財(cái)政資助對(duì)民辦高等的重要性

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為了促進(jìn)高等教育的進(jìn)一步發(fā)展，也為了更好地利用私立大學(xué)吸納18歲新增人口和提高高等教育升學(xué)率，1970年日本政府開(kāi)始實(shí)施對(duì)私立大學(xué)日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)財(cái)政資助的預(yù)算，并對(duì)1952年成立的政府金融機(jī)構(gòu)——私立學(xué)校振興會(huì)進(jìn)行了改組，在此基礎(chǔ)上成立了日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)，作為實(shí)施私立大學(xué)日常經(jīng)費(fèi)財(cái)政資助金配置的中間機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)借鑒了英國(guó)大學(xué)撥款委員會(huì)的運(yùn)作模式，并遵循“支持但不管制”的原則提出了作為國(guó)家與私立大學(xué)之間的第三方機(jī)構(gòu)，以間接補(bǔ)助的形式開(kāi)展日常經(jīng)費(fèi)財(cái)政資助的設(shè)想。同年，日本私立學(xué)校振興財(cái)團(tuán)法公布，并于7月1日正式生效。1975年，《私立學(xué)校振興助成法》正式公布，該法明確了經(jīng)常費(fèi)資助制度是以向私立大學(xué)提供日常經(jīng)費(fèi)的1/2為目標(biāo)的政府基本態(tài)度和財(cái)政資助的基本方向。此外，還明確了政府提供財(cái)政資助的三大目的：保障私立學(xué)校的教學(xué)條件平穩(wěn)上升、減輕學(xué)生在學(xué)業(yè)上的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和提高私立學(xué)校的經(jīng)營(yíng)健全性。日本政府對(duì)私立高等教育財(cái)政資助政策的態(tài)度主要經(jīng)歷了不資助也不控制、不資助但控制、既資助又控制的三個(gè)時(shí)期。在既資助又控制時(shí)期，資助政策根據(jù)私立高校的發(fā)展變化不斷調(diào)整。

維持基本教育條件和監(jiān)督教育質(zhì)量的資助政策戰(zhàn)后初期，政府因國(guó)家財(cái)力有限而將私立高校作為高等教育的補(bǔ)充來(lái)發(fā)展，主要在私立高校本身獲得效益的基礎(chǔ)上對(duì)其實(shí)行公費(fèi)補(bǔ)助，如以稅制優(yōu)惠和通過(guò)私立學(xué)校振興會(huì)對(duì)高?；驹O(shè)施等進(jìn)行長(zhǎng)期低息貸款為主，補(bǔ)助金的發(fā)放也主要用于理科教育、產(chǎn)業(yè)教育、學(xué)校圖書館建設(shè)等。

具有扶持色彩的資助政策20世紀(jì)60年代，日本國(guó)內(nèi)民眾對(duì)于接受高等教育的需求日益增長(zhǎng)，在規(guī)模擴(kuò)張時(shí)政府期待的并不是需要巨額國(guó)家財(cái)政投入的精英型國(guó)、公立教育機(jī)構(gòu)，而是具有“平民性”、“敏感性”的私立高等教育機(jī)構(gòu)。②因此，私立大學(xué)發(fā)展迅速。但是由于主要依靠學(xué)費(fèi)和貸款來(lái)維持收支平衡，不少高校出現(xiàn)只追求招生人數(shù)，忽視教學(xué)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)困難的問(wèn)題。因此，日本政府不得不開(kāi)始關(guān)注并強(qiáng)化財(cái)政資助力度。隨著私立部門的規(guī)模擴(kuò)張受到嚴(yán)格控制，財(cái)政資助額也大幅提高，占日常經(jīng)費(fèi)支出的比率在1976年為23.2%，最高在1980年達(dá)到29.5%，對(duì)于緩和向大眾化階段過(guò)渡的私立大學(xué)的經(jīng)營(yíng)危機(jī)起到了很大的作用。③

多樣化的私立高等教育財(cái)政資助政策20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本受經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不景氣的影響，政府對(duì)教育資助的公費(fèi)開(kāi)支縮小、受教育者家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，出現(xiàn)越來(lái)越多拖欠學(xué)費(fèi)的情況，生源減少，私立大學(xué)的發(fā)展面臨新一輪挑戰(zhàn)。對(duì)此，日本政府開(kāi)始探索多樣化的財(cái)政資助政策：一是由一律平等的資助向傾斜性資助政策轉(zhuǎn)變。1989年以后，日本政府在保持一般性補(bǔ)助不變的前提下進(jìn)一步補(bǔ)充了特別補(bǔ)助金額占私立大學(xué)經(jīng)常性補(bǔ)助的比例。2001年，創(chuàng)設(shè)了競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助金，旨在促進(jìn)私立大學(xué)之間優(yōu)勝劣汰的改革傾向。二是對(duì)私立大學(xué)的補(bǔ)助重點(diǎn)放在維持和提高教育條件方面。三是加強(qiáng)對(duì)公費(fèi)補(bǔ)助政策有效性的研究，通過(guò)外部評(píng)價(jià)等方法進(jìn)一步調(diào)整資助范圍，提高資助的實(shí)效性。此外，伴隨教育行政地方分權(quán)化，日本政府進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)校的自主管理、自由擇校、發(fā)放教育券等多種改革，盡可能實(shí)現(xiàn)多元化的資助政策和分配方法。

近年來(lái)，我國(guó)民辦高等教育的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，教育質(zhì)量逐步提高，綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)。但是由于我國(guó)民辦高等教育走的是投資辦學(xué)的道路，舉辦者往往只是在創(chuàng)辦初期一次性地投入建校資金，以后極少有持續(xù)的追加投入，后續(xù)的發(fā)展資金只能依靠學(xué)校自身去籌措。④資金短缺、過(guò)度依賴學(xué)費(fèi)成為目前我國(guó)多數(shù)民辦高校面臨的困境。根據(jù)2000年鄔大光教授對(duì)39所民辦高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的調(diào)查顯示，除去1所學(xué)校的資料不詳以外，有31所學(xué)校的學(xué)費(fèi)收入占學(xué)校每年收入的80%以上，其中有14所學(xué)校甚至達(dá)到100%，即學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金完全依靠學(xué)費(fèi)。這其中，獲得政府資助的高校僅有8所，占被調(diào)查學(xué)校的20%左右，且資助數(shù)額極為有限。雖然這個(gè)調(diào)查的樣本不大，但是民辦高校過(guò)度依賴學(xué)費(fèi)的情況可見(jiàn)一斑。日本政府在眾多私立高等學(xué)校面臨財(cái)政危機(jī)、經(jīng)營(yíng)困難的時(shí)候?qū)嵤┑膶?duì)于私立高校的資助、調(diào)控和引導(dǎo)政策值得人們深思和借鑒。在我國(guó)，要幫助民辦高等教育走出經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一、資金不足的困境，建立政府經(jīng)費(fèi)資助制度十分必要。這一點(diǎn)從發(fā)展較好的民辦高校的案例中也能體現(xiàn)出來(lái)。如浙江樹(shù)人學(xué)院創(chuàng)辦于1984年，是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)最早成立并經(jīng)教育部首批批準(zhǔn)承認(rèn)學(xué)歷的全日制民辦本科高校之一。近年來(lái)，學(xué)校教學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，教學(xué)質(zhì)量明顯提高，社會(huì)聲譽(yù)日益提升，成為民辦高校特色化發(fā)展的典型代表。樹(shù)人大學(xué)從創(chuàng)立到目前的良好運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)浙江省政府對(duì)它的大力資助。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第45條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助、出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有財(cái)產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以支持。這一條為政府對(duì)民辦教育實(shí)施必要的財(cái)政資助提供了法律依據(jù)。借鑒日本私立高等教育財(cái)政資助制度的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)高等教育發(fā)展的具體情況，在這里提出幾個(gè)具有可行性的措施。

政府設(shè)立民辦教育專項(xiàng)基金用于資助民辦高校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體、個(gè)人在立足民辦高等教育“辦學(xué)經(jīng)費(fèi)自籌”的基礎(chǔ)上，隨著國(guó)家財(cái)政收入的逐年增加和對(duì)民辦高校管理政策的成熟，政府應(yīng)逐步實(shí)施對(duì)民辦高校的財(cái)政資助。條件允許的話可以借鑒日本的做法，成立專門實(shí)施財(cái)政資助金配置的中間機(jī)構(gòu)作為國(guó)家與民辦高校之間的第三方，以間接補(bǔ)助的形式開(kāi)展經(jīng)費(fèi)資助。這樣更加有利于保證民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)。

實(shí)施對(duì)民辦高校在稅收和土地等方面的優(yōu)惠政策，減輕其財(cái)政壓力政府應(yīng)該盡可能減少對(duì)非營(yíng)利民辦高校的收稅，以減少其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。如果有校辦產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)酌情減免稅收，同時(shí)采取扶持政策，如在銀行貸款、市場(chǎng)開(kāi)拓等方面給予適當(dāng)?shù)膸椭斡卸愂諆?yōu)惠并不足以保障民辦高校的建立和穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)于民辦高校創(chuàng)辦需要的土地和校舍，同樣應(yīng)提供優(yōu)惠政策。

改變現(xiàn)行的收費(fèi)政策，有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)提供本地區(qū)指導(dǎo)性收費(fèi)額度，但不決定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由民辦高校根據(jù)市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)，即收費(fèi)自律化民辦高校可以針對(duì)不同地區(qū)、不同專業(yè)實(shí)行多元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)均等化。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)人民經(jīng)濟(jì)收入狀況和生活水平差距較大，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因地制宜是非常必要的。此外，不同專業(yè)的生均培養(yǎng)成本及預(yù)期收益也是有大有小的，應(yīng)采取有差別的收費(fèi)政策，不能“一刀切”。

向民辦高校學(xué)生尤其是家境貧困的學(xué)生提高國(guó)家助學(xué)貸款，并提供相關(guān)資助政府的財(cái)政主要來(lái)源于公民的納稅，納稅人應(yīng)該平等地享受公共財(cái)政。政府向公辦高校的學(xué)生提供助學(xué)貸款、獎(jiǎng)學(xué)金，用公共財(cái)政資助貧困生沒(méi)有理由不讓也作為納稅人的民辦高校的學(xué)生享受公共財(cái)政。《民辦教育促進(jìn)法》中明確規(guī)定，民辦教育事業(yè)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。國(guó)家保障民辦學(xué)校受教育者的合法權(quán)益。政府應(yīng)建立公正、公平、惠及全體學(xué)生的財(cái)政資助制度。

制訂民辦教育資助法從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)出臺(tái)《私立學(xué)校振興助成法》，以法律的形式保障了財(cái)政資助制度的穩(wěn)定性和合理化，有效地監(jiān)督了政府對(duì)這一制度的規(guī)范執(zhí)行，同時(shí)也強(qiáng)化了私立大學(xué)管理運(yùn)作的法規(guī)化。目前，我國(guó)提倡以法治國(guó)，應(yīng)該以日本為鑒，在《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上盡快制訂、實(shí)施《民辦教育資助法》，以促進(jìn)政府對(duì)民辦教育的資助與扶持，為我國(guó)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

作者：王 茜 單位：廈門大學(xué)教育研究院