太原城市管理體制的改革建議

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摘要：城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質(zhì)載體和制度保證，也是提升城市管理水平的重要抓手。本文以太原為個案，對未來太原城市管理體制改革方向進行了探索與思考，并就當前理順太原城市管理體制提出了具體建議。

關(guān)鍵詞：城市管理；體制改革；太原

隨著太原城市化進程逐步加快，城市規(guī)模不斷擴大，城市管理的重要作用凸顯。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質(zhì)載體和制度保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的重要支柱。理順太原城市管理體制，需要以全市全面深化改革為契機，對城市行政管理體制和建設(shè)管理體制進行全面徹底改革，這是一個循序漸進的探索過程?；诖?，本文從兩個方面思考城市管理體制改革的方向和具體措施，力求推進太原城市管理建設(shè)能夠上一個新臺階。

一、未來太原城市管理體制的改革方向

（一）整合機構(gòu)，實現(xiàn)管理綜合化

根據(jù)十八屆三中全會“積極穩(wěn)妥實施大部門制”的改革精神，按照精簡、統(tǒng)一、高效目標，逐步歸并撤減城市管理職能機構(gòu)，推行大城管體制。以全市正在積極推動的全面深化改革為契機，在部門職責梳理的基礎(chǔ)上，對職能相近、管理分散的機構(gòu)進行合并，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機構(gòu)進行調(diào)整，逐步建成科學合理、順暢高效的大部門制城管機構(gòu)體系。

（二）重心下移，實現(xiàn)管理屬地化

城市管理工作直接面向基層，量大面廣，任務(wù)繁重，管理事權(quán)不宜過分在市級集中，而應(yīng)合理調(diào)整市、區(qū)兩級管理城市的職能，實行管理層次重心下移，逐步實現(xiàn)屬地管理。市級應(yīng)主要負責規(guī)劃建設(shè)、標準制定、協(xié)調(diào)監(jiān)管、考核評測等宏觀職能，而區(qū)級應(yīng)承接城市運行管理和服務(wù)的具體工作，實現(xiàn)城管作業(yè)屬地化管理。在事權(quán)下放同時，堅持責任與權(quán)力相一致，將人權(quán)、財權(quán)向區(qū)級下放，激發(fā)屬地管理主體的積極性。

（三）管養(yǎng)分離，實現(xiàn)管理市場化

1.推進養(yǎng)護作業(yè)的市場化。按照政企分開、管養(yǎng)分開的原則，加快公共服務(wù)市場的培育，確立公共服務(wù)企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護作業(yè)市場的主體地位。城市管理部門主要負責對養(yǎng)護、維修、保潔作業(yè)單位的指導、監(jiān)管、考核、服務(wù)，承擔行業(yè)規(guī)劃、工作規(guī)范、技術(shù)標準、定額標準、設(shè)施量核定、市場準入機制、招投標辦法等的制定。通過招投標購買服務(wù)等方式，把市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)作業(yè)等從政府職能中剝離，交給企業(yè)、社會組織，形成政府主導、管養(yǎng)分離、企業(yè)經(jīng)營、市場運作的養(yǎng)護管理新機制，推進城市養(yǎng)護作業(yè)的市場化和社會化。2.推進市政公用項目建設(shè)和運營市場化。積極探索市政公用事業(yè)投融資改革和市場化運作，引導社會資本和民營資本參與市政公用項目建設(shè)和運營管理，走專業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營路子。尤其是要大力推廣使用PPP模式，使政府“掏小錢、辦大事”，在市政道橋、供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等公用事業(yè)項目中探索PPP模式，緩解政府提供公共服務(wù)的資金壓力，提高政府運用財政資金的效率，通過企業(yè)進行更高效率管理，提升公共服務(wù)水平，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。3.大力推進市政公用事業(yè)體制改革。加快市政公用事業(yè)單位企業(yè)化改制，使其成為獨立的市場主體，將其承擔的市場管理和監(jiān)督等行政職能全部劃歸相應(yīng)行政主管部門，實現(xiàn)作業(yè)與管理分離。深化市政公用企業(yè)改革，對城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等市政公用企業(yè)，通過改革重組使其逐步走上自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的道路。

（四）制定法規(guī)，實現(xiàn)管理法制化

完備的法規(guī)體系是法制化城市管理的基礎(chǔ)。一方面應(yīng)強化其完整性，政府對城市管理的各個方面都進行全面立法,做到“無事不立法”,使城管和執(zhí)法人員每項工作都有法可依；另一方面應(yīng)突出其操作性，城市管理法規(guī)對規(guī)定的內(nèi)容、制定辦法以及懲罰都進行詳細而具體的規(guī)定，避免城管執(zhí)法的隨意性。

二、近期理順太原城市管理體制的幾點建議

（一）理順執(zhí)法體制，推動集中執(zhí)法和屬地執(zhí)法

1.統(tǒng)一市區(qū)兩級執(zhí)法體制。市級保持城鄉(xiāng)管委與執(zhí)法局兩塊牌子一套人馬現(xiàn)狀，城六區(qū)比照市里和晉源區(qū)，成立城管局，和執(zhí)法局兩塊牌子一套人馬為區(qū)政府工作部門。通過調(diào)整，一方面統(tǒng)一了市區(qū)執(zhí)法體制，另一方面也改變了城區(qū)執(zhí)法局為二級局的現(xiàn)狀，為執(zhí)法工作開展奠定基礎(chǔ)。2.推進相對集中執(zhí)法工作。將城管領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)性不高、能夠集中的行政執(zhí)法事務(wù)統(tǒng)一交由執(zhí)法局系統(tǒng)負責，實現(xiàn)相對集中的綜合執(zhí)法。建議在城六區(qū)范圍內(nèi)，由執(zhí)法局行使城市規(guī)劃、建筑施工、人防、園林、市政和市容環(huán)境衛(wèi)生方面的行政處罰權(quán)，各自執(zhí)法隊伍亦整建制回歸執(zhí)法局系統(tǒng)。3.執(zhí)法重心向城區(qū)下移。根據(jù)重心下移和管理屬地化的改革方向，調(diào)整市區(qū)兩級執(zhí)法職責，實現(xiàn)執(zhí)法工作向城區(qū)下移，實現(xiàn)屬地執(zhí)法。市執(zhí)法局將執(zhí)法權(quán)下放至區(qū)執(zhí)法局，主要職責由一線執(zhí)法轉(zhuǎn)向?qū)?zhí)法的規(guī)劃決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、標準制定、考核監(jiān)督等；同時市執(zhí)法局保留執(zhí)法總隊，下設(shè)督查大隊和規(guī)劃、建設(shè)與市容三個應(yīng)急大隊，主要是對全市執(zhí)法進行督促檢查，對一些跨區(qū)和緊急事務(wù)進行應(yīng)急執(zhí)法，其余隊伍充實區(qū)級執(zhí)法力量。區(qū)執(zhí)法局全面承接市級下放權(quán)力，在屬地內(nèi)實施綜合執(zhí)法，同時接受市執(zhí)法局業(yè)務(wù)指導和考核監(jiān)督。執(zhí)法重心的下移，要堅持權(quán)責一致原則，將人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)徹底干凈下放至區(qū)級，調(diào)動城區(qū)積極性。4.制定相對集中的執(zhí)法權(quán)責清單。對納入相對集中執(zhí)法的項目進行梳理，明晰每一項目和每一細節(jié)的權(quán)責，實現(xiàn)執(zhí)法過程中主體的唯一性，避免橫向和縱向間推諉扯皮。如占道經(jīng)營涉及執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、工商、食藥等多個部門，將來執(zhí)法權(quán)責清單就要明確對占道經(jīng)營的處罰權(quán)歸執(zhí)法局負責，并且要將具體執(zhí)法局、執(zhí)法隊伍乃至執(zhí)法人員明確。5.建立綜合執(zhí)法部門與公安部門聯(lián)勤聯(lián)動機制。按照黨的十八屆四中全會精神，建立健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，實施“綜合行政執(zhí)法+公安保障”聯(lián)動機制。在街道執(zhí)法隊伍中設(shè)立城市管理公安治安室，協(xié)同城管執(zhí)法人員工作，處理阻撓執(zhí)法或暴力抗法事件。探索建立公安行政執(zhí)法治安大隊，專門負責查辦阻撓、妨礙綜合執(zhí)法案件。建立公、檢、法、司“四長”會議集中研判制度，合力解決重大復雜執(zhí)法問題。探索建立簡易司法程序，研究行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。

（二）推進管養(yǎng)分離，促進投資主體多元化和運營主體市場化

1.全面開放城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)市場。進一步開放城管作業(yè)市場。將市政公用工程的設(shè)計、施工、材料設(shè)備供應(yīng)以及市政設(shè)施維護、綠化養(yǎng)護、道路清掃、垃圾清運、公廁保潔等城管作業(yè)市場全面真正放開，鼓勵社會組建作業(yè)公司，通過公開競爭承接作業(yè)任務(wù)。進一步開放經(jīng)營市場，對城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等行業(yè)實行特許經(jīng)營制度，盡快出臺實施特許經(jīng)營的具體規(guī)定和辦法。2.剝離城市管理部門具體作業(yè)功能。轉(zhuǎn)變城管部門職能，穩(wěn)步有序?qū)h(huán)衛(wèi)、綠化、養(yǎng)護等具體功能剝離，將主要職能轉(zhuǎn)向標準制定、考核監(jiān)督等管理事項。對承擔相應(yīng)剝離功能的事業(yè)或企業(yè)單位進行脫鉤改制，促使其向法人實體和市場競爭主體轉(zhuǎn)型。3.制定具體標準。規(guī)范設(shè)置技術(shù)標準、招標辦法、準入機制等管理作業(yè)規(guī)范，建立完善相關(guān)監(jiān)管體系，構(gòu)建開放公平競爭的市政公用設(shè)施養(yǎng)護、作業(yè)、運營市場。4.進一步拓寬投融資渠道。在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的前提下，采取獨資、合資、股份制、BOT(建設(shè)—運營—移交)、PPP（公私合作）等多種形式，鼓勵各類社會資本投資市政公用事業(yè)，實現(xiàn)投資主體多元化。支持市政公用企業(yè)規(guī)范改制為有限公司，鼓勵企業(yè)以項目為依托公開招標募集股份。

（三）加強城管法制建設(shè)，實現(xiàn)管理執(zhí)法有法可依

1.以人大立法形式出臺城市綜合管理方面的地方性法規(guī)。借鑒武漢市《城市綜合管理條例》和南京市《城市治理條例》，以法律的形式明確城市管理體制，厘清相關(guān)部門之間及市、區(qū)、街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職責，制定城市管理規(guī)范和精細化管理標準，明確城市綜合管理運行、監(jiān)督體系和法律責任。通過立法對太原市城管工作格局加以規(guī)范，形成城市綜合管理長效機制。2.建立健全各項具體的管理辦法。在城管領(lǐng)域要逐漸做到事事有法依，如對違章修建的處罰辦法、門面牌匾的管理辦法、機動車停放管理辦法、占道經(jīng)營、違規(guī)擺攤的處罰辦法等，對這些管理辦法要通過廣播、電視、報紙等媒體廣泛宣傳，做到家喻戶曉。3.建立健全完備的執(zhí)法行為規(guī)范。應(yīng)有效保障管理和執(zhí)法機構(gòu)以及相關(guān)工作人員，在執(zhí)法時能夠有章可循，真正做到文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法。4.制定城市綜合管理目標考核獎懲辦法。辦法應(yīng)細化城市管理工作責任考核和評價獎懲的機制，增強其實效性和操作性，有效保證對所有涉及城市管理的部門、單位和個人，做到公平公正考核，并根據(jù)考核情況進行獎懲，強化考核的激勵效應(yīng)。

（四）優(yōu)化數(shù)字城管，推進網(wǎng)格化管理

1.通過數(shù)字城管建立城市綜合管理與執(zhí)法的管理平臺。城市管理職能涉及政府管理部門，要使眾多的職能部門各司其職，形成管理合力，必須構(gòu)建信息溝通和管理執(zhí)法合一的管理平臺。當前，我市應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，優(yōu)化改進數(shù)字城管，進一步健全完善這個管理平臺，創(chuàng)建城市管理統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督機制，形成城市管理的合力。尤其應(yīng)當在整合城市信息資源、擴大數(shù)字城管覆蓋面、城市日常管理與應(yīng)急管理相結(jié)合等方面進行積極探索和創(chuàng)新。2.積極探索數(shù)字城管與網(wǎng)格化深度融合的管理模式。當前，我市存在著數(shù)字城管、計生、社區(qū)、民政、城管等多種網(wǎng)格模式，網(wǎng)格之間各自為戰(zhàn)，不相融通，存在著重復建設(shè)和資源浪費。下一步，可探索創(chuàng)新“多網(wǎng)合一”的途徑與方法，并將數(shù)字城管與網(wǎng)格化深度融合，真正形成全天候、全覆蓋的城管與執(zhí)法模式，增強信息溝通，節(jié)約人財物時。目前，迎澤區(qū)城管局與廟前街辦正在實施的城管網(wǎng)格化管理，將市容環(huán)衛(wèi)與城管執(zhí)法融合，每個網(wǎng)格由數(shù)名執(zhí)法人員和環(huán)衛(wèi)工人組成，由網(wǎng)格長全面負責格內(nèi)環(huán)衛(wèi)及執(zhí)法事務(wù)，實現(xiàn)了高效有效管理。建議進一步優(yōu)化改進這種模式，并將數(shù)字城管融入其中，逐步在各城區(qū)推廣。

（五）加快建管分離，形成專業(yè)化管理格局

對主要城市管理部門，按照城市規(guī)劃、建設(shè)和運行功能進行職能劃分，推進建管分離的管理體制，明確劃分城市建設(shè)、運行管理部門職責。住建委主要負責由政府投資的各類城市建設(shè)，項目完工后要及時向城鄉(xiāng)管委移交，尚未移交的項目應(yīng)盡快完成相關(guān)手續(xù)，限期移交。城鄉(xiāng)管委主要負責市政設(shè)施的運行管理，不再承擔各類市政建設(shè)任務(wù)，應(yīng)重點轉(zhuǎn)向如何實現(xiàn)運行管理的科學化和專業(yè)化、如何實現(xiàn)運行管理資金的節(jié)約化。

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作者:周志強 單位:太原市人民政府發(fā)展研究中心