我國核安全管理存在的問題及措施

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摘要:我國核安全管理在監(jiān)管部門權責劃分、核電站設計與建造、安全管理、企業(yè)運營管理、企業(yè)人力資源管理，嚴重事故應急演習以及公眾溝通等方面均還不同程度存在問題。優(yōu)化核安全管理可以從幾方面著手:優(yōu)化制度設計，完善核安全風險的評估框架;加強在運核電站的運營安全管理，提升突發(fā)事件應急能力;抓住《核安全法》實施的契機，從應急組織架構、應急預案制定、應急隊伍建設等方面，全方位完善應急管理;加強公眾溝通，擴大公眾參與。

關鍵詞:環(huán)境社會學;核安全管理;風險社會;嚴重事故應急

為應對不斷增長的能源需求和全球溫室氣體減排的壓力，核電在我國能源結構中的地位有所上升。截至2017年底，我國在運核電機組37臺，在建機組20臺，核電總規(guī)模世界第四，在建項目規(guī)模世界第一［1］。根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》，到2020年我國在運核電規(guī)模將達到5800萬千瓦，在建規(guī)模達3000萬千瓦。然而，與中國核電加快發(fā)展相反，全球“反核”、“棄核”勢頭未減。德國宣布將于2022年前關閉國內(nèi)所有核電站。比利時、法國、愛爾蘭、意大利、瑞典、芬蘭等國，也紛紛表示棄核或者降低核電比例。這些國家對核電持審慎態(tài)度，主要源于對核安全的擔憂。2018年1月1日正式實施的《核安全法》明確核事業(yè)以“安全第一”為根本原則，要求涉核營運單位、工業(yè)主管部門及安全監(jiān)管部門、地方政府共同維護核安全。核安全管理是一個系統(tǒng)工程，涉及管理體制、技術設計、工程建設、運營管理、廢料處置、事故應急等諸多環(huán)節(jié)。當前，推進核安全管理，是維護核能核事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展、踐行核安全觀的重要前提和必然要求。

一、風險社會視角下核安全的內(nèi)涵

“風險”一詞最早是指航海過程中帶來重大危險的暗礁。到19世紀，風險概念得到引申，加入了人類、人類行動、人類與風險的關系，以及風險與社會之間的聯(lián)系。勒普頓指出，社會科學關于風險的研究有兩種視角:科學技術視角和社會建構主義視角，前者認為風險是真實而客觀存在的，后者則關注風險被理解和協(xié)商的社會文化背景［2］。以貝克和吉登斯為代表的風險社會理論認為，現(xiàn)代社會中的風險是真實的、普遍的、不可管理的［3-4］。社會建構主義視角的風險觀則認為，風險是被社會“定義”的，其定義的過程取決于“社會競技場”中幾個或多個組織的談判過程［5］。核能的風險究竟如何?關于這一問題的解答，首先是以專家式的定義呈現(xiàn)在公眾面前的?？ㄋ古辽驄D認為，風險是一種復雜現(xiàn)象，涉及生物物理屬性和社會維度［6］。雷恩等人提出，風險的社會經(jīng)驗并不局限于風險的技術定義(即風險是概率和大小的乘積)，人類所感知的對幸福的威脅受到他們的價值觀、態(tài)度、社會影響和文化認同的影響［7］。由于現(xiàn)代社會具有自反性，隨著科學知識的不斷更替，科學知識對于現(xiàn)代科學技術風險的定義和評估遭遇前所未有的質(zhì)疑，災難性事件的發(fā)生導致大眾對專家體系的“信任危機”［4］。感知收益、感知風險與知識、信任等因素共同影響著風險對象接受度［8-9］霍利克—瓊斯認為研究者通常采用隱含的理性視角去分析公眾行動，實際上，當行動者涉及具體風險問題時，他們在特定背景下，運用著各種非正式的推理模式，以告知他們采取何種行動［10］。科學知識社會學領域的研究者從大眾理解科學的角度強調(diào)大眾所處的社會、文化、經(jīng)濟和政治背景對其科學知識和風險認知的塑造。研究者認為，大眾掌握的非專家知識對于定義和認知以核風險為代表的現(xiàn)代風險具有十分重要的意義［11-13］。安全與風險就如一對孿生兄弟，對于核安全的界定，往往與核風險的定義和認知相互映照。我們認為，與“風險”一樣，對于“核安全”的界定也應該從科學技術視角和社會建構視角兩個維度展開:一方面，核安全意指與核能應用相關的技術、設備、運營管理、廢料處置等環(huán)節(jié)的風險可控;另一方面，核應用達到何種程度的安全才算是安全的，又與社會認知息息相關，公眾對核風險的可接受水平受到社會、文化、心理等諸多因素的影響，核安全的社會定義在一定程度上取決于核風險的社會建構過程。當前，關于何謂核安全，國際上并沒有統(tǒng)一的界定。我國《核安全法》提出，要對核設施的選址、設計、建造、運行，核材料和放射性廢物安全等，實行全過程、全鏈條的監(jiān)管和風險防控。從該行業(yè)法規(guī)來看，管理者對于核安全的界定實質(zhì)上沿用了工業(yè)管理的思路，偏重于強調(diào)專家界定的技術安全，而輕視了公眾對核安全的主觀認知與需求對于建構核安全社會觀的作用，這樣的核安全認知是片面的，它限制了核安全管理的視域，并使得核安全管理缺乏了社會關懷和社會想象力。

二、我國核安全管理現(xiàn)狀與存在問題

我國至今尚未發(fā)生過世界核事故分級表中二級以上的核事故或核事件。福島核事故發(fā)生前，我國研究者對核電站的研究主要集中于核技術發(fā)展應用、核電行業(yè)發(fā)展、核電企業(yè)安全管理等方面［14-15］。福島事故發(fā)生后，涌現(xiàn)了大量針對核事故的反思性研究［16-18］。研究者認為，福島核事故反映出日本在核安全監(jiān)管機構設置、核安全宣傳、核電站選址和設計、技術管理以及事故的應急處理等方面存在問題。當前，我國在核安全管理上奉行的是一種技治主義，其管理思路是通過改進技術、加強管理來確保核安全。然而我們發(fā)現(xiàn)，日本在核安全管理上存在的各種問題，在我國也不同程度地存在著，值得引起警惕和反思。

(一)多頭共治，責權有待進一步劃清

國家能源局是核電行業(yè)管理部門，國家核安全局是安全監(jiān)管部門，核電企業(yè)作為國有企業(yè)，又受到國資委的管理。在安全監(jiān)管方面，我國核安全監(jiān)管框架為三級應急體系，由國家、地方和企業(yè)三級核事故應急組織組成。國家核安全局負責涉核單位常態(tài)下全生命周期的監(jiān)管，國家核應急辦則是針對非常態(tài)事故的處理機構。《核安全法》明確核設施運營單位為核安全管理第一責任單位，核工業(yè)主管部門負有管理責任，監(jiān)管部門負有監(jiān)管責任，地方政府也承擔相應安全責任。多部門共同監(jiān)管下的核安全，在生產(chǎn)實踐各環(huán)節(jié)、層面的事權與責任尚需進一步明確，尤其是需要協(xié)調(diào)突發(fā)事故情況下各部門間的分工與協(xié)作機制。

(二)電站設計與建造，重設備安全與防護，輕應急規(guī)劃與設計

核電站在建造過程中，同時規(guī)劃建設用于事故突發(fā)應急的撤離通道。在應急通道設計上，鑒于事故狀態(tài)時風向的多種可能，通常要求建造兩條不同方向或者呈一定夾角的應急道路，而對于應急道路的路面寬度和交通流量并沒有明確規(guī)定。核電業(yè)主通常會依據(jù)核電站周邊(通常指五公里限制發(fā)展區(qū))常住人口發(fā)展計劃進行道路設計，但實際情形是，由于核電站對周邊經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動，電站周邊常住人口的增加往往超出預期。如大亞灣核電站所在的深圳大鵬新區(qū)，戶籍人口不足4萬，但是常住人口達到14萬，即使是電站正常運行狀態(tài)下，由大鵬新區(qū)通往市區(qū)的道路也常常發(fā)生擁堵，如果發(fā)生核事故需要疏散撤離，交通擁堵、運力不足勢必成為一個重大制約因素。此外，我國現(xiàn)有核電站均布局于沿海地區(qū)，電站附近游客眾多，事故狀態(tài)下，也會加重撤離的壓力。

(三)核安全管理，重前端風險控制，輕嚴重事故應急處置

核電站早期只強調(diào)技術原則，認為核電站只要設計牢靠、技術先進，問題就解決了。盡管加強運營管理，減少人因事故概率，但防控的重點依然是前端。我國核技術、設施設備建造以及核電運營管理都處于世界先進水平，然而應急管理卻明顯滯后于核能發(fā)展的需求。先進的技術與嚴格規(guī)范的管理并不能確保核事故永不發(fā)生，維護核安全，提升應急管理水平和突發(fā)事故處置能力同樣重要。

(四)核電企業(yè)運營管理，重常態(tài)操作規(guī)程制定與執(zhí)行，輕事故狀態(tài)程序制定與應急能力培訓

我國在運核電機組以二代或二代改進型反應堆為主，絕大多數(shù)機組采用數(shù)字化控制，但并未實現(xiàn)全覆蓋、全自動運行，有部分環(huán)節(jié)仍然需要手動操作，另外，設施設備運轉中出現(xiàn)異常情形時也需要一定的人為干預。然而，關于何時實施人為干預以及如何適度干預，在業(yè)界一直存有爭議。在事故狀態(tài)下，如何實現(xiàn)剛性規(guī)程下的彈性介入，對運行人員的應對能力和經(jīng)驗構成考驗，而核電企業(yè)對員工突發(fā)事件應對能力的培訓又是相對薄弱的，這對能否有效實施應急干預帶來極大的不確定性。除此之外，在運營管理方面，還存在雙機組關聯(lián)工作不協(xié)調(diào)、安全重要記錄不規(guī)范、經(jīng)驗反饋措施未有效落實等問題。

(五)核電企業(yè)人力資源管理，部門建制完整，但是運行人員配比失衡

與國外核電站相比，我國核電機組的人員配比偏低。核電人才匱乏被國家核安全局《中國核能發(fā)展趨勢判斷及重大核安全問題研究》列為“十三五”重大安全問題之首。我國核電人才不僅總量不足，而且結構失衡，人力資源建設與運營安全管理的需求不完全匹配。此外，核電企業(yè)的用人機制也存在不合理之處，專業(yè)能力強的人才不斷晉升至管理崗位，致使一線崗位工作人員不斷流動，工作經(jīng)驗得不到積累，影響了應對突發(fā)事件整體能力的提升。

(六)嚴重事故應急演習，重場內(nèi)應急，輕場外應急

核事故應急響應分為四級，根據(jù)核事故性質(zhì)、嚴重程度及輻射后果影響范圍，按照應急待命、廠房應急、場區(qū)應急、場外應急，分別采?、?、Ⅲ、Ⅱ和Ⅰ級響應。其中，應急待命、廠房應急、場區(qū)應急也被統(tǒng)稱為場內(nèi)應急，由核電企業(yè)實施，除因情況需要實際開展的場內(nèi)應急之外，各核電廠通常每年還會開展一至兩次場內(nèi)應急演習。場外應急并不單獨開展，通常與場內(nèi)應急一起進行。我國至今未發(fā)生需要實施場外應急的核事故，各核電站通常每五年開展一次場內(nèi)外聯(lián)合演習，由地方政府相關應急部門、核電企業(yè)、武警部隊、醫(yī)療救援隊等共同參與。由于場內(nèi)外聯(lián)合演習實施頻率低、公眾參與較少(通常為電站附近一所學校的師生或一個村的居民)，且演練的主要目的在于模擬整個應急系統(tǒng)的運作過程，因此，場內(nèi)外聯(lián)合演習實質(zhì)上只是應急系統(tǒng)的“空轉”，在真實社會場景中極有可能“失靈”，達不到提升核電站所在區(qū)域整體事故應急能力的目標。美國三哩島核事故發(fā)生的人員傷亡主要發(fā)生在應急撤離過程中，我國應引以為戒，改變核事故應急能力相對薄弱的現(xiàn)狀。

(七)公眾溝通方式不合理，公眾對核電接受度不足

西方風險溝通實踐分為三個階段:第一階段強調(diào)風險，主要是以非常嚴格的細節(jié)來管理風險。第二階段強調(diào)溝通，尤其是說服性溝通，旨在說服公眾認可想傳達的觀點。第三階段，政府和相關企業(yè)越來越意識到進行合理風險溝通、而不是簡單說服宣傳的重要性［19］。當前，我國在核風險公眾溝通方面仍以科普為主要方式，過于強調(diào)核技術安全，而忽視社會心理及其對公眾風險認知的影響，因而溝通效果不甚理想，難以讓專家持有的“核風險安全可控”的理念深入普通公眾之心。公眾接受度低，已經(jīng)對核電發(fā)展形成制約。一方面，福島核事故引發(fā)的核恐慌降低了公眾對新建核電站的接受度，也令政府在審批新項目時更為審慎，這也是近幾年政府沒有批準新核電項目的原因之一;另一方面，“核污名化”也使得相關核燃料及燃料循環(huán)處理項目難以落地，陽江以及連云港皆因此引發(fā)過群體性事件。

三、完善我國核安全管理的路徑

維護核安全，完善核安全管理，是我國大力發(fā)展核電、實現(xiàn)能源戰(zhàn)略調(diào)整的必然要求。因此，需要針對現(xiàn)存問題，有的放矢，逐個突破。各級主管部門、監(jiān)管部門、核電企業(yè)應該從思想上高度重視核安全管理工作，更新管理理念，拓寬視野，健全制度，改進技術設計，加強全鏈條安全監(jiān)管。(一)優(yōu)化制度設計，轉變技治主義管理思維，將心理、社會、制度和文化因素整合到核安全風險的評估框架中，使風險的技術評估與社會評估相結合，注重風險事件的社會心理過程對公眾風險感知與行為應對的影響。公眾對新興技術倫理方面的擔憂，以及對科學機構、風險監(jiān)管者和信息提供者等的信任和不信任，應該被納入風險感知模型［20］。此外，應關注風險事件的發(fā)生演變與風險信息的傳播過程，重點關注幾個層面的信息:風險事件的物理后果、新聞報道的數(shù)量、普通公眾的外行認知、公眾反應以及其他社會經(jīng)濟和政治影響［21］。(二)加強在運核電站的運營安全管理，提升突發(fā)事件應急能力。為降低人因事故發(fā)生率，需要對運行一線操作人員加強任職資格和能力鑒定，同時在人員培訓中，強化常規(guī)操作規(guī)程之外的應急能力培訓，提高運行人員事故應急能力。弘揚工匠精神，鼓勵一線崗位員工堅守本職工作，“傳幫帶”培養(yǎng)新員工。與此同時，通過改革企業(yè)人事制度和薪酬制度，確保事關運營安全的重要崗位留得住人才，事故處置經(jīng)驗得到積累和傳承，從而提升核電企業(yè)整體運營安全和應急管理水平。(三)抓住《核安全法》實施的契機，從應急組織架構、應急預案制定、應急隊伍建設等方面，全方位完善應急管理。第一，對于新建設的核電站，改進相關應急設計，從源頭抓起，優(yōu)化核事故應急的硬件環(huán)境。同時，對于已經(jīng)建成、投入運行的核電站，通過技術改進和設備改造，完善相關應急設施設備的配備。此外，應依據(jù)地區(qū)常住人口狀況和道路交通環(huán)境，合理規(guī)劃應急撤離路線，根據(jù)道路狀況的動態(tài)調(diào)整，及時更新撤離路線設計，以實現(xiàn)事故狀態(tài)下的有序撤離。第二，在應急機構設置上，重點優(yōu)化應急組織設置，減少突發(fā)事故應急響應層級，提高應急指揮系統(tǒng)響應能力和效率。第三，加強應急人才隊伍建設，做到核事故應急救援組織專門化、人員專業(yè)化、訓練常態(tài)化，提高應急隊伍實戰(zhàn)能力。(四)加強公眾溝通，擴大公眾參與。第一，通過科普宣傳、開放參觀等活動增進公眾對核電站的了解程度。第二，采取適當?shù)姆绞綄⒑耸鹿实目赡茱L險及公眾可以采取的緩解事故后果的措施告知公眾，引導公眾建立核風險預防意識，以便在事故發(fā)生時減少恐慌和組織混亂，降低緊急部隊和醫(yī)療單位的工作負擔［22］。第三，推動核事故應急演習從“空轉”轉向?qū)嵱?，在場?nèi)外聯(lián)合演習中，分批次將周邊居民納入應急演練，提升公眾風險應對能力。［

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作者:楊方 單位:河海大學