英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制特點(diǎn)及啟發(fā)

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本文作者：龍玉其 單位：首都師范大學(xué)管理學(xué)院

在一些情況下，“合格年限”可以相應(yīng)減少，比如，在撫養(yǎng)16歲以下的未成年人、照料接受照顧津貼的人每周35小時(shí)以上、照顧老弱病殘而不能工作的，可以計(jì)入“合格年份”。這一點(diǎn)主要是針對(duì)已婚的家庭婦女，但至少需要擁有正常情況下一半的“合格年份”才能領(lǐng)取全額的基本養(yǎng)老金。對(duì)有能力工作、愿意工作但沒(méi)有工作而領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的時(shí)間，可以不繳費(fèi)，但這期間計(jì)算“合格年限”。

針對(duì)不同的對(duì)象和不同的情況，國(guó)家基本養(yǎng)老金主要包括A、B、C、D四類。A類基本養(yǎng)老金主要是針對(duì)雇員本人的養(yǎng)老金，完全依靠雇員自己的繳費(fèi)獲得，實(shí)行指數(shù)化調(diào)整，與零售物價(jià)格指數(shù)掛鉤。待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)與“合格年限”直接相關(guān)，“合格年限”每少一年，相應(yīng)降低一定的養(yǎng)老金比例，但如果達(dá)不到1/4的“合格年限”，則不能領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金可以推遲領(lǐng)取，每推遲一年，養(yǎng)老金提高7.5%，最多推遲五年。B類基本養(yǎng)老金主要針對(duì)那些僅依靠自己的繳費(fèi)不能領(lǐng)取A類基本養(yǎng)老金者，是繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)者的配偶或者前配偶。C類基本養(yǎng)老金從1970年開(kāi)始實(shí)施，主要針對(duì)在1948年已經(jīng)達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的老人，是一種免費(fèi)的養(yǎng)老金，全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。D類基本養(yǎng)老金又叫高齡養(yǎng)老金，主要針對(duì)80歲以上的老年人，從1971年開(kāi)始實(shí)施。此外，國(guó)家基本養(yǎng)老金的待遇還包括病殘待遇。

在1972年《公務(wù)員年金法》的基礎(chǔ)上，英國(guó)公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷改革和完善，迄今為止，已經(jīng)有五類主要的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金制度（見(jiàn)表1），部分制度已經(jīng)不對(duì)新公務(wù)員開(kāi)放。。傳統(tǒng)計(jì)劃是基于公務(wù)員退休前最后一年的工資計(jì)算的現(xiàn)收現(xiàn)付制職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，大部分繳費(fèi)由雇主負(fù)擔(dān)，加入該計(jì)劃的成員需要為配偶的未來(lái)養(yǎng)老金繳費(fèi)（1.5%）。2002年9月30日之前，提供給公務(wù)員的養(yǎng)老金計(jì)劃僅僅是基本的公務(wù)員基本養(yǎng)老金計(jì)劃（PCSPS）（2002年起稱為舒張計(jì)劃）。從2002年10月1日起，新參加工作的公務(wù)員不能加入傳統(tǒng)計(jì)劃。優(yōu)質(zhì)計(jì)劃是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。2007年7月30日起，優(yōu)質(zhì)計(jì)劃不對(duì)新加入公務(wù)員隊(duì)伍的人開(kāi)放。繳費(fèi)由雇主和雇員繳費(fèi)組成，其中雇主繳費(fèi)占總繳費(fèi)份額的大部分，繳費(fèi)水平由精算師根據(jù)需要支付的養(yǎng)老金數(shù)額決定。個(gè)人必須繳費(fèi)，繳費(fèi)率為個(gè)人收入的3.5%。在產(chǎn)假期間，如果個(gè)人的工資減少，雇主仍然按原來(lái)的正常工資繳費(fèi)，個(gè)人按減少的工資繳費(fèi)。如果是高收入者，則對(duì)養(yǎng)老金繳費(fèi)有收入限制（封頂線）。但如果是在1989年6月1日前加入該計(jì)劃者，則沒(méi)有繳費(fèi)上限。傳統(tǒng)加值計(jì)劃是2002年9月30日前的公務(wù)員基本養(yǎng)老金計(jì)劃（PCSPS）(（Classic）和2002年10月1日后優(yōu)質(zhì)計(jì)劃（Premium）二者的結(jié)合。在資金籌集方面，2002年9月30日前，個(gè)人需要為遺屬養(yǎng)老金繳費(fèi)，費(fèi)率為1.5%，從2002年10月1日起，個(gè)人繳費(fèi)增加到3.5%。個(gè)人繳費(fèi)是強(qiáng)制性的，如果在退休時(shí)仍然單身，可以退還部分繳費(fèi)。雇主承擔(dān)大部分繳費(fèi)，繳費(fèi)水平由精算師根據(jù)養(yǎng)老金的支出決定。這是在1972年公務(wù)員年金法中的一項(xiàng)法定計(jì)劃，是在2004年金融法案下的注冊(cè)計(jì)劃。適用于2007年7月30日后加入公務(wù)員隊(duì)伍的人。在開(kāi)始工作時(shí)，如果自己沒(méi)有別的選擇，自動(dòng)加入該計(jì)劃，自己也可以選擇開(kāi)設(shè)一個(gè)伙伴養(yǎng)老金賬戶（后面將介紹）代替該計(jì)劃。如果之前參加了一個(gè)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，可以轉(zhuǎn)入該計(jì)劃。如果參加的是個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，也可以轉(zhuǎn)入，或者在為個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)的同時(shí)加入該計(jì)劃，但需要在上崗的前12個(gè)月內(nèi)提出?；锇轲B(yǎng)老金賬戶是一種雇主繳費(fèi)的利益相關(guān)者養(yǎng)老金計(jì)劃，個(gè)人可以不用繳費(fèi)。如果個(gè)人繳費(fèi)，雇主將另外最高給予個(gè)人收入3%的繳費(fèi)匹配。這些繳費(fèi)由計(jì)劃的提供者進(jìn)行投資取得收益，退休時(shí)個(gè)人用積累的資金購(gòu)買(mǎi)年金計(jì)劃，或者在死亡時(shí)讓予指定的人。需要開(kāi)立一個(gè)伙伴養(yǎng)老金賬戶，雇主每月將根據(jù)本人的年齡和工資向賬戶繳費(fèi)，如果個(gè)人繳費(fèi)，雇主最高匹配個(gè)人工資的3%。個(gè)人可以在55歲~75歲之間領(lǐng)取一次性的免稅退休金。如果個(gè)人離開(kāi)公務(wù)員崗位，可以帶走養(yǎng)老金。

可供選擇的自愿養(yǎng)老金計(jì)劃主要包括購(gòu)買(mǎi)增加養(yǎng)老金計(jì)劃、參加額外自愿繳費(fèi)養(yǎng)老金計(jì)劃、參加利益相關(guān)者養(yǎng)老金計(jì)劃等。增加的（added）養(yǎng)老金計(jì)劃。對(duì)那些是傳統(tǒng)計(jì)劃、傳統(tǒng)加值計(jì)劃、優(yōu)質(zhì)計(jì)劃、Nuvos計(jì)劃的成員，都可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)增加的養(yǎng)老金來(lái)提升養(yǎng)老金水平，增加的養(yǎng)老金在退休后隨著傳統(tǒng)計(jì)劃、傳統(tǒng)加值計(jì)劃、nuvos計(jì)劃的養(yǎng)老金一起支付，在每年的領(lǐng)取前實(shí)行指數(shù)化調(diào)整。收益不取決于投資收益，風(fēng)險(xiǎn)較小，每年隨零售價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。購(gòu)買(mǎi)增加的養(yǎng)老金有最高數(shù)額限制，而且隨著通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整。個(gè)人繳費(fèi)可以按月從工資中扣除，也可以一次性繳費(fèi)。如果按月繳費(fèi)，可以選擇一個(gè)固定的數(shù)量或比例。按固定數(shù)額繳費(fèi)時(shí)，在未來(lái)領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額將減少，因?yàn)槎惵适歉鶕?jù)年齡進(jìn)行增長(zhǎng)的，年齡越大，需要繳費(fèi)越多。公務(wù)員額外（additional）自愿繳費(fèi)養(yǎng)老金。有兩個(gè)附加自愿繳費(fèi)計(jì)劃的提供者：蘇格蘭寡婦計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)生命計(jì)劃（ScottishWidowsandStandardLife），二者提供一系列的投資方案選擇?？梢岳U費(fèi)至100%免稅收入或者3600英鎊，這些繳費(fèi)都免稅。額外的自愿養(yǎng)老金計(jì)劃養(yǎng)老金可以在55歲（如果在2006年4月6日前擁有一個(gè)附加自愿繳費(fèi)養(yǎng)老金賬戶，則可以是50歲）至75歲之間的任何時(shí)候提取，可以領(lǐng)取賬戶基金總額25%的一次性免稅養(yǎng)老金。如果退休前死亡，將支付指定的受益人一次性養(yǎng)老金。利益相關(guān)者養(yǎng)老金計(jì)劃（Stakeholder）。利益相關(guān)者養(yǎng)老金是一種個(gè)人養(yǎng)老金，向一個(gè)養(yǎng)老金提供者繳費(fèi)建立退休基金,退休時(shí)可以用積累的基金購(gòu)買(mǎi)年金。在養(yǎng)老金提供者那里開(kāi)立一個(gè)利益相關(guān)者養(yǎng)老金賬戶，可以繳費(fèi)至100%的應(yīng)稅收入或者3600英鎊，雇主不用繳費(fèi)。利益相關(guān)者養(yǎng)老金提供一系列的投資選擇。如果個(gè)人沒(méi)有選擇投資方案，則按默認(rèn)的方案進(jìn)行投資?？梢栽?0歲（2010年為55歲）至75歲之間的任何時(shí)候領(lǐng)取利益相關(guān)者養(yǎng)老金，不管工作與否?？梢灶I(lǐng)取最高25%的一次性免稅養(yǎng)老金。

總體來(lái)看公務(wù)員和其他群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在一些共同的特點(diǎn)，但也存在一些差別，體現(xiàn)出公務(wù)員群體的獨(dú)特性。在制度模式上，英國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系與其他國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本一致，都屬于三層次的制度體系，都屬于“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)+自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)”的制度模式，其中職業(yè)養(yǎng)老金屬于“協(xié)議退出”國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（或者國(guó)家第二養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）的制度。公務(wù)員與其他群體的差別主要通過(guò)職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)體現(xiàn)。就職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，公務(wù)員一般實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，而私人部門(mén)雇員的職業(yè)養(yǎng)老金大多數(shù)是基金積累制，由個(gè)人繳費(fèi)數(shù)額決定退休金的數(shù)額。從覆蓋范圍來(lái)看，目前大約有85%的公共部門(mén)雇員擁有某種形式的雇主提供的養(yǎng)老金計(jì)劃，私人部門(mén)只有約35%，而且絕大部分屬于繳費(fèi)確定型的基金積累制的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在資金籌集方面，由于公務(wù)員群體的特殊性，其職業(yè)養(yǎng)老金繳費(fèi)絕大多數(shù)由國(guó)家負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)相對(duì)較少，除了為遺屬領(lǐng)取養(yǎng)老金繳費(fèi)部分費(fèi)用外，個(gè)人基本不用繳費(fèi)。目前公務(wù)員的繳費(fèi)率為1.5%（2007年以前的公務(wù)員）或3.5%（2007年以后的公務(wù)員）（見(jiàn)表1）。從私人部門(mén)職業(yè)養(yǎng)老金的繳費(fèi)率來(lái)看，固定給付型與繳費(fèi)確定型有所區(qū)別，固定給付型的私人部門(mén)職業(yè)養(yǎng)老金的總繳費(fèi)率要大大高于繳費(fèi)確定型制度。而且不同規(guī)模的私人部門(mén)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的繳費(fèi)率也有所區(qū)別。從2009年私人部門(mén)職業(yè)養(yǎng)老金的平均繳費(fèi)率來(lái)看，固定給付型制度的總繳費(fèi)率為21.7%，雇員和雇主繳費(fèi)率分別為5.2%和16.5%；繳費(fèi)確定型制度的總繳費(fèi)率為10.2%，雇員和雇主的繳費(fèi)率分別為3.4%和6.8%（見(jiàn)表2）。

從公務(wù)員與其他公職人員及私人部門(mén)的養(yǎng)老金待遇水平來(lái)看，不同的公職人員養(yǎng)老金領(lǐng)取者領(lǐng)取的數(shù)額有較大的差距。幾乎一半以上的地方政府雇員養(yǎng)老金領(lǐng)取者每年領(lǐng)取不到3000英鎊，而一半以上的退休警察每年最少領(lǐng)取15000英鎊。警察養(yǎng)老金比較平均，大約每年15650英鎊；國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)則差別較大，3/4的領(lǐng)取者每年領(lǐng)取不到9000英鎊，但有1%的領(lǐng)取者每年領(lǐng)取55000以上。從表3可以看出，10%的公職人員養(yǎng)老金每年在1000英鎊及以下，而這些人大多數(shù)在地方政府工作，剩下的大多數(shù)來(lái)自公務(wù)員和國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)。有10%的公職人員每年領(lǐng)取17000英鎊以上，其中警察和消防人員較多，占了1/3以上，地方政府較少，不到4%。有1%的公職人員領(lǐng)取每年37000英鎊的養(yǎng)老金，主要分布在國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)，幾乎占了2/3。養(yǎng)老金最高的0.1%和0.01%幾乎都在國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)。大約有1/6的法官領(lǐng)取者領(lǐng)取每年超過(guò)67000英鎊，在最高的0.01%的領(lǐng)取者中居第二（見(jiàn)表3）?？梢?jiàn)，在公職人員中，公務(wù)員領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額相對(duì)比較低。年度，公務(wù)員領(lǐng)取的養(yǎng)老金平均為6700英鎊；每對(duì)夫婦平均的國(guó)家養(yǎng)老金收入為11300英鎊，單身男性為7500英鎊，單身女性為7400英鎊。而且，從公務(wù)員與私人部門(mén)的工資水平來(lái)看，2009年公務(wù)員的平均工資為22850英鎊，而私人部門(mén)的平均工資為24970英鎊。相比而言，公務(wù)員比私人部門(mén)的平均工資水平低2120英鎊。

從管理體制的比較來(lái)看，公務(wù)員和其他群體的國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一由國(guó)家就業(yè)與養(yǎng)老金部統(tǒng)一管理。英國(guó)公務(wù)員的養(yǎng)老金原來(lái)由文官部負(fù)責(zé)，后來(lái)文官部的職能并入財(cái)政部，由財(cái)政部下設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理公務(wù)員的養(yǎng)老金事宜。有十個(gè)大的政府部門(mén)，根據(jù)財(cái)政部的授權(quán)，負(fù)責(zé)計(jì)算和發(fā)放公務(wù)員的養(yǎng)老金。公務(wù)員養(yǎng)老金的發(fā)放和增長(zhǎng)，由主計(jì)長(zhǎng)辦公室負(fù)責(zé)，助理主計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老金及撥款等進(jìn)行清算[2]。英國(guó)對(duì)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的管理主要由養(yǎng)老金計(jì)劃辦公室（PSO）和職業(yè)養(yǎng)老金理事會(huì)（OPB）兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，同時(shí)設(shè)立養(yǎng)老金督察員。養(yǎng)老金計(jì)劃辦公室主要負(fù)責(zé)監(jiān)管各類養(yǎng)老金計(jì)劃的收入和資本利得的合法性。職業(yè)養(yǎng)老金理事會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)成員利益的保護(hù)，同時(shí)向負(fù)責(zé)國(guó)家社會(huì)保障事務(wù)的國(guó)務(wù)秘書(shū)提供關(guān)于職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃立法的咨詢建議。養(yǎng)老金督察員則是為了解決私人部門(mén)養(yǎng)老金計(jì)劃中存在的糾紛而設(shè)立的[1]129-133。

從前面的分析可以看出，英國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體現(xiàn)出多層次的特點(diǎn)，英國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既有與普通國(guó)民相同的國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，又有與其他群體不同的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，此外，還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)私人養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)提高養(yǎng)老金水平。從整個(gè)英國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)看，比較注重公平，并沒(méi)有出現(xiàn)公務(wù)員與私人部門(mén)在收入和養(yǎng)老金方面的較大差距。但是，公務(wù)員的制度并不是完全與私人部門(mén)相同的，而是通過(guò)不同的職業(yè)養(yǎng)老金來(lái)體現(xiàn)制度的不同。

目前，中國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已提上議事日程，英國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為我們提供了有益的參考。從英國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以得出幾點(diǎn)啟示：第一，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須與國(guó)情相結(jié)合?？紤]我國(guó)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、地區(qū)差異較大等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，既不宜用一個(gè)完全同一的制度來(lái)考慮不同群體的養(yǎng)老問(wèn)題，也不宜造成制度的過(guò)度分散、獨(dú)立和過(guò)大的差別，更不能因?yàn)榇鏊降倪^(guò)高而給國(guó)家財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成過(guò)大的負(fù)擔(dān)。第二，建立和完善多層次的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。參照英國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，目前中國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革應(yīng)該在建立與普通國(guó)民相一致或接近的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（第一層次）的基礎(chǔ)上，建立補(bǔ)充性的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（第二層次）和國(guó)家支持的個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄制度（第三層次）。第三，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須注意公平與效率的結(jié)合。英國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較好地體現(xiàn)了公平與效率的關(guān)系，未來(lái)在進(jìn)行公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過(guò)程中，要將公平與效率的有效結(jié)合貫穿于改革的始終，既要體現(xiàn)公務(wù)員的職業(yè)特點(diǎn)，體現(xiàn)激勵(lì)性，更要注重國(guó)民之間的平等性。第四，建立責(zé)任共擔(dān)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制，需要由政府和公務(wù)員個(gè)人共同籌集資金。第五，加強(qiáng)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制建設(shè)，需要在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定和完善公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)。