我國工傷保險制度發(fā)展研究
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摘要：國家法治化建設進程中，工傷保險制度的貫徹實施無論對勞動者及其家屬還是對企業(yè)、社會等都有重要的積極意義。目前我國工傷保險制度在立法層次、覆蓋范圍、運行機制以及工傷認定、待遇方面都存在問題，工傷保險制度體系存在的不足和問題，亟需提出解決方案并采取相應的措施。
關鍵詞：依法治國；工傷保險制度；勞動保障
一、我國工傷保險制度的建立
工傷保險制度，是指由國家通過立法強制實施的，為在生產(chǎn)、工作中遭受意外事故或職業(yè)病傷害的勞動者及其家屬提供醫(yī)療服務、生活保障、經(jīng)濟補償?shù)任镔|(zhì)幫助的制度。該制度的設立在一定程度上能為勞動者及其家屬解除后顧之憂，增強用人單位和職工的安全意識，減少和防止傷亡事故。隨著社會的進步、科技的發(fā)展和勞動者就業(yè)種類的增加，工傷保險的覆蓋范圍應越來越廣，立法應越來越完善，運行機制應越來越順暢，工傷賠付也越來越高效。在多數(shù)情況下，勞動者受雇于企業(yè)主，在勞動過程中不可避免地會出現(xiàn)身體傷害。如果是輕微的傷害，勞動者可以憑借自身的經(jīng)濟能力承受，但重大的傷害，勞動者既無法控制，也無力承擔，向雇主提出補償要求有著道義和法律上的合理性。我國現(xiàn)行的工傷保險制度尚不完善。首先，在立法層次上屬于較低水平，相關的法律法規(guī)也不甚完善。其次，在覆蓋范圍上偏窄、參保率也不高。再者，工傷保險的運行機制尚未健全，很多時候工傷認定程序繁雜，認定困難，獲取賠付的難度很大。此外，工傷保險的待遇不高，工傷預防與工傷康復環(huán)節(jié)存在很多方面的不足，隨著社會的進步和工傷種類的日益多樣化，工傷保險制度亟待進一步改進。
二、我國工傷保險制度存在的問題
（一）工傷保險制度立法層次低、相關法規(guī)不完善
現(xiàn)行的《工傷保險條例》屬于行政法規(guī)，法律層級較低，強制性、約束力不強，致使許多的條例只能成為擺設，無法在實際操作中得以運用，難以保障勞動者的權(quán)益。并且，在《工傷保險條例》中也存在一些不合理之處，例如第六條“社會保險行政部門等部門制定工傷保險的政策、標準，應當征求工會組織、用人單位代表的意見”，這條規(guī)定雖然使用了“應當”一詞，即為社會保險行政部門的義務，但沒有作為工會、用人單位監(jiān)督、行使話語權(quán)的規(guī)定，因此實際執(zhí)行起來會流于一句空話。與《工傷保險條例》相配套實施的法規(guī)也同樣存在上述這類制約性不強、可操作性不強、流于形式等問題。
（二）工傷保險覆蓋范圍較窄、參保率較低
當前我國工傷保險的覆蓋呈現(xiàn)范圍較窄、參保率較低的特點，主要表現(xiàn)在：大型企業(yè)、國有企業(yè)和效益好的企業(yè)參保率比較高，但中、小、微企業(yè)參保率比較低；小微企業(yè)中生產(chǎn)型企業(yè)的參保率比較高，但服務型企業(yè)的參保率比較低；中心城區(qū)和發(fā)達地區(qū)的參保率比較高，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟的參保率比較低。截至2014年6月，我國工傷保險的參?？?cè)藬?shù)盡管已經(jīng)達到20119萬人，但這與我國從業(yè)勞動者的數(shù)量相比仍然差距明顯。與許多工傷保險發(fā)展較好的國家相比，如日本的工傷保險率已達到98％，我國仍有很大的進步空間。
（三）工傷保險運行機制不健全
工傷保險的運行方面主要存在機制不健全的問題。部分參保企業(yè)繳納工傷保險存在瞞報、少報職工人數(shù)，或在工傷事故發(fā)生后才參加工傷保險等問題，使得工傷保險基金時常入不敷出。同時，國家對工傷保險基金財務管理辦法規(guī)定沒有實現(xiàn)統(tǒng)一，處于較為混亂的狀態(tài)，更無法實現(xiàn)工傷保險基金的合理運用，難以實現(xiàn)保值增值，甚至出現(xiàn)挪用等現(xiàn)象。其次，工傷保險的費率機制方面，行業(yè)間費率差別檔次少，并且也尚未建立起綜合量化指標與費率浮動之間的科學系數(shù)關系。最后，很重要的一點是受傳統(tǒng)觀念的影響，無論是國家還是社會、企業(yè)等都會存在認為工傷保險是“小險種”的思想觀念，所以造成對其的忽視，使工傷保險的各方面機制在運行時缺乏充足的人員儲備及科學的管理運作方式，為工傷保險科學合理的運行機制的形成增加難度。
（四）工傷認定困難，獲取賠付難度大
勞動關系的確認是工傷認定的前提，越是在一些工傷頻發(fā)的高危行業(yè)就越不規(guī)范。如建筑業(yè)、物流業(yè)、制造業(yè)從業(yè)人員多是從農(nóng)村進城務工人員，既沒有法律常識，又缺乏自我保護意識。事故發(fā)生后往往無法出示能夠證明事實勞動關系的證據(jù)。而除了勞動合同外，工作證、口頭證明等雖然有一定效力，但認定的過程復雜、時間長，會使很多人選擇私了。除此之外，法律監(jiān)督和對追償權(quán)的不足，以及工傷認定相關法律和《工傷保險條例》中工傷認定的部分缺乏對具體情況的詳細說明，這些都造成了工傷認定的困難，勞動者獲取工傷賠付的難度很大。尤其是現(xiàn)行工傷認定的程序復雜、周期較長，受傷勞動者如果經(jīng)濟壓力較大，很難有精力去尋求法律援助。即使能夠?qū)で蠓稍瑒趧诱呙鎸Ψ删S權(quán)的高昂費用和時間成本也難以有堅持維權(quán)的信心。
（五）工傷保險待遇存在不足
在工傷保險的待遇方面，主要存在以下幾方面的問題。首先，工傷保險待遇的總水平和待遇標準偏低，工傷傷殘待遇及死亡待遇都按個人標準工資計發(fā)，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們收入水平的提高，工傷待遇水平卻沒有正常調(diào)整機制，待遇標準與工資收入的比重逐年下降，難以維護勞動者的權(quán)益。其次，工傷待遇項目不完整，缺乏明確的、專門的工傷保險待遇項目規(guī)定，并且工傷待遇的賠付常是一次性的補償，缺乏定期補償。再次，針對因公（工）殘疾者（或死亡者）及其家屬的精神損害賠償力度不夠。
（六）工傷預防與工傷康復環(huán)節(jié)薄弱
工傷預防、工傷補償和工傷康復是工傷保險制度的重要內(nèi)容。我國工傷保險實踐一般局限于補償和賠付，嚴重缺乏工傷預防和康復方面的工作，而且在工傷預防和康復工作中還存在著費率機制不完善、法律規(guī)定不明確、監(jiān)管體制不健全等一系列問題。而加拿大等國對事故預防非常重視，如哥倫比亞省的工人賠償委員會用于事故預防的經(jīng)費預算達到了當年工傷保險基金總數(shù)的3．48％。瑞典等國對工傷康復非常重視，比如瑞典一家微波爐生產(chǎn)企業(yè)，為使肌肉骨骼損傷的工人更有可能重返工作崗位，為受傷工人專門開設了一條用于康復的生產(chǎn)線。我國工傷保險制度存在的這些問題影響了其作用的正常發(fā)揮，也影響了勞動者合法權(quán)益的維護。因此，分析這些問題背后的原因，提出相應的改進對策，有著重要的政策指導價值和現(xiàn)實意義。
三、依法治國背景下推進工傷保險制度建設的對策
工傷保險制度是整個社會的減壓閥、減震器甚至安全網(wǎng)。工傷保險制度的不斷完善既能維護職工的合法工傷權(quán)益，也能使受傷勞動者得到及時有效地治療。我國現(xiàn)行的工傷保險制度存在問題既有歷史和制度性原因，也有現(xiàn)實和技術(shù)性原因，更有理念性的深層次原因。從消極意義來看，工傷保險設立在于對工傷事故后的受傷職工進行補償；從積極意義來看，工傷保險的設立可以為預防和減少工傷事故的發(fā)生提供制度性組織機制，從而降低勞動者的職業(yè)傷害。但在建制理念層面，我國的工傷保險制度仍舊以事后補償為重心，導致了在現(xiàn)實和技術(shù)層面缺乏將預防和康復結(jié)合在一起的制度設計。
（一）完善法律法規(guī)，強化執(zhí)行力度
要繼續(xù)完善《工傷保險條例》，對其配套制定的一系列相關的規(guī)范性文件和實施細則進行補充和完善。增強《工傷保險條例》的強制性、約束力，相應地提高工傷保險的立法層次就需要做到立法先行，普遍強制實施，實現(xiàn)勞動者工傷保障權(quán)益的公平，使工傷事故風險在盡可能大的范圍內(nèi)分散，最終實現(xiàn)公平與低成本。高效率的保障目標。
（二）實行雙軌并行，擴大保障范圍
要解決當前我國工傷保險參保率低、覆蓋范圍小的問題，讓更多的勞動者的權(quán)益得到保障，可以選擇工傷社會保險和雇主責任保險雙軌并行的實施方式。將工傷保險度實質(zhì)性地擴展至城鎮(zhèn)全體職工，實現(xiàn)工傷社會保險與雇主責任制的雙軌并行，探索能夠取得多種效益的發(fā)展方案，最終要發(fā)展到統(tǒng)一化的工傷保險制度的可行性過渡方案。
（三）健全工傷保險運行機制
健全工傷保險運行機制，主要推進三項工作。一要優(yōu)化對工傷保險基金的管理。既加強工傷保險費的征繳力度，提高工傷保險基金投資運營的收益，建立參保職工數(shù)據(jù)庫，預防冒領現(xiàn)象，又要加強各級政府對于工傷保險基金的監(jiān)督，對工傷保險基金的預算決算以及征繳、支出、結(jié)余和管理運營整個過程進行監(jiān)督，擴大監(jiān)督中公眾參與的渠道和力度，促進基金的保值增值、合理運用及其安全性。二要完善工傷保險的費率機制。將工傷保險的政策公平性和行業(yè)的風險差別性有機地結(jié)合起來，選擇級差費率制，增加差別費率的層次。三要強化保險保障的思想觀念。扭轉(zhuǎn)工傷保險是“小險種”的觀念，加大工傷保險的宣傳力度，提高全社會的工傷保險意識。政府和政府各部門應高度重視，將工傷保險同“五險一金”中的其他險種一樣認真對待，完善工傷保險各方面的運行機制，切實推動對工傷保險觀念的轉(zhuǎn)變。
（四）改進工傷認定機制
若要改進工傷認定機制，保障好勞動者權(quán)益，首先應擴大勞動合同制度的普及范圍，加強對勞動合同制度的規(guī)范管理，增強勞動者法律維權(quán)的意識，主動要求簽訂勞動合同，為勞動關系的確認提供法律保障。“工傷一般被界定于使用勞動器械時受到的傷害、上下班途中發(fā)生的事故以及職業(yè)病?！钡聡€將在社會實踐中容易出現(xiàn)爭議的情形上規(guī)定可以構(gòu)成職業(yè)災害，做到了一般制度規(guī)定與具體實際情況的結(jié)合。應理順工傷保險認定的各機關部門間的關系及責任，簡化工傷認定的程序，縮短工傷認定的周期，切實維護廣大勞動者的生命和健康權(quán)益。
（五）提高待遇水平，增加精神補償
對于工傷保險待遇存在的問題，首先要提高工傷待遇的總體水平，將其與勞動者不斷增加的收入水平相掛鉤，建立科學、合理的增長機制，保障傷殘勞動者的基本生活。其次要增加工傷保險的統(tǒng)籌項目，根據(jù)實際情況適當增加對傷殘勞動者的定期的補償。再次，關于因工傷殘疾者和死亡者的家屬，應當立刻采取有效措施，對其進行及時的心理干預和精神補償。
（六）完善工傷預防與康復體系
工傷保險制度應當進一步完善工傷預防、工傷賠償與工傷康復的有機結(jié)合。特別加強平時事前的工傷預防，做好平時的安全生產(chǎn)管理工作，加強安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，并制定嚴厲的相關方面的懲戒規(guī)定及辦法。除此之外還要增進事后的康復工作，除了在問題中提到的工傷康復的范式國家瑞典外，如英國、美國等在工傷康復方面的成功經(jīng)驗都值得我國借鑒。政府要在立法、政策及財政上對工傷康復工作給予支持，加強其專業(yè)人才隊伍的建設和相關機構(gòu)的監(jiān)管，調(diào)動各方面的資源和力量，保障工傷者的康復權(quán)利。綜上所述，面對我國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，筆者指出了現(xiàn)行工傷保險制度中存在的問題，并基于依法治國背景提出了相應的對策建議。與此同時也要認識到：在社會發(fā)展的過程中，工傷保險制度所體現(xiàn)出的問題與不足在不斷地發(fā)生變化，而應對其措施也需要依據(jù)時代的腳步與時俱進、不斷地進行完善。
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作者:秦梓萌 郭喜 單位:內(nèi)蒙古大學