公共法律體系建設及措施精選(九篇)

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第1篇：公共法律體系建設及措施范文

民間融資行為也存在效率邊界問題。非組織化的民間融資行為一旦突破了熟人社會網(wǎng)絡的界限，就會面臨規(guī)模、范圍和法律方面的劣勢，產(chǎn)生極高的信息成本和交易風險。近年來頻頻發(fā)生的企業(yè)倒閉潮、部分企業(yè)及民間資本因資金鏈斷裂問題而出現(xiàn)關?；颉芭苈贰爆F(xiàn)象，惡意逃債的行為出現(xiàn)，就是非組織化民間金融發(fā)展中面臨的巨大風險的體現(xiàn)。2011年在我國很多地區(qū)出現(xiàn)了民間融資信用危機，其后果至今仍未完全消除。在溫州依然存在大量“融資難”問題，企業(yè)家跑路現(xiàn)象也不斷發(fā)生，同時銀行的不良貸款率依然居高不下。根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，溫州市不良貸款率為379％，個別銀行甚至一度突破8％，遠遠高于全國銀行業(yè)的平均不良貸款率。商業(yè)銀行在對效益與防風險的權衡中，天平往往會向后者傾斜。銀行惜貸使得原先缺錢的企業(yè)更為步履維艱。溫州危機所帶來的損失不僅是傷害了實體經(jīng)濟的發(fā)展，更重要的是削弱了溫州的信用體系。企業(yè)與融資機構之間的信用度越來越低，融資機構不相信企業(yè)，企業(yè)也同樣不相信融資機構。②更為嚴重的是，就連企業(yè)與企業(yè)之間的信任基礎，也在不斷削弱。同時由于中小企業(yè)融資困難與高額回報的誘惑，在民間融資尤其是民間借貸無序發(fā)展，全民放貸的背景下，民間借貸儼然成了諸多投資者新的“投資渠道”。如果資信狀況差且負債率較高的中小企業(yè)在融資后產(chǎn)生經(jīng)營風險與信用風險，必將損害投資者利益與投資的積極性，并將民間融資領域的風險向正規(guī)金融部門滲透和傳遞，加之民間融資領域的風險具有隱蔽性，更加劇了對其監(jiān)管的難度。③盡管民間資本對我國的經(jīng)濟發(fā)展起到了重要推動作用，但由于缺乏對其有效引導規(guī)范發(fā)展的制度約束，使其往往只能游離在非法集資和投機炒作的邊緣地帶。在民間融資隱藏下的非法吸收公眾存款、集資詐騙、洗錢等違法犯罪活動，也擾亂了正常的金融秩序。

二、民間融資信用危機的成因

（一）針對民間融資的法律制度缺位

我國雖沒有在國家法層面對民間融資活動一律規(guī)定為非法，但也沒有對民間融資活動予以明確確認和保障。除了在《民法通則》、《貸款通則》、《合同法》、《物權法》、《擔保法》、《刑法》、《非法金融機構與非法金融業(yè)務活動取締辦法》中有一些調(diào)整民間融資的零散的法律規(guī)定，大量民間融資活動處于缺乏法律明文規(guī)范的模糊狀態(tài)，凸顯了我國民間借貸活動的制度性風險。即使是現(xiàn)有的零散的法律規(guī)定也并沒有保護融資活動中各利益相關人的權利，而是傾向于保護所謂的社會秩序或金融穩(wěn)定等抽象的公共法益。④這種以社會秩序和金融穩(wěn)定為目標的保護傾向，忽視了在融資活動中應該受保護的利益相關人的合理融資需求，疏遠了法律規(guī)范和社會公眾之間的距離。這一問題最明顯的體現(xiàn)就是民間借貸與非法吸收公眾存款、非法集資等刑事犯罪，一直處于剪不斷、理還亂的境地，直接導致了公眾的法律信任危機⑤。法律制度的缺位沒有給民間資本一個合理合法的發(fā)展空間，不僅造成監(jiān)管的真空，而且也難以有效解決民間金融發(fā)展中遇到的諸多問題。吳曉靈曾指出，出于對產(chǎn)權的尊重，國家應給資金擁有者以運用資金的自由。應在強化信息披露、嚴厲打擊信息造假的同時放松直接融資的管制，讓籌資人、投資人自主決策。這表明了民間融資是資金盈余者對自有資金行使選擇權與處分權的結果，是符合憲法中保護公民合法財產(chǎn)的立法精神的。盡管近年來國務院、銀監(jiān)會出臺了一系列鼓勵與引導民間投資發(fā)展的若干意見，肯定了民間資本的積極作用，但這些規(guī)定只是停留在行政法規(guī)、部門規(guī)章一級，法律層級和效力較低，難以改變我國民間金融法律制度缺位的現(xiàn)狀。因此，積極合理引導民間資金流向，對民間融資行為進行有效規(guī)范，實現(xiàn)民間融資的正規(guī)化與合法化，逐步建立與完善民間融資機構的市場進入和退出機制，是規(guī)范民間融資發(fā)展的重要舉措⑥。

（二）信用制度落后與缺失

正規(guī)金融機構基于其經(jīng)營安全性的考慮，通常按照最佳的風險收益結構來配置其資源，因此，民間融資只是民營企業(yè)通過正規(guī)金融機構無法獲得融資的替代選擇。長期以來，我國的民間融資行為一般局限于血緣、地緣與人緣的狹小范圍，融資雙方的信任主要依賴于社會關系，是一種典型的關系型融資。在親戚朋友、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親之間進行的民間借貸，其信息生產(chǎn)的成本幾乎為零。隨著民間融資活動空間范圍的擴大，民間融資也會出現(xiàn)信息不對稱和交易成本迅速上升的問題。而民間融資由于法律制度和人力資本的缺失，借貸規(guī)模也往往較小，對于融資的借方來說，其每次融資的信息生產(chǎn)成本必然上升，甚至高于通過正規(guī)金融機構融資的成本。在民間融資的效率邊界之外，由于信息不對稱的存在和交易成本的上升，民間融資也會產(chǎn)生逆向選擇和道德風險的問題，導致市場失靈和資源錯配的嚴重后果。金融抑制說難以解釋發(fā)達國家民間金融發(fā)展的根本原因，而信息說則可以較好地解釋所有國家或地區(qū)民間金融產(chǎn)生的共性原因，這也是民間金融的內(nèi)生性所在。⑦正是因為對民間融資行為進行約束和規(guī)范的法律制度缺位，缺乏一種能有效化解信用交易雙方信息不對稱、有效監(jiān)督和約束信用主體行為的制度；加之對民間融資行為缺乏有效監(jiān)管，導致民間融資中信息不對稱情況更加嚴重，惡意逃債行為不斷出現(xiàn)，從而在民間金融市場上出現(xiàn)劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象。

（三）對民間融資主體的監(jiān)管缺失

1．影子銀行的發(fā)展加大了對民間融資的監(jiān)管難度

我國的影子銀行體系起源于民間借貸，發(fā)展于企業(yè)拆借市場。目前實務界與學界對于影子銀行并沒有統(tǒng)一的定義，通常認為影子銀行具有部分銀行功能卻游離于監(jiān)管體系之外的非銀行金融機構及金融行為，也包含民間借貸。由于資金使用成本的持續(xù)上升，部分應由商業(yè)銀行承擔的信貸功能轉移到該體系之外。一些小額貸款公司、擔保公司、典當行，甚至是做實體經(jīng)濟的企業(yè)和個人都參與到了民間融資領域中，進而將民間借貸的利息不斷推至更高，直至資金鏈斷裂。民間借貸風險已經(jīng)開始繞過防火墻，滲透到正規(guī)金融體系。監(jiān)管缺失不利于對影子銀行機構風險的有效監(jiān)控。盡管銀監(jiān)會出臺對“影子銀行”的監(jiān)控措施，但證監(jiān)會、保監(jiān)會、地方政府等其他監(jiān)管機構并沒有明確影子銀行的監(jiān)管政策。民間借貸，包括私人拆借，企業(yè)之間不以商業(yè)票據(jù)為基礎的拆借，互助基金組織以及非政府小額信貸、投資公司、擔保公司和典當行等非金融機構，都存在監(jiān)管盲區(qū)。即使明確了小額貸款公司和擔保公司的監(jiān)管主體是地方政府，但哪個部門具體負責仍然沒有明確，導致監(jiān)管效率的低下。

2．對民間融資機構缺乏有效監(jiān)管

我國《放貸人條例》遲遲未出臺，諸多條款存在較大的爭議是重要原因，其中監(jiān)管機構的確定又是爭議焦點。目前我國對民間融資的監(jiān)管主要是對有組織有機構的民間融資機構的監(jiān)管，但存在的問題主要有：銀行借款業(yè)務的監(jiān)管主體是中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；小額貸款業(yè)務由地方政府監(jiān)管；典當和融資租賃業(yè)務歸屬商務部；對民間借貸甚至尚未形成監(jiān)管制度。上述情況導致資本市場上的各種融資平臺，在包括利率執(zhí)行、業(yè)務規(guī)范、風險防范等制度和管理上，政出多門，缺乏有效協(xié)調(diào)。因為小額貸款公司不是金融機構，所以《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》等法律規(guī)定對小額貸款公司來說并不適用。而銀監(jiān)會和中國人民銀行出臺的對小額貸款公司起規(guī)范和指導作用的僅僅是一些金融規(guī)章和規(guī)范性文件，法律效力不高，難以有效發(fā)揮規(guī)范作用。省級人民政府行使對小額貸款公司的監(jiān)管權，但各地方政府可以自行出臺地方性政策法規(guī)，這直接導致了各地對小額貸款公司的監(jiān)管所遵循的法規(guī)和標準不一，難以對全國的小額貸款公司實行統(tǒng)一的監(jiān)管。⑧而典當業(yè)存在的最大問題是上位法律的缺失和監(jiān)管部門的混亂。《物權法》刪去典權的相關內(nèi)容，實踐中更多使用《擔保法》或參照抵押權、質(zhì)權的操作。而對于典當行的規(guī)范管理，無需辦理中國人民銀行的“經(jīng)營金融許可證”，而是由地方的商務部門進行管理。法律制度的缺失與監(jiān)管不力導致的直接后果就是很多典當行超越經(jīng)營范圍而成為私人錢莊，或以超越法律所許可的利率發(fā)放質(zhì)押貸款，增加了融資風險。⑨

三、對民間融資信用危機的規(guī)制路徑

（一）國家法對民間融資的認可與規(guī)制

近年來，我國政府一直在致力于推動民間融資的“陽光化”進程。我國部分省市的縣及縣以下地區(qū)試點設立了村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等機構，這對于完善我國的金融機構體系、加強金融服務的覆蓋范圍具有重要的積極作用。尤其是2008年5月試點的小額貸款公司，大大降低了民間融資的準入門檻，在提高閑散資金使用效率的同時，也為中小企業(yè)提供了有效的信用支持。⑩從國際范圍來看，信貸機構是一個多層次的組織系統(tǒng)，完全靠正規(guī)金融機構難以有效覆蓋全部融資需求，而且風險也過于集中。許多國家如美國、英國、愛爾蘭、南非、香港等國家和地區(qū)都建立了規(guī)范民間借貸的法律體系?，伂嫝炓?guī)制的對象大多是有正規(guī)組織形式的民間融資機構，如美國的信用社、英國的房屋貸款協(xié)會、日本的農(nóng)林金庫、德國的信用合作社、法國的農(nóng)業(yè)信貸或合作信用機構，我國臺灣地區(qū)以及埃及、肯尼亞的“合會”等。由此可見，各國法律調(diào)整的對象大多是對社會具有較大影響的具有全國性組織形式的民間金融，而大量的非組織影響甚微的民間融資形式或行為被排除在法律規(guī)定之外。因為社會生活作為自變量，從來都存在法律不能或不應進入的領域?，伂將瀸τ谖覈鴣碚f，取消對非金融機構從事借貸活動的限制，對民間融資行為進行準確定位，在法律層面上承認資金互助組織和民間融資機構的合法地位對于規(guī)范民間融資行為、改善我國民間融資環(huán)境非常重要。民間融資的市場性決定了其對民間習俗和慣例的依賴，比如契約自由、誠實信用、互助濟貧等理念，對民間融資行為具有重要的約束能力。因而，從民間融資習俗發(fā)展而來的具有現(xiàn)實合理性的民間金融規(guī)則或做法，可以通過將其納入慣例的范疇，賦予其在司法裁判中得到遵循和適用的效力?，伂崲炌瑫r出臺《放貸人條例》，允許符合條件的企業(yè)和個人都可以開展借貸業(yè)務，這將最大限度的吸收民間資本，也是對民間融資合法性地位的進一步確認，有助于完善小額貸款的法律環(huán)境，有助于我國金融市場的多層次發(fā)展。我國首部民間融資管理條例《浙江省溫州民間融資管理條例》已形成送審稿，其中規(guī)定借款人數(shù)和借款數(shù)量達到一定界限應當?shù)怯?，以便政府掌握資金運行動態(tài)特別是風險狀況。以自然人單筆借款金額200萬或企業(yè)單筆借款金額500萬為登記基點。個人或企業(yè)如規(guī)避登記責任，將由監(jiān)管機構予以公示并警告，情節(jié)嚴重的將處以罰款。條例對民間借貸、私募債券和私募基金等都作出了規(guī)定，在民間借貸的基礎上允許企業(yè)發(fā)私募債券、私募基金，是對傳統(tǒng)金融渠道、金融形式、金融工具的一種擴展。

（二）政府監(jiān)管對民間融資的接受與規(guī)范

在美國的金融體系中，除了商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、信托公司等正規(guī)金融機構和分散的民間借貸等非組織化的民間金融外，還存在一類高度規(guī)范化和組織化的民間金融組織，包括非吸收存款放貸人（NonDepositTakingLenders，NDTL）、私募股權投資基金（PrivateEquity，PE）和風險投資公司（VentureCapital，VC）等。這些規(guī)范化、組織化的民間金融組織和正規(guī)金融機構一起，共同組成了富有活力的創(chuàng)新支持金融體系?，伂帰灦覈氏仍跍刂蓍_展金融改革，引導民間融資規(guī)范發(fā)展，防范與化解民間融資風險。2012年底，溫州金融改革細則出臺，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構，發(fā)起設立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織，并將溫州銀行增資擴股作為民間資本進入金融領域的突破口。在金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面，溫州金融改革細則也提出，要發(fā)展各類債券產(chǎn)品，引導符合條件的地方融資平臺發(fā)行私募債券等?，伂彚灥覈壳暗默F(xiàn)實情況是，為降低民間融資市場風險與緩解民間融資市場的信用危機，監(jiān)管機構加大了監(jiān)管力度，出臺了一系列規(guī)范性法律文件。這些法律規(guī)則的出臺由于涵蓋面過于寬泛而難以在實踐中得到有效實施，在一定程度上增加了監(jiān)管成本，實際上也反映了監(jiān)管機構對民間融資行為監(jiān)管的無能。因此，筆者認為，就我國的現(xiàn)實語境來看，對民間融資監(jiān)管的邏輯是對民間融資主體進行分層監(jiān)管，加強對“組織化”和“影響公眾資金安全”等放貸主體的規(guī)范?，伂悽炓虼?，為提高監(jiān)管效率，政府應對民間融資活動進行分類監(jiān)管。對發(fā)生在民間的互借貸活動，政府不需要強行干預，僅需在法律上對此類借貸活動中形成的契約進行有效保護。而對于由金融中介機構組織、大量公眾參與、借貸金額規(guī)模巨大的民間融資活動，政府要重點監(jiān)控。另外，正如有學者提出的，金融危機的一個主要教訓就是金融服務應該由整合了集合風險管理和監(jiān)管的統(tǒng)一的金融市場來提供。對銀行業(yè)、證券業(yè)與保險業(yè)或其他行業(yè)的分業(yè)監(jiān)管導致監(jiān)管套利，也是導致金融危機的根源?，伂憿炍覈耖g金融市場同樣存在分業(yè)監(jiān)管與監(jiān)管不足的問題，對我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制進行變革，進行統(tǒng)和監(jiān)管也至關重要。

（三）民間融資征信法律制度的完善

1強化民間融資的金融倫理觀念

正式規(guī)則的維持和執(zhí)行，離不開有金融倫理觀念的民間融資交易主體的認同與尊重。民間融資領域的正式規(guī)則實際上都是民間融資倫理規(guī)則如產(chǎn)權、正義、自由、公平、信用等原則的制度化確認和具體展開。正式市場法則的維持和執(zhí)行有很大的道德依賴性，而金融倫理道德原則是制定正式市場法則的準則?，伂挗灲鹑趥惱砭褪墙鹑诨顒又械牡懒x原則和精神，遵守合同、信守合約本是金融倫理道德的基本要求，但由于企業(yè)契約精神的缺失、惡意拖欠隨意造假便成為常事，極大地破壞了我國尚不成熟的信用制度，反過來就進一步?jīng)_擊了人們的信用觀念。民間融資中的道德缺失問題也嚴重影響了資源的優(yōu)化配置。只有建立普遍的信用征信制度和信用評價制度，讓投資者面對的是真正誠實守信的企業(yè)，資源才會得到合理的配置，民間融資的風險才能真正降低。各類民間融資主體誠信運作、規(guī)范經(jīng)營是民間融資穩(wěn)定發(fā)展的基本要求。通過民間融資倫理觀念對法律制度的滲透和影響，形成民間融資交易主體行為的外在約束和內(nèi)在控制，確保民間融資交易主體行為的合法性與規(guī)范性。

2加強對民間融資征信法律制度的完善

現(xiàn)代信用制度依靠的是法律規(guī)范和制度規(guī)范，除交易雙方的重復博弈和征信機構對交易對手的信用評價外，更多的是作為一種無形資本被交易雙方所利用?，伂摙瀸⒚耖g融資主體的行為納入征信系統(tǒng)，有利于全面監(jiān)測民間借貸發(fā)展情況，有利于增強民間融資機構的放貸積極性，也有助于規(guī)范民間借貸行為?，偓姠灩P者認為，基于我國民間融資的組織化程度，進行征信制度的分類構建對于緩解我國民間融資信用危機具有重要的現(xiàn)實意義。（1）將有組織有機構的民間融資主體納入征信體系2008年4月，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款有關政策的通知》明確提出具備條件的四類公司可以按規(guī)定申請加入企業(yè)和個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫。根據(jù)先建立制度、先報送數(shù)據(jù)、后開通查詢用戶的原則，四類機構接入企業(yè)和個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫的，應按照中國人民銀行的有關規(guī)定制定相應的管理制度和操作規(guī)程，定期報送相關數(shù)據(jù)合規(guī)查詢和使用查詢結果，并接受中國人民銀行的監(jiān)督管理。2011年初，中國人民銀行了《關于小額貸款公司接入人民銀行征信系統(tǒng)及相關管理工作的通知》，在征信系統(tǒng)接入、系統(tǒng)信息使用、征信業(yè)務管理等方面給予充分的政策支持和明確規(guī)定，形成了完整的制度安排，充分體現(xiàn)了人民銀行對小額貸款公司接入征信系統(tǒng)的高度重視。瑐瑡但中小企業(yè)信用征信系統(tǒng)和中小企業(yè)信用評級制度還沒有真正建立起來，中小企業(yè)融資過程中仍然存在信息不對稱、借貸交易成本過高等問題。因此，在中國人民銀行個人信用信息數(shù)據(jù)庫和企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫的基礎上，探索建立民間借貸監(jiān)測管理系統(tǒng)，并與目前的企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫和個人信用信息數(shù)據(jù)庫相連接，為民間放貸人提供全面有效的企業(yè)和個人信用信息，進而增強征信系統(tǒng)的功能和影響力是關鍵。同時，建立完善的中小企業(yè)信用評級制度，對于緩解中小企業(yè)融資過程中的信息不對稱、借貸交易成本過高等問題也至關重要。（2）建立非組織的民間融資的登記、監(jiān)測制度將征信體系與服務對象由國家正規(guī)金融機構和金融市場延伸到公民個人，使征信服務社會化，讓民間借貸主體及時掌握。要鼓勵民間借貸中介機構的發(fā)展，并鼓勵公證機構和律師事務所為民間借貸提供法律中介服務。如根據(jù)我國各地不同的發(fā)展現(xiàn)狀，按地域、參與人數(shù)、交易金額等標準設置民間融資交易的規(guī)模邊界是較為可行的舉措。對低于邊界規(guī)模的民間融資交易活動，由于其規(guī)模較小、借貸雙方的信息對稱性較高，應實行自由登記制度，而超過一定邊界規(guī)模的民間融資交易，由于交易規(guī)模較大，信息的不對稱性也較強，應實行強制性登記制度，由國家相關機構承擔監(jiān)管職能。這種模式有利于降低對民間融資的監(jiān)管成本，也有利于在實現(xiàn)信息與資源共享的同時降低系統(tǒng)性風險?，偓將炄纭墩憬刂菝耖g融資管理條例》草案中規(guī)定為了將登記制度落到實處，進行正向激勵和反向約束兩方面的制度設計。激勵措施有：處理民間融資糾紛時，經(jīng)民間融資公共服務機構登記的材料，可以作為效力較高的證據(jù)；司法機關可將登記材料作為判斷民間融資行為是否合法的重要依據(jù)，避免被扣上非法吸存或集資詐騙的帽子。對此，我國溫州金融改革已經(jīng)采取了一些舉措。中國人民銀行溫州市中心支行從2012年5月22日起，首次將人民銀行控制的、一直僅在金融系統(tǒng)內(nèi)部使用的企業(yè)與個人信貸信用信息通過溫州金融改革的創(chuàng)新機構“溫州民間借貸登記服務中心”向社會公開，供借貸雙方“定向查詢”，為民間融資雙方進行直接借貸交易提供登記、公證、評估等服務。同時，還建立了民間借貸的監(jiān)測體系。民間融資雙方向當?shù)厝嗣胥y行提交簽訂的民間借貸合同、借貸雙方身份證件、以及借貸企業(yè)的基本信息資料等，由人民銀行征信部門將民間借貸相關信息錄入民間借貸監(jiān)測管理系統(tǒng)。（3）推動我國動產(chǎn)融資登記制度的完善推動動產(chǎn)融資制度的完善也是破解民間融資信用危機的重要組成部分。囿于歷史和部門立法的原因，目前我國僅動產(chǎn)抵押、權利質(zhì)押登記機構就有數(shù)十個，呈高度分散狀態(tài)。如企業(yè)設備、原材料、產(chǎn)品或半成品的登記；船舶、航空器、機動車、起重機械、電梯、鍋爐等交通和機械設備的注冊登記；還有商標、發(fā)明專利權、著作權登記等等。這種狀況已明顯不符合時展的要求，原因在于：不同的登記部門有不同的登記規(guī)定和登記方式；各個登記機構之間信息不連通，授信機構難以了解同一家企業(yè)不同類型的動產(chǎn)進行融資的整體情況；落后的登記方式，無法真正起到公示預防物權沖突的作用；給融資活動的雙方造成諸多不便，加大了社會交易成本，阻礙了這些動產(chǎn)融資業(yè)務的發(fā)展。建立統(tǒng)一的動產(chǎn)融資權屬關系登記公示平臺，可以將各類動產(chǎn)融資有關的權屬關系登記公示置于同一平臺，在改進各類動產(chǎn)融資登記服務的同時，也將最大程度降低企業(yè)尤其是小微企業(yè)的融資成本，幫助授信機構全面了解授信對象的動產(chǎn)融資狀態(tài)。此外，各地政府已積極采取有效措施來加強民間融資的信用體系建設。如上海市政府委托會計師事務所對首次向商業(yè)銀行申請貸款的小微型企業(yè)提供審計年度財務報表等服務，對于緩解商業(yè)銀行在發(fā)放貸款中的信息不對稱有重要作用。此外，建立中小微企業(yè)信用信息庫，非財務信息指標庫、新型金融機構股東信息庫等。

四、結語