財政風(fēng)險下PPP模式理論綜述淺析

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摘要：PPP模式是指政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，雙方以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以合同來約定和明確各自的權(quán)利和義務(wù)，最終預(yù)期使合作各方達(dá)到比單獨行動更為有利的結(jié)果。文章從財政風(fēng)險視角下探討了ppp模式在我國的發(fā)展歷程，深入剖析了PPP模式下財政風(fēng)險的成因。

關(guān)鍵詞：PPP模式；財政風(fēng)險；公共建設(shè)

20世紀(jì)80年代，為了提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，解決公共服務(wù)資金不足和公共部門效率低下等問題，英國財政大臣肯尼斯·克拉克首次提出了“公私伙伴關(guān)系（PPP）”的概念（即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，英文為PubicPrivateParenership，簡寫為PPP模式），社會資本開始進(jìn)入公共物品和服務(wù)的領(lǐng)域，英國學(xué)者對PPP模式的探索和實踐，使英國的PPP模式研究走在了世界的前列并帶動了PPP模式在全世界范圍內(nèi)的推廣和發(fā)展。我國的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公用事業(yè)一直由政府機(jī)構(gòu)提供，但政府部門在技術(shù)、資本和治理等方面存在一定的局限性，制約了基礎(chǔ)設(shè)施和其他公用事業(yè)的發(fā)展。廣東于1984年由BOT投資建設(shè)了沙角B電廠。開啟了我國通過社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)的PPP模式時代。

1財政風(fēng)險理論基礎(chǔ)

在理論界關(guān)于財政風(fēng)險有兩種不同定義：①指政府不適當(dāng)?shù)呢斦顒踊蜇斦袨榻o政府本身，或給政府進(jìn)一步的財政活動以及給社會經(jīng)濟(jì)帶來潛在危害的可能性。②專指財政領(lǐng)域中因各種不確定因素的共同作用導(dǎo)致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性［1］。國內(nèi)外學(xué)者在財政風(fēng)險的研究中從負(fù)債和資產(chǎn)負(fù)債兩個角度展開。這兩個觀點的代表人物分別為世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家HanaPolackovaBrixi（白海娜）和中國財政科學(xué)研究院研究員劉尚希。Hana（1998）率先提出了“或有債務(wù)”和“隱性債務(wù)”的概念，Hana強(qiáng)調(diào)要特別注意政府或有債務(wù)的風(fēng)險，認(rèn)為財政風(fēng)險的主要來源是政府隱性和或有負(fù)債。在吸收Hana提出的財政風(fēng)險概念的基礎(chǔ)上，劉尚希（2003）認(rèn)為財政風(fēng)險是指政府未來擁有的公共資源不足以履行其未來應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，從而使經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性［2］。劉尚希認(rèn)為只有在政府資源不足以承擔(dān)政府負(fù)債時，才會發(fā)生財政風(fēng)險。不管是負(fù)債角度還是資產(chǎn)負(fù)債角度，都與PPP項目中政府未來一系列承諾付款的不確定性產(chǎn)生財政風(fēng)險不謀而合。PPP財政風(fēng)險是指直接財政承諾風(fēng)險下的建設(shè)期預(yù)付投資補(bǔ)貼風(fēng)險、持續(xù)性支付風(fēng)險以及或有負(fù)債風(fēng)險下的特定風(fēng)險擔(dān)保、不可抗力補(bǔ)償、合同終止補(bǔ)償、信用擔(dān)保所帶來的相應(yīng)風(fēng)險［3］。在PPP模式運用的過程中，如何才能有效地控制規(guī)避財政風(fēng)險越發(fā)成為眾多學(xué)者關(guān)注的對象。

2PPP模式相關(guān)理論綜述

我國PPP模式發(fā)展時間尚短，但發(fā)展速度快、規(guī)模廣，已經(jīng)經(jīng)歷了探索、快速發(fā)展和調(diào)整這3個階段。通過對國內(nèi)外PPP研究的相關(guān)文獻(xiàn)分析和歸納，目前PPP模式的研究理論總結(jié)如下。

2．1PPP模式發(fā)展研究

Tirole，Maskin（2008）認(rèn)為，政府通過PPP模式引入社會資本合作參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于PPP模式不計入政府的資產(chǎn)負(fù)債表，不但表面上緩解了政府的負(fù)債壓力，而且在實踐中彌補(bǔ)了財政資金缺口，這些優(yōu)勢使得PPT模式在發(fā)展中國家快速崛起。李秀輝、張世英（2002）介紹了國外普遍使用的PPP模式，并對其內(nèi)涵、具體模型和優(yōu)勢進(jìn)行分析，指出PPP模式在中國具有非常廣闊的應(yīng)用前景，并對應(yīng)用中所需注意的問題進(jìn)行了闡述。賈康、孫潔（2009）對PPP模式做出了明確的定義，指出PPP模式是公共部門與私人部門之間建立合作關(guān)系，使私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中發(fā)揮自身靈活的資源及優(yōu)勢，進(jìn)而獲得利益［4］。該模式可以提高公共產(chǎn)品供給效率，提升資源利用率，這個定義的概括得到大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可，開啟了我國學(xué)者研究PPP模式的爆發(fā)期。

2．2PPP模式效益研究

Spackman（2002）分析了英國政府在過去十年中實施的PPP模式項目，發(fā)現(xiàn)PPP模式的應(yīng)用在控制項目成本方面具有非常重要的作用。KhalidFahad（2014）的研究表明，在發(fā)展中國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中使用PPP模式不僅可以減輕政府部門的財政壓力，還可以通過項目的穩(wěn)定收入吸引社會資本進(jìn)行投資，使項目建設(shè)得更好。郭萬莉（2016）討論了基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP實施的項目投資收益，并提出3個研究方向：投資回報的合理模式選擇、確定適當(dāng)?shù)捻椖客顿Y回報率、全面衡量投資回報率。

2．3PPP模式風(fēng)險研究

Tah和McCafer（1993）率先在PPP領(lǐng)域引入了AHP層次分析法，用以識別和評估可能導(dǎo)致PPP項目失敗的風(fēng)險因素。GrimSey（2002）總結(jié)并分析了歷史性PPP項目失敗的案例，并總結(jié)了PPP項目運營中的風(fēng)險?？掠澜『屯跏厍澹?009）系統(tǒng)地總結(jié)了國內(nèi)PPP項目的風(fēng)險，并通過實踐案例來研究項目風(fēng)險并總結(jié)了相關(guān)的風(fēng)險因素，提出了更為科學(xué)的PPP風(fēng)險分配原則。王守清（2014）指出，PPP項目風(fēng)險具體可分為政府信用風(fēng)險、法律風(fēng)險、收益和市場風(fēng)險、建造和融資風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險［5］，項目從設(shè)計到運營，風(fēng)險是全生命周期都應(yīng)當(dāng)重點考慮的因素。

3PPP模式應(yīng)用中財政風(fēng)險的成因

PPP模式發(fā)展到今天，它的優(yōu)點顯而易見。既可以滿足社會公眾對公共產(chǎn)品日益增長的需求，又可以解決地方政府的巨額債務(wù)存量和財政困難等問題。但另一方面，PPP模式的操作和管理不當(dāng)也容易導(dǎo)致財政風(fēng)險給政府帶來不確定性。PPP項目具有周期長、資金需求大、項目復(fù)雜、風(fēng)險頻繁等特點，需要更高的監(jiān)控和管理。

3．1法律法規(guī)銜接不暢，保障制度不完善

與PPP模式發(fā)展相關(guān)的財政制度正在建設(shè)和完善，有效的法律法規(guī)是化解PPP項目運營風(fēng)險，提高PPP項目運營效率的重要保障。針對如何管控PPP項目的財政風(fēng)險，我國相關(guān)部門在近幾年陸續(xù)出臺了相關(guān)的核心配套文件，用于規(guī)范PPP項目發(fā)展。但缺乏行政法規(guī)以上層級的規(guī)范性文件，這些政策性規(guī)范文件散見于中央部委與地方政府之中，由于上位法尚未建立，導(dǎo)致下位法存在重疊和沖突的現(xiàn)象。以財政部和發(fā)改委為例，這兩個部門對PPP模式的關(guān)鍵屬性的認(rèn)識和調(diào)整之間存在很大差距，這使得PPP政策制定后期兩個部門的直接結(jié)果不一致，阻礙了PPP項目的有效實施。且PPP模式相關(guān)的保障制度法律很不完善，項目收益保障相關(guān)政策文件尚未闡明。根據(jù)《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿）的規(guī)定，政府和社會資本合作項目應(yīng)避免過高或過低的利潤。避免超額利潤的目的是防止社會私人投資者尋求超額利潤［6］。避免低項目收益是為了鼓勵社會私人投資者參與公共服務(wù)，并確保投資者獲得一定的利潤，這些利潤可以用來抵消項目實施費用成本。但是，項目的最終收益是過高還是過低，都缺乏定量標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)政策文件對這一點也未作明確要求。

3．2PPP模式發(fā)展過快，地方政府認(rèn)知不足

在中央各部門大力倡導(dǎo)的背景下，PPP模式快速在全國鋪展開來，入庫規(guī)模、落地規(guī)模均出現(xiàn)了持續(xù)快速增長，極大地激發(fā)了各地政府拓展PPP項目的激情。但在中國推廣PPP模式的時間仍然很短，政府、社會資本和中介機(jī)構(gòu)等各個主體無法充分把握過去，現(xiàn)在和未來。在實施PPP項目的過程中，目標(biāo)和實現(xiàn)的結(jié)果可能會有偏差，即會出現(xiàn)不確定性。加上地方政府前期準(zhǔn)備不足和地方政府對PPP項目了解不夠深入都會增加政府面臨的財政風(fēng)險。除此之外，PPP項目的前期成本較低，政府傾向于過度投資且無法獲得長期預(yù)算，加之政府和社會資本的責(zé)任不清等原因都會導(dǎo)致政府不能有效識別和分配財政風(fēng)險。PPP模型客觀地證明了社會資本的有效性，PPP的實質(zhì)是充分利用社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。但是，如果一些地方政府只是將PPP理解為一種融資手段，以PPP之名行舉債之實去追求經(jīng)濟(jì)增長，盡管PPP項目的發(fā)展看似很快，但如果處理不當(dāng)，可能會增加地方政府財政風(fēng)險的潛在風(fēng)險。

3．3政府與社會資本間信息不對稱

PPP模式的參與主體除了社會資本、項目公司、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和公眾等外，還涵蓋了政府的許多方面。在PPP項目的建設(shè)和運行過程中，存在著多重受托委托關(guān)系，例如公眾委托政府提供公共產(chǎn)品、政府委托社會資本進(jìn)行建設(shè)和運營公共項目、政府委托中介機(jī)構(gòu)競標(biāo)等。PPP模式的開展以各方主體的協(xié)議為基礎(chǔ)，但協(xié)議的簽訂是基于政府與其他各方之間博弈的結(jié)果，但由于政府，社會資本和其他各方在合作中追求自己的利益，雙方都希望合同能使自己受益。這些多重委托代理關(guān)系形成的信息不對稱將導(dǎo)致諸如道德風(fēng)險、逆向選擇、監(jiān)管不到位等多方面問題，進(jìn)而影響了PPP項目的持續(xù)實施。另外一些地方政府沒有統(tǒng)計其轄區(qū)內(nèi)的所有財政支出責(zé)任，也無法完全識別和計算項目的潛在負(fù)債，PPP項目運營績效評價標(biāo)準(zhǔn)和過程未能充分披露，無法確認(rèn)財政支出效益。一旦PPP項目發(fā)生或有事件，導(dǎo)致財政支出責(zé)任增加從而引發(fā)財政風(fēng)險。

3．4項目執(zhí)行中重建設(shè)輕運營

隨著前期PPP項目的推廣，絕大多數(shù)項目在2018年開始進(jìn)入了執(zhí)行階段，規(guī)范和管理PPP項目的執(zhí)行提上日程，需引起更多的關(guān)注。雖然目前政策的轉(zhuǎn)變已對項目運營有所傾斜，回報機(jī)制也從政府付費居多轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂谜吒顿M和可行性缺口補(bǔ)助，但整體上重建設(shè)輕運營問題仍然突出。目前，PPP項目大多為可行性缺口補(bǔ)助項目，財金（2018）54號中指出可行性缺口補(bǔ)助是指政府向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補(bǔ)足。在實際運營中，一些地方政府在PPP項目中沒有把可用性付費與運營掛鉤，沒有規(guī)范的財評機(jī)制。在執(zhí)行過程中使用者付費完全靠臆想，使用者付費的偏差靠調(diào)整可行性缺口補(bǔ)助來倒擠，脫離實際情況。PPP項目的本質(zhì)應(yīng)該是通過運營讓項目實現(xiàn)收益、提升運營效率、減輕政府財政負(fù)擔(dān)，項目執(zhí)行過程的不規(guī)范、不恰當(dāng)?shù)厥褂谜穑l(fā)了未來的財政負(fù)債風(fēng)險。

4結(jié)束語

PPP模式中財政風(fēng)險的監(jiān)控，可以調(diào)整和規(guī)范已實施的PPP項目的運作，確保合法合理的社會資本回收，提高地方政府財政資金的使用效率，避免資金浪費，促進(jìn)構(gòu)建健康和諧穩(wěn)定的財政體系。

作者:楊帆 何文琴 單位:廣東證科會計師事務(wù)所 東莞理工學(xué)院城市學(xué)院