企業(yè)養(yǎng)老保險基金監(jiān)管問題與對策研究

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摘要：20世紀90年代，為了進一步適應我國經濟體制改革的深入發(fā)展，我國全面推行了企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度改革，在全國建立了社會化養(yǎng)老保險制度。由于我國社會保障事業(yè)的發(fā)展相對于發(fā)達國家起步較晚，在養(yǎng)老保險相關制度建立和完善方面存在一些不足和問題，突出的是養(yǎng)老基金監(jiān)管能力落后于養(yǎng)老保險事業(yè)整體發(fā)展，加強養(yǎng)老基金監(jiān)管理論研究和實際探索已成為保證我國養(yǎng)老保險事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要課題。本文就這一課題，從分析我國當前養(yǎng)老基金監(jiān)管存在的主要問題入手，對如何進一步強化我國企業(yè)職工養(yǎng)老基金監(jiān)管的舉措進行了研究，并提出相應對策。

關鍵詞：養(yǎng)老保險基金；監(jiān)管；問題；對策

20世紀90年代，為了進一步適應我國經濟體制改革的深入發(fā)展，我國全面推行了企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度改革，在全國建立了社會化養(yǎng)老保險制度，截至2018年年底，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險執(zhí)行企業(yè)制度參保人數(shù)為36483萬，另有8.74萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工62388萬人。全年基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險三項社會保險基金收入合計57089億元，其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金占據(jù)相當大的比例（引自中華人民共和國人力資源和社會保障部《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》）。形成了以企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度為主的多層次養(yǎng)老保險體系，成功實現(xiàn)了我國養(yǎng)老制度的社會化改革，為促進經濟體制改革，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定奠定了堅實的基礎。但由于我國社會保障事業(yè)的發(fā)展相對于發(fā)達國家起步較晚，在養(yǎng)老保險相關制度建立和完善方面存在一些不足和問題，突出的是養(yǎng)老保險基金監(jiān)管能力落后于養(yǎng)老保險事業(yè)整體發(fā)展，養(yǎng)老保險基金監(jiān)管不力，養(yǎng)老保險基金運作安全出現(xiàn)問題，基金被侵占、挪用等重大的違法違規(guī)案件時有發(fā)生，給我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險事業(yè)的持續(xù)發(fā)展帶來極大威脅。加強養(yǎng)老基金監(jiān)管理論研究和實際探索已成為保證我國養(yǎng)老保險事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要課題。本文就這一課題，從分析我國當前養(yǎng)老基金監(jiān)管存在的主要問題入手，對如何進一步強化我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的舉措進行了研究，并提出相應對策，與同行們交流。

一、企業(yè)養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的內涵

企業(yè)養(yǎng)老保險基金監(jiān)管是指由國家授權專門機構（行政監(jiān)管機構、專職監(jiān)管部門）為防范和化解企業(yè)養(yǎng)老保險基金風險，依據(jù)國家相關法規(guī)和政策，對參保單位、社會保險經辦機構、基金運營機構在企業(yè)養(yǎng)老保險基金的征繳、安全運營、基金保值增值等的運作過程與結果進行監(jiān)督、評審、認證和鑒定的措施，以確保企業(yè)養(yǎng)老保險基金正常穩(wěn)定運行，最大限度地保障被保險人的合法利益。

二、我國企業(yè)養(yǎng)老保險基金監(jiān)管存在的問題

1.養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體制存在缺陷。我國養(yǎng)老保險制度建設還不夠完善，在管理體制上存在諸多缺陷，特別是養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體制機制問題尤為突出。主要體現(xiàn)在三個方面：一是養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機構設置沒有脫離政府管理部門，仍隸屬于社保經辦機構和政府部門，缺乏應有的獨立性。二是養(yǎng)老保險基金行政監(jiān)管機構責任重疊，出現(xiàn)多重管理、誰都管，誰都不管的漏管或管理空缺，導致監(jiān)督管理效率低下。三是政出多門，難以協(xié)調。我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管組織體系由人力資源和社會保障部、財政部、稅務局和審計署等部門組成，在政策制定和執(zhí)行過程中，各部門之間組織不統(tǒng)一，權力不統(tǒng)一，利益不統(tǒng)一，導致在實際工作中發(fā)生矛盾，出現(xiàn)分歧，難以統(tǒng)一協(xié)調。再加上我國地域遼闊，各地經濟發(fā)展、養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展不平衡。人口大量流動，跨地區(qū)社會保險關系越來越復雜，更加難以實現(xiàn)協(xié)調管理。

2.養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律意識淡薄，法律依據(jù)缺位。養(yǎng)老基金作為養(yǎng)老保險的重要物質基礎，已形成數(shù)萬億元的龐大數(shù)額，對其實現(xiàn)有效監(jiān)管，保證其安全運營，應該上升為國家重點管理工程，制定完整的法律條文和法律程序，納入法制管理的軌道。然而，當前從中央到地方，從政府部門專業(yè)管理人員到普通公民，其養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的法律意識淡薄，實際監(jiān)管工作的法律依據(jù)缺位。主要表現(xiàn)在以下方面：一是我國立法部門對養(yǎng)老基金監(jiān)管的立法重視程度偏低，養(yǎng)老保險基金監(jiān)管立法工作一直止步不前。在立法部門看來，大量關系到社會法制領域的立法任務繁重，養(yǎng)老保險基金監(jiān)管立法相對處于次要地位。二是社會對養(yǎng)老保險基金權益的意識薄弱，社會監(jiān)督力度不夠。養(yǎng)老保險基金作為公共財產，關系億萬百姓的生存與福祉，對于這項重要權利，公民卻漠不關心，更不主動參與社會監(jiān)督，依法維護自己的合法權益。三是上述原因，致使如此數(shù)額巨大的養(yǎng)老保險基金的運營沒有一部完整的法律監(jiān)督和約束，而是依靠國務院和各級政府制定政策法規(guī)實施管理與監(jiān)管，必然導致監(jiān)管層次低、效力差、權威性不夠、操作性不強、法制約束力差的缺陷。

3.監(jiān)管模式單一，社會監(jiān)督不足。我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管存在模式單一的問題，就是過度依賴行政監(jiān)督，而社會監(jiān)督力度不足。國家頒布的《社會保險法》總則中，對社會保險基金的監(jiān)管主體責任作出規(guī)定，明確了政府的行政責任和立法機關、社會團體的社會監(jiān)督責任。而在實際工作中，由于養(yǎng)老保險基金監(jiān)管立法工作滯后，社會團體參與監(jiān)督意識不強，渠道不暢，效果不佳，過度依賴政府監(jiān)督，這種自我監(jiān)督暴露出種種弊端。另一方面，立法和社會監(jiān)管缺位，失去了多種監(jiān)管力量協(xié)調合力作用，造成監(jiān)管效果不佳，甚至導致監(jiān)管失效的結果。

4.養(yǎng)老保險基金監(jiān)管信息披露不透明。當前，我國已進入信息社會，信息的獲得與披露是政府管理科學化和民主化的重要標志，而在養(yǎng)老保險基金監(jiān)管中，信息披露不透明是一個突出問題，主要表現(xiàn)在以下方面：一是我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的現(xiàn)行法規(guī)文件缺乏對信息披露明確的制度要求；二是養(yǎng)老保險領域計算機信息網絡建設進程緩慢，軟件系統(tǒng)落后，不利于信息廣泛和及時披露；三是在監(jiān)管體制上，以政府為主導的基金監(jiān)管模式，政府部門既是管理者，又是監(jiān)督者，信息披露難以實現(xiàn)透明化；四是我國當前社會保險基金監(jiān)管現(xiàn)行運行模式不完善，社會公眾幾乎無法做到對基金運營信息的了解和監(jiān)督，久而久之，部分群眾失去對基金信息關注的主動性，養(yǎng)老保險基金監(jiān)管信息披露不透明的現(xiàn)象也就順勢存在下去。

三、加強企業(yè)養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的對策

1.進一步明確養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的權責機制。第一，應明確界定養(yǎng)老保險基金管理主體的具體權責，以避免管理職責與監(jiān)管職責混淆不清。當前我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管參與部門有人力資源和社會保障部、財政部、民政部等行政部門，在現(xiàn)行的管理職責中，存在管理職責與監(jiān)管職責混淆的現(xiàn)象，如人力資源和社會保障部同時承擔著基金管理和監(jiān)管職能，在很大程度上影響監(jiān)督職能的發(fā)揮。通過進一步明確界定養(yǎng)老保險基金管理主體的具體權責，解決監(jiān)管的體制問題，將管理權與監(jiān)督權分離。第二，設立專門養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機構，負責養(yǎng)老保險基金征繳、存取、投資運營等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管事務。養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機構組成人員經由各級人大任命并向其負責，隸屬人大領導，國家實行垂直領導。第三，建立專業(yè)性養(yǎng)老社會保險基金管理局，負責安排統(tǒng)籌賬戶基金的投資與運營。社保部門使用統(tǒng)籌賬戶基金，采取建立臨時性賬戶的方式，基金管理局按社保部門的指令將資金劃入財政專戶，財政部門從財政專戶劃出給付資金給社保臨時性賬戶，用于支付個人養(yǎng)老金。通過以上職責明確劃分，建立兩權分離的養(yǎng)老保險基金管理、監(jiān)理機構和專業(yè)性養(yǎng)老社會保險基金管理局，實現(xiàn)社保基金有效監(jiān)管，保證其安全運營。

2.健全養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系。養(yǎng)老保險基金監(jiān)管是社會保障系統(tǒng)工程的一部分，建立養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系，首先要完善社會保障系統(tǒng)立法，同時完善與養(yǎng)老保險基金監(jiān)管相關管理領域的立法建設。按照這一要求，立法機關可在現(xiàn)有的法規(guī)條例基礎上，制定完善養(yǎng)老保險金監(jiān)管法規(guī)法律，補上養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律缺位，以此實現(xiàn)以國家法律的形式對養(yǎng)老保險基金征收、運營、支付、結余等各個階段規(guī)范監(jiān)督管理，使養(yǎng)老保險基金監(jiān)管主體在職責范圍、監(jiān)管內容、違法行為處罰方式等具體內容上做到有法可依，進一步完善養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的法律、法規(guī)體系建設，使我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管盡快進入法制軌道，依法實現(xiàn)對養(yǎng)老保險基金的有效監(jiān)管。

3．強化養(yǎng)老保險基金的社會監(jiān)管。在完善養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律、法規(guī)體系建設，理順監(jiān)管體制，明確監(jiān)管職責，實現(xiàn)行政監(jiān)督規(guī)范化的基礎上，要實現(xiàn)對養(yǎng)老保險基金更為廣泛全面有效的監(jiān)督，還要發(fā)揮社會監(jiān)督作用，糾正過分依賴行政監(jiān)督的現(xiàn)象，做到全社會的廣泛全面監(jiān)督，使億萬公民的生存基金更加安全完整。社會監(jiān)督包括以下內容：一是立法監(jiān)督。就是國家各級立法機關通過立法，實現(xiàn)對養(yǎng)老保險基金管理的監(jiān)督。二是社會團體監(jiān)督。就是工會、各派、民間團體通過聽證會、座談會、社保經辦管理部門信息會等渠道，聽取了解養(yǎng)老保險基金使用和運作情況，及時提出建議，實行監(jiān)督。三是輿論監(jiān)督。社會媒體通過廣播熱線、群眾來信、網絡手機微信群等渠道，了解人民群眾對養(yǎng)老保險基金使用管理的意見或建議，及時反饋給管理部門，實現(xiàn)輿論監(jiān)督，促進養(yǎng)老保險基金管理更加規(guī)范。

4.加強養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的信息化建設。養(yǎng)老保險基金管理信息披露不透明是影響基金監(jiān)管的一個重要因素，要解決這一問題，就要加快養(yǎng)老保險基金管理的信息化建設，全面提升養(yǎng)老保險基金管理信息化水平。一是要建立全國統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老保險信息網絡管理系統(tǒng)，實現(xiàn)全國信息資源整合與共享，最大限度地提高監(jiān)管效率。二是加快社保基金監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫建設速度，開發(fā)應用管理軟件，做到數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的快速查詢、調閱和交流；應用數(shù)據(jù)分析軟件，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)科學分析與預測；推動養(yǎng)老保險基金監(jiān)管科學化進程；推動人工監(jiān)督向智能監(jiān)督轉變；實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金監(jiān)管信息化和科學化。

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作者：馮新艷 單位：昌黎縣社會保險事業(yè)管理局