集體土地征收法規(guī)精選(九篇)
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第1篇：集體土地征收法規(guī)范文
依法規(guī)范和加強農(nóng)村集體土地征收補償資金監(jiān)管，是落實黨和政府強農(nóng)惠農(nóng)政策、改善和發(fā)展民生、構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)及工作要求。各有關(guān)部門和基層組織以及各級干部要提高認識，以高度的責(zé)任感和扎實的工作作風(fēng)，學(xué)習(xí)掌握法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定，充分尊重群眾意愿，堅持以人為本，依法依規(guī)履行職責(zé)，認真負責(zé)地做好農(nóng)村集體土地征收補償資金監(jiān)管工作，切實把這件惠及廣大農(nóng)民群眾的民生實事辦好辦實，確保農(nóng)村集體土地征收補償資金按時足額到位，確保資金安全和合理使用，確保社會和諧穩(wěn)定。
二、明確農(nóng)村集體土地征收補償資金管理的主體責(zé)任
農(nóng)村集體土地征收補償資金的管理主體是擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由全體成員行使管理權(quán)，并接受村（居）委會和政府職能部門的監(jiān)督。原則上以村（居）民小組建制調(diào)整前的農(nóng)業(yè)社為管理核算單位，但若原農(nóng)業(yè)社全體成員討論同意以現(xiàn)建制村（居）民小組管理核算的，必須召開建制調(diào)整后的村（居）民小組成員會議或戶主代表會議予以確認。
三、穩(wěn)妥確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認的主體
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認主體是該集體經(jīng)濟組織。區(qū)級職能部門和新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要做好檢查指導(dǎo)工作，既不能放任不管，也不能越俎代庖。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認的程序
本人申請并提供相關(guān)資料，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員代表初審后，提交成員會議或戶主代表會議審議通過，張榜公示一周無異議，最后予以登記造冊。
（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認的依據(jù)
《市征地補償安置辦法》（市政府令第55號）、府發(fā)〔〕138號等規(guī)范性文件，對集體經(jīng)濟組織成員資格的確認作了相關(guān)規(guī)定和解釋，各地結(jié)合實際對照執(zhí)行。超出辦法及文件規(guī)定范圍的情形，經(jīng)集體經(jīng)濟組織全體成員會議討論同意可以確認其集體經(jīng)濟組織成員資格。
四、嚴格規(guī)范農(nóng)村集體土地征收補償資金的管理、使用及分配
（一）基本原則
1．依法辦事與實事求是相結(jié)合的原則?，F(xiàn)行法律法規(guī)和政策有明確規(guī)定的，嚴格從其規(guī)定辦理；現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定不明確、不具體或沒有規(guī)定的，應(yīng)依據(jù)有關(guān)政策法規(guī)的基本精神，結(jié)合歷史因素和現(xiàn)實情況，尊重合法的村規(guī)民約和民風(fēng)民俗，公正、公平、合理、合法地辦理。
2．村民自治與接受監(jiān)督相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體土地征收補償資金的使用、分配，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主決定，任何單位和個人不得非法干預(yù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用、分配集體土地征收補償資金情況應(yīng)定期公開，接受群眾監(jiān)督，接受村（居）委會和上級職能部門的監(jiān)督檢查。
3．保障生活與發(fā)展經(jīng)濟相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體土地征收補償資金使用、分配要統(tǒng)籌兼顧，妥善處理集體與個人的利益關(guān)系，既要維護好被征收土地農(nóng)戶的利益，保障其生活水平不下降，又要著眼于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，實現(xiàn)個人與集體雙贏。
（二）資金管理
1．資金專戶存儲。農(nóng)村集體土地征收補償資金全額存入新區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道統(tǒng)一設(shè)立的農(nóng)村集體資金專戶，由新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處批準成立的農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心落實專人管理。資金劃撥、使用、分配必須通過專戶結(jié)算。農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心要嚴格按規(guī)定管理專戶及資金，并以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為單位進行分戶核算，結(jié)算利息。嚴禁農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接與用地單位進行資金結(jié)算。
2．委托記賬。農(nóng)村集體土地征收補償資金收入、支出情況納入統(tǒng)一賬內(nèi)核算，委托農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心記賬。農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心嚴格按府發(fā)〔〕74號文件規(guī)定進行專戶核算，按時向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公布資金劃撥、使用、分配和結(jié)余情況，接受群眾監(jiān)督；按時向有關(guān)職能部門報送資金劃撥、使用、分配和結(jié)余情況，接受部門監(jiān)督。
3．實行專項審計。新區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀檢機構(gòu)定期組織經(jīng)發(fā)辦、財政辦、國土所等單位，對農(nóng)村集體土地征收補償資金的使用、分配情況進行專項檢查，檢查結(jié)果作為村（社區(qū)）干部考核的依據(jù)。區(qū)審計局、監(jiān)察局要對各工業(yè)園區(qū)、重點工程征收農(nóng)村集體土地補償資金落實情況及群眾反映的突出問題，進行專項審計或檢查，全力維護群眾的合法權(quán)益。
（三）資金用途
農(nóng)村集體土地征收補償資金包括土地補償費、安置補償費、青苗和地上構(gòu)（附）著物補償費。土地補償費是對集體土地所有權(quán)的補償，依法屬于農(nóng)村集體所有，用于發(fā)展集體經(jīng)濟、興辦與群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的公益事業(yè)、改善被征地農(nóng)戶或其他成員的生產(chǎn)生活條件等；安置補償費是對農(nóng)村集體土地家庭承包戶因失去土地后就業(yè)安置的補償，必須?？钣糜诒徽鞯剞r(nóng)戶的就業(yè)安置；青苗和地上構(gòu)（附）著物補償費是對地上附著物和青苗投資人或所有權(quán)人的補償，按誰投資、誰所有原則歸有關(guān)農(nóng)戶或集體所有，歸集體所有的部分并入農(nóng)村集體土地征收補償資金進行統(tǒng)一管理使用。
（四）使用程序
1．?dāng)M定方案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人組織成員代表，在村（社區(qū)）紀律監(jiān)督小組監(jiān)督下，擬定《土地征收補償資金使用、分配方案（草案）》，明確資金用途。若向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分配資金，要按有關(guān)規(guī)定進行清人分類，明確分配對象及標(biāo)準。
2．議定公示。《土地征收補償資金使用、分配方案（草案）》經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財小組審查、成員會議或戶主代表會議討論通過，張榜公示7天。
3．審核報批。將經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員會議討論通過的《土地征收補償資金使用、分配方案》報所在村（居）委會、村（社區(qū)）紀律監(jiān)督小組和新區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道監(jiān)管部門審核。大額資金使用和分配應(yīng)報新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)核準。
4．支取資金。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人、成員代表、村（社區(qū)）報賬員，憑核準通過的《土地征收補償資金使用、分配方案》，到農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心辦理資金支取手續(xù)。
5．使用資金。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財小組監(jiān)督下，按《土地征收補償資金使用、分配方案》使用資金，辦理資金使用手續(xù)或憑據(jù)。未使用完的資金必須及時存入統(tǒng)一的農(nóng)村集體資金專戶。
6．結(jié)算報賬。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人、村（社區(qū)）報賬員將資金使用手續(xù)和憑證，分別送農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財小組、村（居）委會、村（社區(qū)）紀律監(jiān)督小組、新區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)發(fā)辦、新區(qū)管委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)審核簽字，交農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心辦理資金結(jié)算和報賬手續(xù)。
7．跟蹤監(jiān)督。新區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)發(fā)辦、農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心財務(wù)人員、村（社區(qū)）紀律監(jiān)督小組、村（社區(qū)）報賬員，要跟蹤集體土地征收補償資金使用情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為或改變資金用途行為，立即收回資金存入統(tǒng)一的農(nóng)村集體資金專戶，向集體經(jīng)濟成員通報，并向新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處報告。
五、認真落實農(nóng)村集體土地征收補償資金監(jiān)管的保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)
加強農(nóng)村集體土地征收補償資金監(jiān)管工作是區(qū)級有關(guān)部門、新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的重要職責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，并安排具體機構(gòu)和人員承擔(dān)相關(guān)工作。區(qū)監(jiān)察局、財政局、國土資源局、農(nóng)委、審計局等部門要認真履行職責(zé)并建立協(xié)作機制。新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要認真做好本地農(nóng)村集體土地征收補償資金的監(jiān)管工作，指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織健全集體土地征收補償資金管理制度，為其提供會計核算和資金代管服務(wù)，經(jīng)常性開展資金使用情況檢查，及時糾正資金管理中存在的問題，嚴肅查處非法侵占補償資金的行為，幫助解決矛盾和糾紛，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益和農(nóng)村長期穩(wěn)定。
第2篇：集體土地征收法規(guī)范文
摘要 集體土地 征收補償土地管理法
一、相關(guān)概念的界定
（一）集體土地
根據(jù)《土地管理法》第8條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”可見我國的集體土地即是法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及農(nóng)民的宅基地、自留地和自留山。
（二）集體土地的征收補償
我國1982年《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?004年3月公布實施的“憲法修正案”第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補償?！庇缮鲜龇梢?guī)定可見，我國集體土地征收補償?shù)闹黧w是國家，國家為了公共利益的需要可以依法對集體土地征收或征用，但應(yīng)予被征收權(quán)利主體以相應(yīng)補償。
二、我國集體土地征收補償現(xiàn)存的主要問題
（一）征收程序不規(guī)范
首先，代表國家行使權(quán)力的地方政府在土地征收過程中，扮演著重要的角色，應(yīng)該起到重要的調(diào)節(jié)作用。但是地方政府在行使權(quán)力的過程中，既是土地征收的決定者，又是補償標(biāo)準的制定者，還扮演著正義裁決者的角色。法律法規(guī)的不完善和監(jiān)督機制缺失導(dǎo)致在土地征收過程中政府的權(quán)力濫用，滋生腐敗。其次，在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏有效公開的聽證程序，被征地者只能被動的接受，知情權(quán)受到侵害。最后，在確定征收補償標(biāo)準時，被征地農(nóng)民沒有參與權(quán)。雖然《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！钡趯嶋H征收操作過程中大都是主管部門自己確定，即使實行征地聽證制度的地方，也大多流于形式，參加聽證的多是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、村干部，很難真實的反應(yīng)失地農(nóng)民的利益。
（二）征收補償范圍過窄
我國《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征收土地，按照原有用途給予補償”，第3款規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。”可見我國法律規(guī)定征地補償?shù)闹皇峭恋卦瓉碛猛镜闹苯訐p失，并不包含間接損失。按照原來的用途補償損失剝奪了土地發(fā)展權(quán)帶來的收益，土地補償與土地出讓金之間形成的巨額剪刀差使農(nóng)民蒙受了巨大的損失。
（三）征收補償標(biāo)準不合理
根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征耕地的安置補助費，最高不可超過被征前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！恋匮a償費和安置補助費的總和不能超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！备鶕?jù)上述規(guī)定，征地的補償計算標(biāo)準是該土地平均年產(chǎn)值為計算單位，即“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這種計算標(biāo)準表面看非常合理，實際是不合理。以某省會城市為例，政府給出的土地的出讓金金額為每畝500萬，假設(shè)該地農(nóng)民每畝的年產(chǎn)值為2000元，按照規(guī)定其三年的平均年產(chǎn)值為2000元，全部按照最高來算土地補助費為2萬，每人安置補助費為1.2萬，假定一個農(nóng)戶有耕地8畝，人口為5口，其總補償費為22萬元。補償費與土地征收后的收益相比是不值一提的。
（四）補償費的分配不合理
我國《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！庇纱丝梢?，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和村民小組，權(quán)利主體的多元性造成集體土地所有權(quán)權(quán)利享有主體混亂。很難保障失地農(nóng)民補償費及時足額到位。
（五）補償安置方式簡單粗糙
一直以來，各地都在積極探索和嘗試對失地農(nóng)民的安置方式，但是據(jù)調(diào)查顯示，80%以上的土地征收采取簡單的貨幣方式補償安置，金錢具有很強的融通性，可以靈活的支配和使用，大多數(shù)失地農(nóng)民樂于接受這種補償方式，所以現(xiàn)金補償一直是補償安置的主要方式。然而坐吃山空的現(xiàn)象普遍存在是這一方式的主要缺陷。一次性支付補償金的方式雖然大多數(shù)的失地農(nóng)民樂于接受，但補償金用盡后的生活、就業(yè)、醫(yī)療等社會保障問題更應(yīng)得到關(guān)注。
（六）缺少專門的土地征收糾紛處理機構(gòu)
近年來，頻見于報端的征地引起的各種不和諧事件，多是失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害找不到相應(yīng)的糾紛處理機構(gòu)維護其權(quán)利造成的，雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了當(dāng)?shù)卣畬ο嚓P(guān)糾紛有協(xié)調(diào)、仲裁的權(quán)力和責(zé)任，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督約束機制，失地農(nóng)民的權(quán)益很難得到維護。
集體土地征收補償是土地征收的關(guān)鍵，本文認為合理協(xié)調(diào)相關(guān)各方利益，處理好上述問題是征收工作順利進行的要求，也符合當(dāng)前城市化進程、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的時代要求。
第3篇：集體土地征收法規(guī)范文
關(guān)鍵詞：人的城鎮(zhèn)化；立法現(xiàn)狀；補償制度不足；完善補償制度
征地補償制度是社會主義制度下的重要制度，對于加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展、完善基礎(chǔ)設(shè)施等都有重大影響，征地補償制度作為我國征地制度的最主要問題，是我國現(xiàn)行征地制度備受的焦點，同時也是我國現(xiàn)行征地制度改革的難點?！叭说某擎?zhèn)化”是一項系統(tǒng)工程，須統(tǒng)籌推進，須循序漸進，在此背景下，土地征收更需要彌補不足、完善制度。
一、集體土地征收補償制度的立法現(xiàn)狀
2004年憲法修正案頒布以前，我國土地征收補償?shù)母拍畋容^模糊。直到第四次對1982年憲法進行修正以后，才對土地征收和土地征用作了區(qū)分。
在憲法層面，在2004年以前的憲法中，并沒有區(qū)分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在現(xiàn)實實踐中，“征用”與“征收”的程序與補償方面也不同，所以這就意味著土地征收補償問題存在很大的不確定性。直到2004年《憲法修正案四》對憲法第10條第3款進行了突破性的修改，而該憲法修正案使土地征用與土地征收的區(qū)分第一次在我國的憲法層面上得到了明確，從而為我國在處理征收補償問題時提供了憲法基礎(chǔ)。
從行政法規(guī)、部門規(guī)章及他規(guī)范性法律文件層面來看，第一、《決定》第3節(jié)的第12條至第15條的規(guī)定體現(xiàn)了國家對土地征收補償制度中的重點和核心內(nèi)容的重視。第二、國土資源部2004年的《意見》中，關(guān)于征地補償標(biāo)準的描述對統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準的制定、統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)確定、征地片區(qū)綜合地價的制定以及土地補償費的分配也做出了意見；同時對被征地農(nóng)民的安置途徑、征地工作程序、征地實施監(jiān)管方面也做出了明確的指導(dǎo)意見。
二、集體土地征收補償制度中的不足
1.征地的補償方式不科學(xué)
第一，補償?shù)臉?biāo)準不科學(xué)。目前來說，我國土地征收的補償標(biāo)準，土地的補償費用都是按照前三年的平均年產(chǎn)值倍數(shù)計算出來的。但是每畝地前三年的平均年產(chǎn)值統(tǒng)計起來很困難，第二，土地的使用性質(zhì)不相同，比如在土地上種蔬菜和種糧食產(chǎn)值肯定不同。因此在算補償數(shù)額的時候按照全鄉(xiāng)平均年產(chǎn)值計算是非常不科學(xué)的。第三，省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定的對地上附著物和青苗補償費補償標(biāo)準，也使得補償費用低、補償標(biāo)準不統(tǒng)一。
土地是農(nóng)民的根，那些失去土地的農(nóng)民，因為市場配置勞動力，文化程度低的農(nóng)民想要找到一份工作十分困難，對于他們來說，補償費用就是他們的唯一生活來源，而那些微薄的補償只會使他們的生活更加貧困。
2.征收補償過程中的監(jiān)督缺位
如今我國的征地補償監(jiān)督流于形式。基本全靠行政權(quán)力的自我約束，而沒有司法程序的監(jiān)督保障。相關(guān)的法律法規(guī)中，雖然做了一些規(guī)定，例如如果征地的單位不按征地的批準用途使用土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)批準可以行使他們對土地的回收權(quán)，但是這一規(guī)定僅說明了未按批準用途使用的后果，對于怎么監(jiān)督和如何確定責(zé)任卻沒有做出明確的規(guī)定。即使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員行使了監(jiān)督權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不聞不問，而法律有沒有給他們相應(yīng)的權(quán)利。更何況，在實際生活中，農(nóng)民參與監(jiān)督少之又少，對征地補償?shù)谋O(jiān)督就只能是表面工作罷了。
3.補償標(biāo)準的標(biāo)準低、范圍小
根據(jù)《土地管理法》第47條的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，如今國家對農(nóng)民用地進行嚴格的控制，但市場對土地的需求量卻很大。供求關(guān)系的失衡必定造成土地抬價，而以年產(chǎn)值作為計算征地補償標(biāo)準的方法卻沒有考慮過土地的市場價格，補償標(biāo)準低是其必然結(jié)果。
三、集體土地征收補償制度的完善
1.明確合理的征收補償制度
我國可以采用目前各國通行的做法，不但考慮土地原有用途，也要對土地的附著物進行補償。對被征收的土地進行市場評估，然后再提出補償辦法。此外，對于土地征收補償數(shù)額的標(biāo)準，也應(yīng)該修改先前所規(guī)定的依照產(chǎn)值倍數(shù)的計算標(biāo)準。過去國家的征地補償國家意志體現(xiàn)的太強，如今土地的，土地的價格市場價值的標(biāo)準已經(jīng)確立，隨之市場的變化改變征地標(biāo)準也會使得其更加的合理，公平。
2.建立多元化的土地征收補償方式
如今我國主要靠貨幣來補償，除了貨幣補償，其他的補償方式也許可以更好的保障農(nóng)民的利益，如替代補償、債券補償、留地補償或股權(quán)補償?shù)?。替代物補償主要針對被征收人重要生活資料的安排。而留地補償就是給被征地農(nóng)民集體留下一定土地，讓他們自己進行第二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)利用，這種方式可以很好的解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。稱股權(quán)補償或債券補償是指對于一些有穩(wěn)定收益的公共事業(yè)項目，可以取將被征收土地折價入股的方式進行補償，對于解決農(nóng)民的生活問題不失為一種很好的辦法。
3.加強對征地補償費用收支情況的監(jiān)督
《土地管理法》第49條比較原則規(guī)定被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受成員監(jiān)督。但是對于如何實行監(jiān)督等細節(jié)方面都未進行規(guī)定，《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》等也沒有做出細節(jié)的規(guī)定，如果在立法中做出對入如何實施監(jiān)督以及監(jiān)督的時間地點等的規(guī)定，就能很好的避免監(jiān)督流于形式。同時規(guī)定如果農(nóng)民的補償款受到截留，可以通過法律救濟來保障自己的權(quán)利。除了以上兩點，由于土地行政主管部門是征收集體土地的主管部門，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民更多的對征收土地補償費用收支情況監(jiān)督的權(quán)利。
（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市河南師范大學(xué)）
參考文獻：
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第4篇：集體土地征收法規(guī)范文
1.1土地征收中存在的問題
土地征收過程中的強征、以租代征、補償不到位問題：強征集體土地，凸顯現(xiàn)行制度缺陷；補償不到位，土地征收補償制度不完善；“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點。以杭州西溪國家濕地公園強征集體土地為例。首先，違反農(nóng)民意愿，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來不便；其次，由于建設(shè)公園用地量較大，地方政府為符合自己的審批權(quán)限而分割地塊現(xiàn)象存在；再者，采用“撤村并居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手段來進行集體土地征用，違反相關(guān)法律解釋2；最后，農(nóng)民則認為貨幣補償標(biāo)準較低，傾向于返還建設(shè)用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設(shè)國家公園為例：首先，違反不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定；其次，干擾正常的建設(shè)用地管理程序，違背土地征收的前提和程序；最后，簽訂的土地協(xié)議不受法律保護，向農(nóng)民許諾的補償可能落空。
1.2土地流轉(zhuǎn)中存在的問題
流轉(zhuǎn)中的強制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)定價偏低、不合法征用等問題：強制流轉(zhuǎn)違反自愿原則，不利于社會穩(wěn)定；由于集體土地的流轉(zhuǎn)市場不完善，導(dǎo)致土地定價偏低，不利于提高農(nóng)民積極性；以土地征用方式使用集體土地，不滿足緊急需要和可以返還的前提條件，不符合法律規(guī)定。以四川宜賓紅巖村建設(shè)生態(tài)公園為例。政府強行流轉(zhuǎn)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部紅巖村200多戶農(nóng)民的宅基地和300畝耕地建設(shè)生態(tài)公園。這帶來以下幾方面的負面效應(yīng)：首先，以種地為生的農(nóng)民本不想流轉(zhuǎn)土地而被強制流轉(zhuǎn)，嚴重影響了農(nóng)民正常生活，引發(fā)社會問題；其次，政府主導(dǎo)下的強制流轉(zhuǎn)，在價格方面表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格偏低。
1.3土地權(quán)屬不變時存在的問題
權(quán)屬不變情況下，生態(tài)保護與農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)相矛盾：作為以生態(tài)保護為目的的國家公園，其管理條例、辦法均有相應(yīng)的措施來進行土地管理。而在權(quán)屬不變條件下，農(nóng)民對自己所擁有承包經(jīng)營權(quán)的土地可以依法行使自主經(jīng)營權(quán)，而其用途不符合公園規(guī)劃時，就會產(chǎn)生矛盾。因此，如何在保護生態(tài)利益和自主產(chǎn)權(quán)中找到平衡點，是國家公園建設(shè)中需要進一步思索的問題。以龍虎山風(fēng)景區(qū)村民建房為例，當(dāng)村民的自主需求與風(fēng)景區(qū)的生態(tài)保護發(fā)生矛盾時，結(jié)合龍虎山的實際情況，制定了《龍虎山風(fēng)景名勝區(qū)村民建房管理辦法》。該辦法規(guī)定了分區(qū)分級審核、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計以及保證金制度，切實平衡了兩方面的需求。
2建議
建設(shè)國家公園使用農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)在符合法律法規(guī)的前提下，將生態(tài)保護與農(nóng)民意愿有機地結(jié)合起來。本文就上述三方面的問題對國家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置情況提出以下四點建議。
2.1加強部門聯(lián)動，形成合力
國家公園建設(shè)涉及國土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等多個國家部委以及各級地方政府，審批建設(shè)過程時間長、任務(wù)重，需要加強各部門聯(lián)動，形成合力。在前期集體土地處置時，由地方政府和國土部門主控，按照土地征收以及流轉(zhuǎn)規(guī)定，加快審批，提高效率；在公園建成后，由國家公園管理委員會負責(zé)土地使用的監(jiān)管。
2.2尊重農(nóng)民意愿，嚴控征地范圍，提高補償標(biāo)準
強調(diào)農(nóng)民的公眾參與，尊重農(nóng)民話語權(quán)、議價權(quán)，將土地征收限制在國家公園的核心區(qū)。土地是農(nóng)民的命根、是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)民如果失去了土地，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)該做足安置工作，通過提高征地補償標(biāo)準、主動提供工作等措施，讓失地農(nóng)民無后顧之憂慮，才能得到他們滿意。
2.3完善流轉(zhuǎn)市場，平衡生態(tài)保護與農(nóng)民利益
在國家公園建設(shè)的實驗區(qū)和緩沖區(qū)推進土地流轉(zhuǎn)，借鑒成都和重慶模式，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)市場，確定合理的土地價格，調(diào)動各方積極性。同時，尊重農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)，在生態(tài)保護的前提下，積極探索滿足農(nóng)民建設(shè)宅基地自住、經(jīng)營獲利的需求，制定專門的實施辦法，平衡利益關(guān)系。
2.4跟蹤調(diào)研，開展試點探索，完善頂層設(shè)計
第5篇：集體土地征收法規(guī)范文
中國土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿足現(xiàn)實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結(jié)果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關(guān)征收執(zhí)法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強化司法的路徑和重點。
關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查
中圖分類號：D9233 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：
10085831（2016）05012208
一、問題的提出
基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補償機制（包括標(biāo)準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關(guān)采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標(biāo)準等問題存在不同認識，就連復(fù)議機關(guān)與司法機關(guān)、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發(fā)展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關(guān)法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強化司法等途徑實現(xiàn)集體土地房屋征收與補償法治化。
二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點
土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關(guān)爭議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補償安置標(biāo)準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對此進行了相關(guān)情況分析。
（一）案件基本情況
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專用的集中審批、用地人的經(jīng)濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。
2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。
說明：數(shù)據(jù)來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計。
從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權(quán)人開始運用法律武器維護自己的權(quán)益。
第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標(biāo)準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當(dāng)行政機關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當(dāng)事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因補償標(biāo)準而起?？v觀近幾年該類行政案件，當(dāng)事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償?shù)恼勁谢I碼。補償中存在相鄰地區(qū)補償標(biāo)準不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標(biāo)準差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對同一區(qū)域地段進行征收的補償標(biāo)準高于因修建高鐵的補償標(biāo)準，陸某等人要求按照補償較高的標(biāo)準執(zhí)行補償，但政府認為由于沒有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標(biāo)準不同的現(xiàn)狀。
（二）案件主要特點
土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數(shù)量增長快、類型較復(fù)雜，且此類案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務(wù)院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權(quán)對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償?shù)臉?biāo)準；“責(zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對案件相當(dāng)重視，與行政機關(guān)對抗性強、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當(dāng)事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數(shù)的8824%。有的案件當(dāng)事人還通過尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。
第二，土地房屋征收補償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個問題引發(fā)多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發(fā)多個案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復(fù)后再向省政府對用地批復(fù)的合法性申請復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請三案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認為其不是利害關(guān)系人而決定對復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復(fù)，則其公開信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。
第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關(guān)法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯誤、時機和舉證時限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現(xiàn)前述特點，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個別被征收人素質(zhì)不高、補償期望值太高。
三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析
集體土地房屋征收補償實踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。
（一）征地拆遷補償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分
《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過授權(quán)方式，對土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標(biāo)準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個部門規(guī)定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權(quán)利授權(quán)給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標(biāo)準高低無據(jù)，隨意性極大。實踐中征地補償標(biāo)準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區(qū)域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關(guān)問題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號）規(guī)定“行政機關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權(quán)人予以補償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》對前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標(biāo)準的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補償費。”
（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認定難
中國《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！稐l例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統(tǒng)一的認定標(biāo)準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規(guī)定，征收實踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標(biāo)準也存在不同認識，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對類似案件裁判的不同[6]。
（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地
第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣、囤積土地的現(xiàn)象。
第二，地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，在土地征收過程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個人獨資企業(yè)為實租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當(dāng)事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現(xiàn)象確實存在。（3）化整為零?！吨腥A人民共和國土地管理法》第45條
《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權(quán)限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！币?guī)定由國務(wù)院批準征收超過35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務(wù)院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達到1 200畝，應(yīng)該由國務(wù)院實施征收，區(qū)政府無權(quán)征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務(wù)院申請對省政府作出的用地批復(fù)進行裁決，國務(wù)院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進而批準征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報國務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調(diào)解書。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標(biāo)準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協(xié)議，然后通過民事訴訟先予執(zhí)行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過行政先予執(zhí)行方式達到征地目的。
（五）行政機關(guān)忽視征收補償?shù)囊?guī)范性要求
通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機關(guān)在集體土地房屋征收活動中存在片面強調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認定事實主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
其一，重實體，輕程序。部分行政機關(guān)缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補償?shù)怯浖按_定補償方案、組織實施的幾個環(huán)節(jié)中，行政機關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行?！奔啊顿F州省土地管理條例》第42條
《貴州省土地管理條例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當(dāng)事人補償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執(zhí)行。”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出。法律、法規(guī)對責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定?！?、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第45條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個必經(jīng)程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯?。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標(biāo)準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付?！敝杏幸?guī)定，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。
其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關(guān)單純關(guān)注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟請求?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，對補償標(biāo)準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，對征地補償標(biāo)準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請書后，有責(zé)任對此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標(biāo)準爭議行政協(xié)調(diào)案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。
其三，重合法，輕合理。一些行政機關(guān)認為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標(biāo)準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發(fā)的行政機關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷決定，責(zé)令重作。
四、集體土地房屋征收補償法治化路徑
黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設(shè)社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實際的農(nóng)村土地征收的法治標(biāo)準，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問題。
（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程
《中華人民共和國土地管理法》立法目的側(cè)重于維護國家整體利益、社會經(jīng)濟秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實現(xiàn)征收主體、對象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。
法律法規(guī)完善的重點應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補償?shù)墓胶侠韱栴}，遵循合法合理的補償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益。二是提高補償標(biāo)準。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補償標(biāo)準差距，逐步推動補償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補償方式。除現(xiàn)金補償外，也可借鑒其他國家的經(jīng)驗采取通過股權(quán)或債券進行補償或替代性補償?shù)姆绞健?/p>
（二）嚴格規(guī)范行政機關(guān)的征收補償行為
第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機關(guān)應(yīng)適用公開透明、平等參與的規(guī)范程序，進一步尊重被征收人的參與權(quán)。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認識程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。
第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實際情況確定適當(dāng)補償。對于當(dāng)前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營性用房、違法建筑，可根據(jù)實際經(jīng)營使用狀況、是否辦理營業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補償。
第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機關(guān)在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機關(guān)的自我糾錯優(yōu)勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門。
第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關(guān)于征地補償方案的批復(fù)，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關(guān)履行政府信息公開的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務(wù)，開陽縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時履行政府信息公開義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條
《政府信息公開條例》第24條：“行政機關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。行政機關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機構(gòu)負責(zé)人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日。” 之規(guī)定。
（三）依法履行審判職能，在促進發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡
在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發(fā)展。
1從嚴“公共利益”司法審查
為克服行政機關(guān)對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應(yīng)對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權(quán)和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應(yīng)通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區(qū)人民政府房屋征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標(biāo)準廠房建設(shè)，此項目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規(guī)定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。
2嚴格行政機關(guān)法律規(guī)避的審查
對于行政機關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對人權(quán)利保護、是否對相對人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機關(guān)的法律選擇有利于維護相對人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標(biāo)準，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關(guān)選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定的程序進行補償，按照后者規(guī)定的補償標(biāo)準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。
第6篇：集體土地征收法規(guī)范文
關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地權(quán)益；侵害；根源
中圖分類號：F323.211文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0077-02
近年來，農(nóng)民土地權(quán)益及其保護問題受到社會各界廣泛關(guān)注，從中央到地方各級政府連續(xù)出臺并實施了多項保護農(nóng)民土地權(quán)益的政策、法規(guī)和措施，理論界也進行了深入的研究探討。隨著《農(nóng)村土地承包法》、修訂后的《農(nóng)業(yè)法》以及《物權(quán)法》的頒布實施，對農(nóng)民土地權(quán)益保護問題的探索取得了令人矚目的成就。
但是，由于文本上的外在制度規(guī)則在短時期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套制度尚不完善；因此，實際上，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益仍然面臨來自多方面的侵害。本文從法理學(xué)的視角剖析現(xiàn)階段農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根源，并提出相關(guān)政策建議。
一、現(xiàn)階段農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根源：法理學(xué)視角
1.農(nóng)民集體土地所有權(quán)法人主體模糊
在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并沒有得到明晰。中國農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《物權(quán)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級哪個組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出。1998年修訂的《土地管理法》指出，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。集體土地所有權(quán)法人地位的模糊和土地產(chǎn)權(quán)主體的多元，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清和不同土地所有權(quán)主體之間的沖突，集體土地所有權(quán)最終無法得到實現(xiàn)。由于法律上規(guī)定的土地所有者是一個虛幻的“農(nóng)民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，這樣就事實上造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。
2.農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺
憲法規(guī)定“農(nóng)民集體”享有農(nóng)村土地所有權(quán)，但憲法修正案、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對這種虛擬的所有權(quán)作了過分的限制，集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能在很大程度上被弱化或被取消。
而且，《物權(quán)法》在將土地承包經(jīng)營權(quán)賦予物權(quán)效力的同時，對該項權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等處分權(quán)能目前仍有不同程度的限制。雖然立法安排的本意并不是為了限制而是為了保護大多數(shù)農(nóng)民的利益，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)失去約束而可能導(dǎo)致的土地兼并以及農(nóng)民失去生產(chǎn)生活基礎(chǔ)而產(chǎn)生的社會問題；但是，這種本意良好的立法安排，雖然動機正當(dāng)，但客觀效果卻是對農(nóng)民土地處分權(quán)的限制和對物權(quán)完整性的損害。
3.中國現(xiàn)行土地征收（征用）法律條款存在重大缺陷
（1）中國立法一度混淆了土地征收和土地征用
中國立法曾有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。在2004年《中華人民共和國憲法修正案》通過之前，立法條款基本上只涉及了土地征用而未涉及土地征收。直到2004年的《憲法修正案》里，才第一次提出“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。
（2）公共利益界定不清，征地范圍過寬
土地征收的目的是為了公共利益，但是立法至今未對公共利益的范圍及判斷標(biāo)準作明確的規(guī)定。從實踐來看，“濫用”征地權(quán)現(xiàn)象十分普遍，征地范圍既包括了國家公益性的建設(shè)項目，也包括了經(jīng)營性建設(shè)項目，從國家大型重點建設(shè)項目用地到小型企業(yè)用地，凡涉及占用集體土地、農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的，一律動用國家征地權(quán)，一些非國家建設(shè)的工商經(jīng)營性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也得通過征地取得。
（3）補償標(biāo)準不公平
征地補償是土地征收制度的重要組成部分，但中國《土地管理法》確定的“按照被征用土地的原用途給予補償”這個補償標(biāo)準不公平?？梢哉f，這個“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價格“剪刀差”的根本原因。因為這意
味著土地被征收后的增值收益與農(nóng)民無關(guān)。這種規(guī)定實際上是在地權(quán)上對農(nóng)民的歧視，顯然有失公平。
二、保護農(nóng)民土地權(quán)益的對策及建議
1.清晰界定集體土地所有權(quán)的主體
保障農(nóng)村集體土地財產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定性，就是要確定“誰”真正擁有土地，并明確界定土地所有者的權(quán)利和義務(wù)，保證所有者能充分行使有關(guān)土地的權(quán)利。集體土地所有人應(yīng)符合民事主體的要求，可考慮采用股份合作社的組織形式。在現(xiàn)實基礎(chǔ)上確定哪些集體成員為社員，再由社員自愿組成合作社。而在合作社尚未建立之前，只能依據(jù)現(xiàn)行法律，由村民委員會作為所有者的人行使所有權(quán)；此時，一定要確保村民對村委會的民利。
在確認了集體土地產(chǎn)權(quán)主體后，還應(yīng)當(dāng)在法律上明確界定所有者的權(quán)利和義務(wù)。集體土地所有者除進行土地發(fā)包以外，在國家法規(guī)政策允許的范圍內(nèi)，有權(quán)通過經(jīng)營、出租、入股、抵押等形式實現(xiàn)其所有權(quán)。在兩權(quán)分離、農(nóng)戶作為土地經(jīng)營主體的體制下，集體還要加強對土地的管理和監(jiān)督。更為重要的是，應(yīng)當(dāng)保證集體能充分行使有關(guān)土地的權(quán)利，完善農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地制度，使這一權(quán)利得到充分保障。應(yīng)嚴格按國家規(guī)定在所在村莊劃定基本農(nóng)田保護區(qū)；實行農(nóng)村內(nèi)部非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地有償使用制度。
2.明確界定土地征收范圍，以“社會公共利益”為目的的土地使用是征地范圍界定的唯一準則
當(dāng)前中國對公共利益的廣義理解直接導(dǎo)致了征地范圍擴大到所有的經(jīng)濟建設(shè)用地，把市場主體商業(yè)投資亦視為征地中的公共利益需要，歪曲理解了土地征收社會公共利益目的性，實際上造成了掠奪一部分人的利益來滿足另一部分人的利益。借鑒其他國家（地區(qū)）的做法，中國當(dāng)前對土地征收范圍的界定應(yīng)該采取列舉式和概括式方式加以約束。
3.總結(jié)地方和基層經(jīng)驗，及時探索將關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方規(guī)定上升為國家法律，盡快開通集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場
2003年廣東省政府已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，明確提出了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)“同地，同價，同權(quán)”。2005年5月，廣東省出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、用途限制、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作了具體規(guī)定，使農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市擁有了合法地位。因此，無論是從保護農(nóng)民的合法權(quán)益出發(fā)，還是從促進土地資源的集約、高效、合理利用和推進新農(nóng)村建設(shè)的步伐出發(fā)，國家對農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)給予積極的法律支持和制度支持，以構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村土地財產(chǎn)制度，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
4.進一步拓寬土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，強化權(quán)利的排他性和擴大其流通性
應(yīng)在《物權(quán)法》明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步拓寬農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，強化權(quán)力的排他性和擴大其流通性。具體講，今后可以考慮通過司法解釋進一步擴大農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的下列權(quán)能：
（1）農(nóng)地抵押權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，不僅條件基本成熟，而且中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對此也有迫切需求。因為中國農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普遍缺乏資金，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，可以為土地投入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展融通資金，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。
（2）農(nóng)地入股權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的入股指承包經(jīng)營主體在承包經(jīng)營期限內(nèi)以土地作為股份入股經(jīng)營，通過將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)量化為股份，用于出資，實行土地股份合作，從而獲得收益。
（3）農(nóng)地繼承權(quán)。繼承人或受遺贈人有權(quán)繼承農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然，繼承人或受遺贈人在繼承農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)時也就相應(yīng)地承擔(dān)土地使用的義務(wù)。
（4）農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地、市政用地、工業(yè)用地等非農(nóng)用地的過程中，獲取改變土地用途或土地利用強度所帶來利益的權(quán)利。從發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益的角度來看，中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)直接歸屬于土地承包經(jīng)營主體的農(nóng)民個體。這實質(zhì)上體現(xiàn)的是農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途后的土地增值收益向農(nóng)民傾斜分配。
參考文獻：
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第7篇：集體土地征收法規(guī)范文
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；權(quán)益；法律框架
一、農(nóng)村土地制度保護現(xiàn)狀
隨著我國的社會主義市場經(jīng)濟制度建立和不斷完善，我國工業(yè)化的水平不斷提高，城鎮(zhèn)的發(fā)展更加迅猛，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。雖然農(nóng)村土地制度不斷完善，但多數(shù)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還是停留在相對落后的耕種模式。隨著農(nóng)業(yè)耕種的成本不斷增加，自然災(zāi)害的頻發(fā)，農(nóng)作物價格較低等因素的影響，農(nóng)民的主要收入不再是從耕種莊稼而來，更多的是進城務(wù)工。隨著越來越多的農(nóng)民涌入城市，我國出現(xiàn)很多的“留守村”，農(nóng)村農(nóng)田無人耕種，多數(shù)農(nóng)田處于荒廢的狀態(tài)。原本，這些荒廢的農(nóng)地應(yīng)該承包出去，使得農(nóng)民在進城務(wù)工的同時也擁有土地出租所帶來的收益。但目前，在我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬的主體不明確。相關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織所有。但是，集體經(jīng)濟組織難以保障農(nóng)民自身的權(quán)益。而且，農(nóng)村土地所有權(quán)主體不清，容易導(dǎo)致主體虛位，進而引發(fā)相應(yīng)的權(quán)力尋租行為。
如前所述，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，很多農(nóng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)用地。而這一轉(zhuǎn)變的過程，需要通過土地征用的方式，也就是依照法律規(guī)定的程序強制地將集體土地收歸國有并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償?shù)男袨?。目前，我國的土地征用制度存在諸多問題。首先，征用制度使得農(nóng)村土地交易市場受到限制。我國集體土地只有通過征收轉(zhuǎn)為國有上地才能進入土地一級市場，缺乏直接入市獲取利益的渠道。而在征收的過程中，農(nóng)民的所得的收益只有相應(yīng)的農(nóng)地征收補償金。但這些補償金在每個地方的標(biāo)準都是不一樣的。而且，我國憲法雖然規(guī)定了國家可以為了公共利益的需要而對土地進行征用，但卻沒對公共利益進行明確界定。很多時候，地方政府為了凸顯政績，濫用政府的土地征用權(quán)，通過極低的土地征收補償金來獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，進而形成差價收歸地方政府的財政。而通過征用的土地，有很大一部分被用作經(jīng)營性用地。在經(jīng)營性用地上，政府和開發(fā)商都獲得了相當(dāng)可觀的土地增值收益。
《決定》強調(diào)“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)人股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。由此可見，國家正在逐步放開土地承包經(jīng)營權(quán)的限制。但回觀現(xiàn)實，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度還存在著種種的弊端。根據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置，荒蕪基本農(nóng)田。承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田?！边@一規(guī)定，顯然增加了土地承包經(jīng)營權(quán)人的風(fēng)險，從而加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營的難度。
二、農(nóng)村土地保護存在的問題
首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，完整意義上的土地產(chǎn)權(quán)包括土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。上文說到，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體不清楚，農(nóng)村土地難以流轉(zhuǎn)，在處理集體經(jīng)濟組織所有的土地時，農(nóng)民和村民委員會甚至是鄉(xiāng)級政府都會發(fā)生矛盾，最終導(dǎo)致農(nóng)村土地難以流入市場。
現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度也存在著諸多的問題。一是土地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定分散，不成系統(tǒng)。二是家庭承包經(jīng)營雖然實現(xiàn)了土地的平均分配，實現(xiàn)了社會公平，但也使土地分割過于細碎，分布零散，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，承包方如果在承包期內(nèi)舉家遷出農(nóng)村，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)把承包地交回發(fā)包方，而且一旦交回就不能再要回。三是農(nóng)民沒有完整的自主經(jīng)營權(quán)。四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限的不穩(wěn)定。隨著人口的變動以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有些地方頻繁變動農(nóng)民土地承包期，導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)人喪失信心。
而在土地征收方面，也存在著不同的問題。第一，法律并沒有明確界定公共利益的范圍。這樣一來，很多地方政府就利用法律的漏洞，將很多經(jīng)營性的項目劃到公共利益的范圍，進而對農(nóng)村集體所有的土地進行征收。第二，征收的價格不統(tǒng)一而且偏低。土地征收的性質(zhì)就是將農(nóng)用的土地轉(zhuǎn)化為城市用地。在這一過程中，農(nóng)民失去了賴以生存的土地。本來就應(yīng)當(dāng)?shù)玫侥茏屍渥銐蛏嫦氯サ难a償。但很多時候，地方政府的補償金是不能維持農(nóng)民最基本的生活所需。而政府通過賺取其中的差價，滿足地方財政所需，并且在轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性的用地上與開發(fā)商分享獲得的增值收益。第三，政府在征收農(nóng)村土地的過程中，有使用暴力征收的行為。對于農(nóng)民的正常訴求，地方政府沒有認真聽取和處理。農(nóng)民的權(quán)益往往是在政府的暴力下而不斷被損害。
三、完善農(nóng)村土地保護的法律制度
以上的問題說明，我國農(nóng)村土地的保護力度還是有所欠缺，相應(yīng)的法律制度還是存在相當(dāng)大的漏洞。因此，完善這些制度成為我國農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定、高效、可持續(xù)發(fā)展不可缺少的環(huán)節(jié)。
（一）完善集體土地所有權(quán)制度
《P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出應(yīng)堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。自年始的政治、經(jīng)濟體制改革，以農(nóng)村土地經(jīng)營模式的創(chuàng)新為發(fā)端，可視為農(nóng)地制度的第二輪改革，其改革基礎(chǔ)即集體土地所有權(quán)和集體統(tǒng)一經(jīng)營體制。在十八屆三中全會的背景下，進一步完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)具有重大的意義。
通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體所有權(quán)的歸屬，讓相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織有自主處分農(nóng)村集體土地的權(quán)利。而要明確集體所有全的歸屬，則需要加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。從近期的利益來看，土地確權(quán)登記發(fā)證的行為，能從法律的意義上確立農(nóng)民土地權(quán)利，強化農(nóng)民維護自身權(quán)益的法律意識。從長遠的角度看，依法確認的集體土地物權(quán)，有助于形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理且可對抗公權(quán)力不當(dāng)干涉的產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)集體經(jīng)濟組織擁有自身獨立和完整的所有權(quán)，將更有利于農(nóng)村集體所有的土地流入市場，加快農(nóng)村經(jīng)濟的市場化進程，更加有利于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。
（二）建立完善的土地承包經(jīng)營權(quán)制度
《決定》繼續(xù)強調(diào)堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。而對于《決定》允許承包經(jīng)營權(quán)抵押的重大主張，有學(xué)者解讀為對土地承包經(jīng)營權(quán)進行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)并行分置三權(quán)的新型農(nóng)地制度。通過法律把土地承包經(jīng)營權(quán)固定下來給廣大的農(nóng)民。而在這個承包經(jīng)營權(quán)里面，應(yīng)擔(dān)包括獨立的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)。這樣，農(nóng)村土地的商品化程度將大大提高。
第8篇：集體土地征收法規(guī)范文
1．1低效及違法利用長期存在為提高土地收益，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織往往對未征收的集體土地進行利用，在此過程中也產(chǎn)生了很多問題：①對集體土地的利用大都是以低端租賃為主的“瓦片經(jīng)濟”［3］，土地利用效率低下，且房屋、設(shè)施往往存在很多安全隱患，管理難度較大，容易發(fā)生各種事故；②集體土地違法利用時有發(fā)生，其中一部分是符合國家土地規(guī)劃和用途管制，僅因為二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致集體建設(shè)用地不能直接用于非農(nóng)建設(shè)的“非法”利用，而另一部分則是違反國家土地規(guī)劃和用途管制、權(quán)利瑕疵無法得到彌補的“非法”利用［4］；③容易產(chǎn)生矛盾糾紛，集體土地違法利用一旦出現(xiàn)糾紛，現(xiàn)行法律將依據(jù)合同違法不予保護的規(guī)定，將土地使用恢復(fù)到使用前的狀態(tài)，土地使用人僅能取得支付的價款，其他財產(chǎn)損失無法得到有效彌補，權(quán)利無法得到完全保障，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。
1．2集體土地征收利用新問題十八屆三中全會明確提出了農(nóng)村土地制度改革的方向和目標(biāo)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。在現(xiàn)行制度下，這一改革目標(biāo)的提出就引發(fā)了規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收利用的新問題：即規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地是否與規(guī)劃區(qū)范圍外集體土地適用同樣的規(guī)則。如果完全適用，允許規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，那么必將在城鎮(zhèn)內(nèi)形成集體土地與國有土地長期、甚至永續(xù)并存的局面，這與《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定相違背。如果不適用，即仍然禁止規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，則即使征收標(biāo)準有所提高，也會形成規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外新的同地不同權(quán)、同地不同價的現(xiàn)象，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的利益得不到有效保護，相應(yīng)的征收工作將很難推進。
2原因分析
規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收利用問題的根源之一就是我國的集體土地制度本身，特別是農(nóng)民與土地身份聯(lián)系的制度設(shè)計。同時，城市化的推進與土地制度變革也是引發(fā)一系列問題的重要原因。
2．1農(nóng)民與土地的身份綁定《憲法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)確立我國農(nóng)村實行土地的集體所有制，這種所有制是以“土地所有權(quán)屬于集體和國家、而使用權(quán)屬于農(nóng)民為特征”［6］。這一制度設(shè)計的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：①集體土地的所有權(quán)主體只能是集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民僅擁有生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，從而在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和集體土地之間建立起了身份聯(lián)系；②土地利用者只能是農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織，不能實現(xiàn)社會化流轉(zhuǎn)，使得土地的權(quán)能受到了極大的限制，土地的價值難以充分實現(xiàn)。隨著城市化進程的不斷推進，“雙轉(zhuǎn)換”不同步造成了居民身份與集體土地的割裂，使得集體土地與所有權(quán)主體均處于尷尬地位，同時集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)能受到限制，經(jīng)濟利益不能得到很好發(fā)揮，加之農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織受到自身素質(zhì)限制，土地的低效、違法利用問題就在所難免。
2．2土地收益分配制度不合理造成我國土地收益分配不合理的主要原因是集體土地流轉(zhuǎn)制度與征收補償制度的不合理，而更深層次的原因是既得利益集團的不讓步。根據(jù)我國《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，集體土地尤其是集體建設(shè)用地不能進行市場化流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民和集體不能直接獲得產(chǎn)權(quán)收益。在征收過程中，土地收益在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和政府三者間進行分配，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外的集體土地征收補償適用同樣的規(guī)則：即政府獲得土地增值收益，“而農(nóng)民集體和農(nóng)民未能分享土地征收過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益，只能被動地接受國家法律規(guī)定的補償標(biāo)準和已經(jīng)定好的補償條件”［7］。出于自身利益或部門權(quán)力考慮，城市利益集團、地方政府甚至相關(guān)主管部門等既得利益集團不愿意做出改變，使得土地補償標(biāo)準過低的局面難以扭轉(zhuǎn)，致使農(nóng)民、集體和政府間極其不合理的土地收益分配格局長期存在［8］。從法律上講，集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)人，農(nóng)民是土地使用權(quán)人，兩者按照一定比例分配土地收益是形成目前農(nóng)民和集體間分配格局的基礎(chǔ)。對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟組織而言，隨著農(nóng)民身份和土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，其代表農(nóng)民集體的基礎(chǔ)逐漸喪失，公益性角色逐漸退化，使得其占有大量土地收益的合理性日益脆弱。然而實際操作中，不僅沒有對既定的分配格局及時加以調(diào)整以體現(xiàn)這一變化，反而由于集體經(jīng)濟組織處于相對強勢的地位，使得其在土地收益分配中所占比例有擴大之勢。
2．3土地制度改革的必然中國的經(jīng)濟體制改革基本上沿襲先試點、后推廣、再到全面普及和穩(wěn)步推進這一模式，土地制度的改革也是如此。實踐表明，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)取得成功，流轉(zhuǎn)的規(guī)模、范圍不斷擴大，農(nóng)業(yè)效率不斷提高。自2000年湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點實施以來，各地通過試點對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索不斷深入，而2009年以來實行的農(nóng)村土地確權(quán)工作更為土地制度變革打下了堅實的基礎(chǔ)［9］，應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革時機已經(jīng)成熟。十八屆三中全會順應(yīng)時事，提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的改革目標(biāo)，同時試點探索農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，開啟了新一輪的土地制度改革。規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地作為一種特殊的農(nóng)村集體土地，全新的改革目標(biāo)與相對滯后的制度安排相結(jié)合，必然引發(fā)其流轉(zhuǎn)、征收過程中的新問題。
3相關(guān)建議
法律與制度是市場良性、有序運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。完善規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地制度，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、完善土地制度的應(yīng)有之意，而完善規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地的主體資格、征收、分配和流轉(zhuǎn)等幾方面的制度安排即是重中之重。
3．1明確延續(xù)所有權(quán)主體資格中國的城市化將是一個漫長而持續(xù)的歷史進程，身份與土地轉(zhuǎn)換不同步現(xiàn)象也將長期存在，法律應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)實的需要進行相應(yīng)的修改完善。土地的國家所有制和集體所有制是我國現(xiàn)行土地制度的根基，在國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟之外確立第三類所有權(quán)人或者確立第三類土地，都將動搖我國的基本土地制度和公有制的根基，與基本國情和立法精神不符。同時，考慮到僅是因為身份綁定的制度設(shè)計導(dǎo)致理論上農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織主體資格的喪失以及土地處于無主狀態(tài)，而事實上這些主體都依然存在，并且實踐中也是這樣認定和操作的。因此，建議修改《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，將規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)已完成身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織作為原主體的延續(xù)在法律上進行明確，完善集體土地所有權(quán)的主體資格規(guī)定，修復(fù)法律漏洞。
3．2分類設(shè)計土地轉(zhuǎn)換途徑對于規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地，應(yīng)當(dāng)堅持城市土地屬于國家的基本原則，將其最終轉(zhuǎn)換為國有土地。同時，為了提高其轉(zhuǎn)換成效，還應(yīng)以上述目標(biāo)為指引不斷完善其轉(zhuǎn)換途徑，具體如下：①對于規(guī)劃用途為經(jīng)營性用地的，建議適用市場化的征收途徑，土地并入現(xiàn)有的平臺進行招拍掛或協(xié)議出讓，由集體經(jīng)濟組織、國家和受讓方簽訂三方合同，集體經(jīng)濟組織出讓所有權(quán)，獲得土地出讓金；國家取得所有權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為國有土地；受讓方支付土地出讓金，獲得國有土地使用權(quán)，一次性解決土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換問題和同地同權(quán)同價問題；②對于規(guī)劃用途為公益性用地的，建議根據(jù)公共利益原則仍然采用傳統(tǒng)的征收方式進行轉(zhuǎn)換，但需要嚴格征地范圍、提高補償標(biāo)準，防止地方政府在通過這種方式完成征地后，轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)，以獲取高額利益，為此可以規(guī)定由于規(guī)劃調(diào)整確實需要轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)的，其差額收益部分仍然歸原集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民所有。
3．3合理調(diào)整利益分配格局政府是土地市場的管理者和服務(wù)者，若由其完全占有土地增值收益，成為土地征收的最大受益者，必將侵害農(nóng)民的權(quán)益，混淆角色定位，造成土地市場秩序的混亂［10］。實踐中，由土地征收所引發(fā)的糾紛屢有發(fā)生以及地方政府的土地出讓金收入越來越高已經(jīng)充分說明了這一點。同時，也要考慮到土地價值的攀升往往得益于政府對配套設(shè)施的完善以及在行政管理中付出的成本，按照受益原則和成本補償原則，政府應(yīng)當(dāng)參與流轉(zhuǎn)收益分配。建議政府恢復(fù)土地市場管理者、服務(wù)者的角色，按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，通過土地交易稅、土地使用稅、契稅等間接方式參與分配，使農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織直接獲得大部分的產(chǎn)權(quán)收益。這一建議主要針對集體土地市場化征收方式下的利益分配。而在農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織間的分配中，應(yīng)加大對農(nóng)民利益的保護，由農(nóng)民分得土地收益的絕大部分?？紤]到雖然集體經(jīng)濟組織的公益性角色大大退化，但仍部分承擔(dān)了維護農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)、吸納農(nóng)民就業(yè)的職能，因此也應(yīng)當(dāng)獲得一定數(shù)額的分配，但其份額應(yīng)減少，并且其所獲份額以實物資產(chǎn)為宜。
第9篇：集體土地征收法規(guī)范文
關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán) 土地承包經(jīng)營權(quán)建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)改革
土地是我國最重要的資源。馬克思說過:“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一般是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其派生出來的集體土地使用權(quán)和其他土地權(quán)利形成的相關(guān)制度。30多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國各級政府采取了一系列措施深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村穩(wěn)步發(fā)展。以農(nóng)地承包、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等為標(biāo)志，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)取得了很大進展，但也暴露出一些深層次的問題。
一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題
（一）集體土地所有權(quán)價值難以實現(xiàn)
農(nóng)村集體土地所有權(quán),指農(nóng)村勞動群眾集體經(jīng)濟組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權(quán)利,是我國社會主義土地所有權(quán)的一種重要形式。在我國農(nóng)村，有相當(dāng)一部分農(nóng)民只知道集體土地屬于農(nóng)民集體所有，但沒有所有權(quán)概念，對集體土地所有權(quán)價值知之甚少。導(dǎo)致如下結(jié)果：一是土地權(quán)屬不清，糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，土地界限拐點位置無證可查，導(dǎo)致部分土地界限長期存在爭議。二是集體土地所有權(quán)主體不明確。我國《民法通則》雖然規(guī)定了集體所有權(quán),但沒有明確規(guī)定集體所有權(quán)的主體。該怎樣認識集體所有權(quán)的主體在立法上和法學(xué)理論上都存在著困惑。三是農(nóng)民行權(quán)意識差，在行使所有權(quán)時農(nóng)民“集體”很難成為實踐層面上的所有者主體，實際權(quán)利由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權(quán)人行使，這在土地發(fā)包、集體土地征收中，體現(xiàn)尤其突出。
（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂，缺乏法律規(guī)制
長期以來，集體非農(nóng)建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在客觀上對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民集體組織財富積累、提高農(nóng)民收入等起到了促進作用，但是，這種流轉(zhuǎn)在政策和法律上未得到明確認可，在雜亂無序和隱蔽狀態(tài)下進行，引發(fā)了諸多問題，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面存在諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護受到?jīng)_擊。隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租用于非農(nóng)建設(shè)，或者低價出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地等現(xiàn)象層出不窮。二是集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)、無序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的有效實施，使土地市場秩序受到嚴重沖擊。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益、程序等缺乏明確規(guī)定，難以依法進行土地登記，對建設(shè)投資者不利，還會波及到其他利害關(guān)系人，使交易安全得不到保障。四是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏法律監(jiān)管與市場機制，土地的市場價值及資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得以充分體現(xiàn)，加之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益難以得到法律的切實保障。
二、繼續(xù)推進農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的對策
對于集體土地所有權(quán)，主要是通過確權(quán)頒證的方式予以確認，對于集體土地使用權(quán)，則由《土地管理法》、《物權(quán)法》等一系列法律法規(guī)加以規(guī)范，逐步建立有中國特色的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)體系,推動解決我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。
（一）做好集體土地所有權(quán)確權(quán)頒證工作，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體
通過土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，可以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，固化土地權(quán)利，加速農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，有力地推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護農(nóng)民土地權(quán)益。
（二）完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)權(quán)能, 積極推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)
農(nóng)村集體土地使用權(quán)是由農(nóng)村集體土地所有權(quán)派生的一種用益物權(quán)。我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心即是賦予各類集體土地使用權(quán)以“處分”權(quán)能。
土地承包經(jīng)營權(quán)制度是國家對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進行重大改革的一項根本措施。土地承包經(jīng)營權(quán)必須堅持自愿、有償、公平原則，在統(tǒng)一規(guī)劃及所有權(quán)屬和用途不變的前提下,依法進行流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返谌l規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。
除法律明確規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式外，我國一些地方積極探索多種土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，如成都市允許農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟組織代為流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營權(quán)，通過鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組織農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社等方式，實現(xiàn)耕地的規(guī)模化經(jīng)營。蘭州市按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。
（三）逐步推動集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
集體建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個人為進行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)而依法使用集體所有的土地的權(quán)利。根據(jù)我國法律規(guī)定及集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式應(yīng)包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。
集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，是指農(nóng)村集體土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓給土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出租，是指集體土地所有者或集體建設(shè)用地使用權(quán)人作為出租人，將集體建設(shè)用地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是指農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，是指承租人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再次租賃的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移對集體建設(shè)用地的占有，將該集體建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。推動集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對于實現(xiàn)國有土地和集體土地“同地同價”，發(fā)揮土地這一生產(chǎn)要素的價值，進而提高農(nóng)民收入等方面均具有極為重要的作用。
（四）合理分配農(nóng)村土地收益
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體土地所有權(quán)的行使及土地收益的分配應(yīng)實行民主管理原則，這樣才能提高農(nóng)民的積極性，密切農(nóng)民與土地的關(guān)系,使其自覺維護集體的土地,并能有效利用和管理土地,從而實現(xiàn)自己的土地權(quán)利。對于集體土地征收的補償，應(yīng)支付給享有被征收土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織進行分配，對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益應(yīng)全部歸土地承包經(jīng)營權(quán)人。
三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的配套措施
我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項綜合性的系統(tǒng)工程，需要許多配套措施保障實現(xiàn)。第一，扎實推進新型農(nóng)村治理機制建設(shè)。如四川省多地農(nóng)村形成了以村民議事會為決策機構(gòu)，村委會為公共事業(yè)服務(wù)單位，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織自主經(jīng)營的新格局。第二，創(chuàng)立耕地保護機制。加強土地利用規(guī)劃及管理 ,實行耕地分級保護,通過設(shè)立耕地保護基金,建立耕地保護補償機制。第三，建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。如成立綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，將產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)整合到一個交易平臺辦理。第四，積極推進農(nóng)村金融體系建設(shè)，加快農(nóng)村金融制度改革步伐，為促進農(nóng)村土地資本化創(chuàng)造條件。第五，創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易擔(dān)保機制，以降低農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險。第六，完善產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)法律、法規(guī)立法工作，為產(chǎn)權(quán)制度改革提供法律保障，進一步推進產(chǎn)權(quán)制度改革的法制化。
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