(jí)政府基本喪失了為轄區(qū)內(nèi)居民自主提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力?！班l(xiāng)財(cái)縣管”后出現(xiàn)的主要問(wèn)題是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難;加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給缺位;鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理成本加大，資金使用費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

作者：劉興云 單位：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)