新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)精選(九篇)
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第1篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
1 存在的主要問題
從調(diào)查情況看, 我省農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費監(jiān)督管理中存在的問題, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
1.1 違法占用土地《中華人民共和國土地法》頒布實施后, 我國實行了土地用途管制和耕地保護(hù)制度, 嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但從調(diào)查情況看, 個別地方存在對不符合征用條件的土地, 采取繞道而行, 征用不通改為占用、租用, 先占后征或先租后征的問題。這類違法占用和租用的土地, 由于缺乏法律的約束, 普遍存在低價或無償占用、長期拖欠土地征用補(bǔ)償費等問題。
1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 土地市場價格逐年攀升, 城市建設(shè)用地每畝售價動輒幾十萬, 甚至上百萬。與此形成鮮明對比的是, 農(nóng)村土地的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻很低。據(jù)調(diào)查, 2005 年全省征地補(bǔ)償費平均僅為2.66 萬元/畝,失去土地后喪失長期生活保障的農(nóng)民心理失衡的程度可想而知。近年來個別地方已由此引發(fā)了多起農(nóng)村。
1.3 拖欠征地補(bǔ)償費在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 各地普遍存在拖欠征地補(bǔ)償費的現(xiàn)象, 部分地方拖欠數(shù)額較大。這一問題存在于兩個層次: 一是土地征用單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付不到位。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計, 1999 年至2005 年, 全省土地征用后應(yīng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地征用補(bǔ)償費66.71 億元, 實際支付59.80 億元, 有6.91 億元未支付到位。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向被征當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶支付不到位。1999 年至2005 年, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)向被征地農(nóng)戶支付補(bǔ)償費51.78 億元, 實際支付49.05 億元, 有2.73 億元未支付到位。
1.4 分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一主要是征地補(bǔ)償費中土地補(bǔ)償費的分配上, 由于政策調(diào)整因素, 形成了兩個時期分配不均的問題。一是2005 年4 月, 省政府制定的《甘肅省征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償費用分配使用管理辦法》( 以下簡稱《辦法》)前, 法規(guī)政策規(guī)定土地補(bǔ)償費全額留歸集體。但由于失地農(nóng)民對分配這部分資金的訴求過于強(qiáng)烈, 引發(fā)了一些。在執(zhí)行過程中, 為確保農(nóng)村社會穩(wěn)定, 部分地方采取了將土地補(bǔ)償費全額發(fā)放給被征地農(nóng)戶; 或集體留一部分, 給失地農(nóng)民分配一部分的做法, 造成了不同區(qū)域同類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。二是為確保失地農(nóng)戶生活水平不低于失地前的水平,《辦法》規(guī)定應(yīng)將不低于80%的土地補(bǔ)償費分配給失地農(nóng)戶, 形成了《辦法》執(zhí)行前后失地農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距顯著的問題?！掇k法》出臺前已征地農(nóng)戶對此反映強(qiáng)烈, 個別地方出現(xiàn)了農(nóng)戶要求集體按新標(biāo)準(zhǔn)追加補(bǔ)償引發(fā)的, 個別村委會迫于無奈, 采取變賣集體資產(chǎn)的辦法滿足農(nóng)戶要求, 嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)。
1.5 集體資產(chǎn)監(jiān)管不力留歸集體的土地補(bǔ)償費為本村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金保障, 而集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 又是為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會, 解決失地農(nóng)民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度不健全, 造成集體資產(chǎn)大量流失, 個別地方由于村干部盲目投資或興辦企業(yè), 集體資產(chǎn)喪失殆盡, 由此而引發(fā)了失地農(nóng)民上訪等。
1.6 失地農(nóng)民生活缺乏有效的保障各地在解決失地農(nóng)戶生活保障問題上, 主要采取了以下幾種辦法: 一是將征地補(bǔ)償費全額發(fā)放給失地農(nóng)民; 二是在村民自愿的基礎(chǔ)上, 逐年發(fā)放補(bǔ)償金; 三是給失地農(nóng)戶劃給二三產(chǎn)業(yè)用地, 鼓勵失地農(nóng)戶發(fā)展二三產(chǎn)業(yè); 四是在機(jī)動地競價時, 失地農(nóng)戶享有優(yōu)先權(quán); 五是對城中村農(nóng)戶實行農(nóng)轉(zhuǎn)非, 享受城市居民社會保障待遇; 六是城中村規(guī)劃宅基地和建設(shè)住宅樓, 以房屋出租保障村民生活; 七是給失地農(nóng)民重新調(diào)整土地; 八是安置在村辦企業(yè)就業(yè); 九是將土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費全額納入村集體財務(wù)統(tǒng)一管理, 用銀行支付的年利息保障被征地農(nóng)民的基本生活問題; 十是將失地的特困戶納入了政府的基本生活保障管理范圍。各地雖然進(jìn)行了一些積極的探索, 但從總體上看, 解決失地農(nóng)民生活保障問題, 仍然以貨幣安置為主要手段, 尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低, 征地補(bǔ)償費根本不能解決失地農(nóng)民長期生活保障問題, 同時, 失地農(nóng)民群體文化較低, 缺乏就業(yè)技能,一旦將有限的補(bǔ)償費花完, 生活便陷入困境, 進(jìn)而影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此, 積極探索解決失地農(nóng)民長期生活保障措施, 已成為當(dāng)前必須解決的問題。
2 成因分析
2.1 執(zhí)法不力在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中, 任何國家、區(qū)域的土地面積都是一個難以增長的剛性約束條件。工業(yè)和城市要獲得發(fā)展, 必然要侵蝕、占用農(nóng)用土地, 否則, 工業(yè)和城市建設(shè)將無處立足, 這是任何國家或區(qū)域工業(yè)化、城市化進(jìn)程中必然發(fā)生的事實。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和市場經(jīng)濟(jì)條件下, 由于城市土地與農(nóng)村土地價值存在較大差額, 農(nóng)村土地價格明顯低于城市土地價格, 因此, 在工業(yè)化初期, 政府低價征用農(nóng)村土地, 支持工業(yè)發(fā)展, 成為工業(yè)化、城市化進(jìn)程中許多國家或區(qū)域一種通行的做法。進(jìn)入工業(yè)化中期后, 工業(yè)和城市將進(jìn)入一個高速發(fā)展的時期, 工農(nóng)、城鄉(xiāng)爭地問題將進(jìn)一步加劇。在這一時期, 政府如不對工農(nóng)、城鄉(xiāng)用地進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù), 勢必削弱國家或區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ), 進(jìn)而對國家糧食安全造成影響; 與此同時, 在這一時期, 國家或區(qū)域基本完成了工業(yè)化發(fā)展的原始積累, 不再需要通過工農(nóng)、城鄉(xiāng)土地差價這一方式為工業(yè)和城市發(fā)展提供支持, 實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 提高農(nóng)村土地征用價格, 逐步縮小工農(nóng)、城鄉(xiāng)土地價差, 維護(hù)被征地農(nóng)民土地權(quán)益, 讓農(nóng)民共享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果, 成為許多國家或區(qū)域政府的必然選擇。我
國正處于工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)變的重要時期。為此, 從2004 年開始, 我國開展了深化土地管理體制改革工作, 出臺了一系列加強(qiáng)對農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償費監(jiān)督管理的政策法律措施。但是, 由于部分地方政府尚未清醒地認(rèn)識到國家宏觀形勢的這一變化, 受工業(yè)化初期慣性思維影響, 對農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費監(jiān)督管理重視不夠, 政策措施落實不力, 使工作中出現(xiàn)了許多亟待解決的問題; 或受地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動,采取工業(yè)和城市保護(hù)主義做法, 對國家宏觀經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益視而不見, 有法不依, 執(zhí)法不嚴(yán)。這是導(dǎo)致地方政府不愿提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及違法占用土地、拖欠征地補(bǔ)償費等問題屢禁不止的主要原因。
2.2 執(zhí)法體制缺陷《中華人民共和國土地法》和《甘肅省實施〈土地法〉辦法》規(guī)定: 各級國土資源部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和監(jiān)督工作。從調(diào)查情況看, 我省農(nóng)村土地的征用主體主要是各級人民政府或政府支持發(fā)展的地方經(jīng)濟(jì)支柱企業(yè), 國土資源部門作為政府的一個職能部門, 受行政管理體制制約, 難以對政府行為實施有效監(jiān)督, 是造成上述問題發(fā)生的主要制約因素。
2.3 監(jiān)管制度不健全主要體現(xiàn)在三個方面: 一是征地補(bǔ)償費的支付途徑不統(tǒng)一。從調(diào)查情況看, 各地支付途徑形式多樣, 有征地單位將征地補(bǔ)償費直接支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織的; 有先支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村委會支付的; 有征地單位直接向農(nóng)民支付的。存在的主要問題是第二種支付方式, 極易造成個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期截留征地款, 損害被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益, 這是導(dǎo)致拖欠補(bǔ)償費問題發(fā)生的另一個主要原因; 第三種方式會造成土地征用補(bǔ)償費不能納入村級帳內(nèi)核算管理, 土地征用補(bǔ)償費監(jiān)管部門― ―農(nóng)村經(jīng)營管理部門面臨無帳可查的局面, 使土地征用補(bǔ)償費的分配使用直接脫離了監(jiān)管, 難以確保農(nóng)戶足額、及時獲得補(bǔ)償。二是土地征收程序不完整?！锻恋胤ā芬?guī)定:國家征用土地的, 依照法定程序批準(zhǔn)后, 由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。但在執(zhí)行過程中, 由于對公告的時間、地點、方式、內(nèi)容等沒有制定出規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn), 征地補(bǔ)償費的主要利益主體―― 失地農(nóng)民無法獲取準(zhǔn)確、完整的信息, 難以有效維護(hù)自身權(quán)益。三是村級財務(wù)管理民主決策制度缺失。大部分地方村集體經(jīng)濟(jì)組織對外投資、興辦企業(yè)等集體統(tǒng)一經(jīng)營決策, 缺乏群眾參與決策的制度約束, 由村干部說了算, 隨意投資, 甚至于將集體資產(chǎn)低價出賣、集體企業(yè)村干部自己或親屬承包, 謀取私利的問題屢有發(fā)生。這是導(dǎo)致集體留用的土地補(bǔ)償費等資產(chǎn)大量流失, 集體經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展的主要因素。
2.4 法規(guī)制度宣傳不到位主要是省政府制定的《甘肅省征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償費用分配使用管理辦法》,這一關(guān)系到失地農(nóng)民切身利益的法規(guī)宣傳不到位, 導(dǎo)致農(nóng)民對《辦法》出臺前后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的巨額差距不理解、不接受。
3 幾點政策建議
3.1 統(tǒng)一思想, 提高認(rèn)識應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村征地補(bǔ)償費監(jiān)督管理工作納入到促進(jìn)國家工業(yè)化、城市化建設(shè)和建設(shè)和諧社會的整體工作中去, 讓各級政府充分認(rèn)識農(nóng)村征地補(bǔ)償費監(jiān)督管理工作的重要性, 使之逐步轉(zhuǎn)變落后和錯誤認(rèn)識, 自覺強(qiáng)化對農(nóng)村征地補(bǔ)償費的監(jiān)督管理。
3.2 建立有效的土地征用監(jiān)管體制將土地征用及補(bǔ)償費監(jiān)督職責(zé)納入國家審計監(jiān)督范疇, 從根本上解決作為政府職能部門的各級國土資源部門既是運動員又是裁判員的不當(dāng)體制。
3.3 建立健全法規(guī)制度一是依照《土地法》, 進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收程序, 重點是建立農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償費分配公示制度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度, 提高土地征收及補(bǔ)償費分配過程的透明度; 實施補(bǔ)償費支付方式改革, 統(tǒng)一支付方式; 二是依照《村民委員會組織法》及國家有關(guān)土地征用補(bǔ)償費監(jiān)督管理政策, 建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策制度和土地征用補(bǔ)償費專戶存儲、專賬管理、?？顚Ｓ玫戎贫? 有效維護(hù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益。
第2篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
關(guān)鍵詞：
煤炭開采一方面為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的能源保證，同時，煤炭開采過程中，對土地房屋的損壞問題十分突出，由此形成的煤礦企業(yè)與周邊村民的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，解決難度非常之大。本文作者結(jié)合工作實際，對煤礦企業(yè)土地?fù)p害補(bǔ)償問題進(jìn)行了深入的思考，并提出了相關(guān)建議，希望能對煤礦生產(chǎn)土地?fù)p害補(bǔ)償提供一些參考。
一、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償?shù)碾y度及壓力
（一）企業(yè)的壓力
安全、生產(chǎn)、效益是煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的三個基本目標(biāo)，這三個基本目標(biāo)都與采煤塌陷補(bǔ)償緊密相關(guān)。第一，保持礦區(qū)秩序的穩(wěn)定是企業(yè)安全生產(chǎn)的一個前提；第二，壓煤村莊不搬遷，煤礦企業(yè)的生產(chǎn)不能進(jìn)行，出不了煤，對企業(yè)來講是致命的；第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高，會給煤炭企業(yè)帶來巨大的成本壓力，如果因為補(bǔ)償過高而使企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，那是任何一個企業(yè)也不會接受的。
（二）農(nóng)民的要求
煤礦企業(yè)開采確實已經(jīng)影響到農(nóng)民承包地及房屋的安全，他們必須搬遷，否者不僅是影響煤礦企業(yè)的開采，他們的土地房屋安全也不能保障。在這種情況下，他們只能在經(jīng)濟(jì)上要求補(bǔ)償，實踐中他們經(jīng)常在法律規(guī)定的補(bǔ)償項目和標(biāo)準(zhǔn)之外，漫天要價，提出非常苛刻的補(bǔ)償條件。
二、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償相關(guān)法律的缺失
（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
《土地管理法》規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。這種法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在三個問題。一是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價格之外。二是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實際產(chǎn)出價值而言往往失真。三是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法解決土地增值分配的不合理問題。
（二）補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重
收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。當(dāng)面臨補(bǔ)償金的時候，各方主體都爭搶土地補(bǔ)償金，補(bǔ)償金落實到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。
（三）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確
我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動力安置兩種方式。由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。
（四）補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)
法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實現(xiàn)，現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟(jì)途徑。
三、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償?shù)姆蓪Σ?/p>
（一）增強(qiáng)法律意識，維護(hù)各方權(quán)利
1、企業(yè)自身的法律意識
增強(qiáng)法律意識，最重要的是要增強(qiáng)企業(yè)管理人員的法律意識。第一，要知法懂法。對國家關(guān)于土地管理、農(nóng)村承包地管理、煤炭管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策必須要知道、明白；第二，要善于法律思維。在處理土地塌補(bǔ)問題上首先要主動地運用法律思維去分析研究，要把法律手段作為解決問題的基本方式；第三，要注重法律形式。在涉及與政府、村莊或農(nóng)民之間的補(bǔ)償問題上，該有的法律形式必須要有，而且要細(xì)致完善，一切事情以書面證據(jù)為準(zhǔn)，切忌不能搞“君子協(xié)定”；第四，要主動法律維權(quán)。如果一旦出現(xiàn)企業(yè)利益受到非法侵害時，要積極主動地運用法律武器維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，不能夠無原則地退讓妥協(xié)。
2、公平、公正維護(hù)農(nóng)民利益
一是要換位思考、感同身受。農(nóng)民土地被征，煤礦企業(yè)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不簡單的是一個經(jīng)濟(jì)問題。我們在征地搬遷的過程中必須要充分理解和體諒他們的思想感情，帶著感情去工作，爭取在感情上得到農(nóng)民的理解和贊同。
二是要依法依規(guī)、合理補(bǔ)償。目前我國對土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，這是不爭的事實。但是，法定的標(biāo)準(zhǔn)又必須成為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。所以說，在補(bǔ)償問題上，依法是第一位的。另一方面，煤礦企業(yè)在補(bǔ)償時，要充分考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在依法的前提下，盡可能使補(bǔ)償體現(xiàn)公平合理。
三是政府要強(qiáng)化對補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督。要從制度機(jī)制創(chuàng)新入手，監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、煤礦企業(yè)按照程序及時足額將補(bǔ)償款發(fā)放到農(nóng)民手中，確保農(nóng)民的利益不受損失。
（二）建立約束機(jī)制，實現(xiàn)雙方共贏
1、企業(yè)要科學(xué)組織生產(chǎn)，減少損害
第一，要科學(xué)規(guī)劃，關(guān)鍵是對煤礦企業(yè)的開采活動實施動態(tài)規(guī)劃；第二，要規(guī)范開采，就是要嚴(yán)格按照開采區(qū)域、安全規(guī)程實施開采，嚴(yán)禁越界、越層開采；第三，要提高開采技術(shù)和加強(qiáng)土地復(fù)墾。要加大減沉開采技術(shù)的攻關(guān)力度，加大土地復(fù)墾技術(shù)的研究和土地復(fù)墾的資金投入。
2、補(bǔ)償要求要合法合規(guī)、合理
對于被征地農(nóng)民來講，一方面要增強(qiáng)法律意識，運用法律手段解決補(bǔ)償問題，對土地補(bǔ)償不要期望值過高。要通過和平協(xié)商的形式主張權(quán)利，切忌單方采取過激行為。另一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。要充分利用政府和企業(yè)提供的各種條件，及時有效自我解決搬遷或失地后的生存和發(fā)展問題。
（三）強(qiáng)化立法，使煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償有法可依
1、要加強(qiáng)立法
目前，我國有關(guān)塌陷土地補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定都散見于土地法、物權(quán)法、煤炭法等法律當(dāng)中，大部分操作層面的規(guī)定都在地方政府的相關(guān)政策規(guī)定之中。我們可以嘗試通過單行立法的方式將煤礦企業(yè)的塌陷補(bǔ)償進(jìn)行專門規(guī)范，在立法條件不成熟的情況下，我們可以先行制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。
2、要及時修訂法律。
及時修訂法律主要是對現(xiàn)行的土地補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時調(diào)整，要體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的特點，最終實現(xiàn)提高補(bǔ)償費用的目的，確保農(nóng)民利益不受到侵害。
參考文獻(xiàn)：
第3篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補(bǔ)償；補(bǔ)償原理
中圖分類號 F061.6
文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補(bǔ)償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補(bǔ)償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟(jì)的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補(bǔ)償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。
1 安置區(qū)安置土地補(bǔ)償現(xiàn)狀
1.1 安置土地來源與調(diào)整方式
現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機(jī)動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。
安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠(yuǎn)遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補(bǔ)償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補(bǔ)償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進(jìn)行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補(bǔ)償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
1.2 安置土地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)
課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團(tuán)等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補(bǔ)償主要有三種方式：第一，利用征地補(bǔ)償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補(bǔ)調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。
2 存在問題
2.1 安置區(qū)土地補(bǔ)償缺乏具體法律依據(jù)
從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補(bǔ)償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補(bǔ)償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補(bǔ)償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補(bǔ)償費、安置區(qū)補(bǔ)助費和集體財產(chǎn)補(bǔ)償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟(jì)組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府?？梢姡嘘P(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補(bǔ)償與淹沒區(qū)征地補(bǔ)償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。
2.2 補(bǔ)償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況
從表1的補(bǔ)償情況來看，安置區(qū)土地補(bǔ)償都是在淹沒區(qū)征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進(jìn)行補(bǔ)償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。
第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟(jì)措施》的規(guī)定進(jìn)行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進(jìn)行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進(jìn)行改造后重新分配，因為他們擔(dān)心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補(bǔ)平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進(jìn)行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補(bǔ)償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。
第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補(bǔ)償安置區(qū)土地的補(bǔ)償就受到影響，安置區(qū)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的
集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補(bǔ)償。第三種補(bǔ)償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。
2.3 安置區(qū)土地補(bǔ)償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護(hù)
水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復(fù)）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補(bǔ)償
長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補(bǔ)償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
計列了縣外土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費投資10 276.10萬元
長江水利委員會
1996
隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告
按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)7倍
劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費
長江水利委員會
2000
重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補(bǔ)償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補(bǔ)償，其中草山補(bǔ)償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2
改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償費13 500.00元/hm2
長江水利委員會
2000
紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標(biāo)準(zhǔn)與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2001
長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告
沒有計算淹沒區(qū)土地的補(bǔ)償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補(bǔ)償投資
開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成
長江水利委員會
2002
紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告
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安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補(bǔ)償費用為185 280.00元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償，每個移民12 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2005
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，每個移民15 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償376 650.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃
庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
漢江集團(tuán)
2008
黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)水澆地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000元/hm2；旱地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)204 000元/hm2，其他地類都有詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補(bǔ)償投資進(jìn)行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）
庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價
247 920元/hm2，旱地補(bǔ)償單價為167 040元/hm2
按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補(bǔ)償，每個移民9 000.00元
長江水利委員會
2008
潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水田補(bǔ)償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘測設(shè)計研究院
2009
金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價553 200元/hm2，旱地補(bǔ)償單價為311 040元/hm2
經(jīng)計算，為移民配置土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛?biāo)準(zhǔn)完全一致
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基
本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)
獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。
農(nóng)村土地制度的變化，安置區(qū)土地補(bǔ)償問題對于協(xié)調(diào)水庫移民安置中各相關(guān)主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實地調(diào)查，首先分析了水庫移民安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問題；其次，運用土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟(jì)理論，從安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)脑颉⒎秶脱a(bǔ)償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)幕驹?；最后，在此基礎(chǔ)上提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)水利水電工程建設(shè)中利益相關(guān)者的關(guān)系和利益平衡、體現(xiàn)農(nóng)地價值等政策建議。結(jié)果表明：其一，安置區(qū)的土地補(bǔ)償，無論從現(xiàn)行法律、還是從實際獲得的補(bǔ)償來看，均未體現(xiàn)對安置區(qū)土地權(quán)益的保護(hù)；其二，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償，其補(bǔ)償范圍既包括轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的補(bǔ)償，也包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補(bǔ)償；其三，土地制度的建設(shè)和改進(jìn)上，應(yīng)依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調(diào)出土地的狀況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，淹沒區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應(yīng)獲得同等補(bǔ)償，并力求體現(xiàn)農(nóng)地價值。
關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補(bǔ)償；補(bǔ)償原理
中圖分類號 F061.6
文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A
文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補(bǔ)償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補(bǔ)償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟(jì)的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補(bǔ)償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。
1 安置區(qū)安置土地補(bǔ)償現(xiàn)狀
1.1 安置土地來源與調(diào)整方式
現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機(jī)動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。
安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠(yuǎn)遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補(bǔ)償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補(bǔ)償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進(jìn)行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補(bǔ)償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
陳銀蓉等：水庫移民安置區(qū)土地補(bǔ)償現(xiàn)狀與補(bǔ)償原理
中國人口?資源與環(huán)境 2012年 第2期
1.2 安置土地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)
課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團(tuán)等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補(bǔ)償主要有三種方式：第一，利用征地補(bǔ)償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補(bǔ)調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。
2 存在問題
2.1 安置區(qū)土地補(bǔ)償缺乏具體法律依據(jù)
從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補(bǔ)償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補(bǔ)償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補(bǔ)償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補(bǔ)償費、安置區(qū)補(bǔ)助費和集體財產(chǎn)補(bǔ)償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟(jì)組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)省（自治區(qū)、直轄市）級人民政府?？梢?，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補(bǔ)償與淹沒區(qū)征地補(bǔ)償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。
2.2 補(bǔ)償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況
從表1的補(bǔ)償情況來看，安置區(qū)土地補(bǔ)償都是在淹沒區(qū)征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進(jìn)行補(bǔ)償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。
第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟(jì)措施》的規(guī)定進(jìn)行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進(jìn)行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進(jìn)行改造后重新分配，因為他們擔(dān)心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補(bǔ)平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進(jìn)行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補(bǔ)償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。
第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補(bǔ)償安置區(qū)土地的補(bǔ)償就受到影響，安置區(qū)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的
集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補(bǔ)償。第三種補(bǔ)償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。
2.3 安置區(qū)土地補(bǔ)償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護(hù)
水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復(fù)）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補(bǔ)償；第
表1 水庫淹沒區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對照表[2]
Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and
Compensation Standard in Resettlement Area
報告年份
Reports year
報告名稱
Reports name
淹沒區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
Requisition standard
in inundation area
安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
Compensation standard
in resettlement area
報告提供單位
Reports provides unit
1994
長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補(bǔ)償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
計列了縣外土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費投資10 276.10萬元
長江水利委員會
1996
隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告
按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)7倍
劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費
長江水利委員會
2000
重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補(bǔ)償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補(bǔ)償，其中草山補(bǔ)償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2
改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償費13 500.00元/hm2
長江水利委員會
2000
紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標(biāo)準(zhǔn)與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2001
長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告
沒有計算淹沒區(qū)土地的補(bǔ)償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補(bǔ)償投資
開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成
長江水利委員會
2002
紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告
――
安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補(bǔ)償費用為185 280.00元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償，每個移民12 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2005
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，每個移民15 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償376 650.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃
庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
漢江集團(tuán)
2008
黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)水澆地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000元/hm2；旱地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)204 000元/hm2，其他地類都有詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補(bǔ)償投資進(jìn)行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）
庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價
247 920元/hm2，旱地補(bǔ)償單價為167 040元/hm2
按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補(bǔ)償，每個移民9 000.00元
長江水利委員會
2008
潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水田補(bǔ)償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘測設(shè)計研究院
2009
金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價553 200元/hm2，旱地補(bǔ)償單價為311 040元/hm2
經(jīng)計算，為移民配置土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛?biāo)準(zhǔn)完全一致
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基
本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)
獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。
圖1 水庫移民安置土地補(bǔ)償支付與土地權(quán)益變化示意圖
Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir
resettlement
areas and land rights and interests changes
從安置前后土地權(quán)益的變化來看，對于遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權(quán)、獨自享有的使用權(quán)消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權(quán)，對于整體搬遷的集體則獲得相應(yīng)的土地權(quán)利補(bǔ)償；而安置區(qū)集體土地所有權(quán)雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權(quán)份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。這樣，移民通過“以土地?fù)Q土地”的安置模式，其土地權(quán)益獲得了保障。同時依據(jù)國務(wù)院471號令，國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產(chǎn)和生活用地及必要的其他各項資源，其重建成本從淹沒區(qū)征地補(bǔ)償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權(quán)中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補(bǔ)償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量質(zhì)量結(jié)合，安置區(qū)土地難以獲得對等補(bǔ)償，土地權(quán)益受損，其未來發(fā)展也缺乏相應(yīng)法律政策予以支持。
綜上所述，目前我國水庫移民土地補(bǔ)償機(jī)理是以淹沒區(qū)土地的征收為基礎(chǔ)，以落實移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標(biāo)。對于安置區(qū)土地的補(bǔ)償目前缺乏明確的法律支撐，從實行的補(bǔ)償情況來看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，或按庫區(qū)土地征收標(biāo)準(zhǔn)），安置區(qū)土地補(bǔ)償什么？補(bǔ)償誰？補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么？并不是從安置區(qū)土地權(quán)利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補(bǔ)償大小受限于淹沒區(qū)土地補(bǔ)償?shù)亩嗌?，并因不同時期、不同庫區(qū)而制定不同的補(bǔ)償辦法，安置區(qū)與淹沒區(qū)并非同等對待。
3 安置區(qū)土地補(bǔ)償原理
3.1 獲得補(bǔ)償?shù)脑?/p>
在水利水電工程建設(shè)中，移民被迫讓出被淹沒（占）的土地，依法應(yīng)予以補(bǔ)償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉(zhuǎn)出自己一部分土地供移民使用，其土地權(quán)益也應(yīng)獲得補(bǔ)償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產(chǎn)得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區(qū)土地權(quán)益發(fā)生移轉(zhuǎn)的同時增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會對安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅安置區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)予以足額的補(bǔ)償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補(bǔ)償也應(yīng)予以考慮。根據(jù)卡爾多-?？怂股鐣＠倪M(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，需要對受影響的權(quán)利主體進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，才能達(dá)到社會福利的改進(jìn)。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產(chǎn)生活用地安置標(biāo)準(zhǔn)，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉(zhuǎn)出相應(yīng)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量和質(zhì)量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償。
3.2 補(bǔ)償范圍
依據(jù)我國憲法和土地法的有關(guān)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等經(jīng)營、管理，集體經(jīng)濟(jì)組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于這種集體土地所有權(quán)是其土地歸一定范圍內(nèi)的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權(quán)利[4]，因此農(nóng)民集體組織成員共同享有了土地所有權(quán)，集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有共有關(guān)系的特點，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關(guān)系有所不同。因為，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農(nóng)戶也不能就其份額設(shè)定相應(yīng)的他項權(quán)利；而在土地承包時，農(nóng)戶按農(nóng)業(yè)人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經(jīng)營權(quán)，且在生產(chǎn)過程中，以獨立的經(jīng)濟(jì)主體存在，享有其權(quán)益。這樣，農(nóng)戶在土地權(quán)利享有上不能按份享有，在義務(wù)承擔(dān)上也并非共同承擔(dān)，其土地所有權(quán)是一種特殊的共有關(guān)系。
在移民安置中，通過對安置區(qū)土地的重新調(diào)配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權(quán)。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權(quán)，土地承包關(guān)系相應(yīng)發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項權(quán)利。因此，安置區(qū)土地的補(bǔ)償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方的補(bǔ)償，也應(yīng)包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補(bǔ)償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益中享有的權(quán)益是隨著移民的到來而受到了損害。
3.3 補(bǔ)償原則
3.3.1 淹沒區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補(bǔ)償
根據(jù)帕累托狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，如果對既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進(jìn)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡多爾、希克斯先后重新對福利標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察，在帕累托標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提出了補(bǔ)償原理。如果受到損失的人可以被完全補(bǔ)償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補(bǔ)償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進(jìn)。
興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權(quán)，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區(qū)有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時，也對安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區(qū)內(nèi)的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內(nèi)獲得土地資源，要達(dá)到帕累托最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)要求，就要對安置區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，并且使這部分貨幣補(bǔ)償給安置區(qū)居民帶來的效用等于因為移民的遷入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內(nèi)居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設(shè)，移民失去了原有的農(nóng)地、房屋等財產(chǎn)，福利受損，政府通過土地征收、安置等補(bǔ)償其損失。而水利水電工程建設(shè)的所在地，以及受益區(qū)則因為工程的建設(shè)，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，則受益群體的福利增加應(yīng)彌補(bǔ)利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權(quán)益均有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；從社會福利改進(jìn)要求來看，補(bǔ)償以彌補(bǔ)受損人福利損失獲得完全補(bǔ)償為原則的。
3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調(diào)出土地狀況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
農(nóng)地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，每一塊農(nóng)地的價值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關(guān)。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關(guān)系、生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，移民的到來對各安置區(qū)產(chǎn)生不同影響，同時調(diào)配出來用于安置移民的農(nóng)地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。
如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補(bǔ)償應(yīng)獲得來自于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益損失的補(bǔ)償，類似于安置區(qū)原集體土地權(quán)益一并轉(zhuǎn)移至新的集體組織，土地補(bǔ)償?shù)馁Y金則來源于淹沒區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法補(bǔ)償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”（安置區(qū)、淹沒區(qū)）土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補(bǔ)償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來共同發(fā)展，將移民享受的電價、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調(diào)出戶同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補(bǔ)償獲得同等的待遇。
當(dāng)然，從農(nóng)地價格的計算方法來看，現(xiàn)行農(nóng)地價格有農(nóng)地基準(zhǔn)地價、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片地價、農(nóng)地標(biāo)定地價等。在實際的農(nóng)地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場成熟程度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個別因素等情況確定。
4 政策建議
4.1 完善相關(guān)法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權(quán)利
我國現(xiàn)行的有關(guān)法律明確了淹沒（占）區(qū)土地權(quán)益，移民以土地安置應(yīng)擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調(diào)整或調(diào)劑（有償）等方式解決，安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)、原則、補(bǔ)償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)難以獲得合法保護(hù)。理應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分集體土地所有權(quán)性質(zhì)，明確集體、農(nóng)戶在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)益。明確安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權(quán)益損失獲得的補(bǔ)償具有法律依據(jù)。
4.2 理清各利益相關(guān)者的關(guān)系，明確補(bǔ)償對象和原則
在水利水電工程建設(shè)中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設(shè)其利益受損。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，水利水電開發(fā)已由政府主導(dǎo)型向業(yè)主企業(yè)負(fù)責(zé)型轉(zhuǎn)變，興建水庫雖是國家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過水資源的開發(fā)獲得了豐厚的利潤。工程業(yè)主作為投資主體，除負(fù)責(zé)解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經(jīng)濟(jì)回報，而淹沒區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經(jīng)濟(jì)理論，淹沒區(qū)、安置區(qū)的土地資源價值理應(yīng)得到體現(xiàn)，其福利損失應(yīng)獲得補(bǔ)償。因此水利水電開發(fā)的增值收益應(yīng)該在業(yè)主、淹沒區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應(yīng)制定有關(guān)政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。
4.3 改進(jìn)土地征收補(bǔ)償原則，真實體現(xiàn)安置區(qū)農(nóng)地價值
依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫移民安置中征地補(bǔ)償費用是按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)計算的，采用的是不完全補(bǔ)償原則，而安置區(qū)土地補(bǔ)償也是以淹沒區(qū)土地征收補(bǔ)償款為基礎(chǔ)。因此，目前通過市場機(jī)制，調(diào)配土地安置移民缺乏法律和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。事實上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達(dá)到原有的生活水平，也無法確保安置區(qū)獲得合理的土地補(bǔ)償，當(dāng)然也無法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進(jìn)。因此，應(yīng)通過逐步實現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)耐耆a(bǔ)償，實現(xiàn)安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)氖袌龌?，即征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)按照市場交易價格來補(bǔ)償，有利于移民用獲得的征地補(bǔ)償款在安置區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)獲得與被征收前等質(zhì)等量的承包地，這樣既實現(xiàn)了移民的農(nóng)業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補(bǔ)償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準(zhǔn)地價等，使農(nóng)用地地價與城市地價一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再以產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，而是以地價為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮供需、區(qū)位等相關(guān)因素而確定。
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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas
CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3
(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;
2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and
Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)
第4篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
一、征地拆遷的用地審批方面
我國人均土地面積少,土地資源非常稀缺,《中華人民共和國土地法管理法》明確規(guī)定建設(shè)項目的用地應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)。國家對建設(shè)項目的用地審批也很嚴(yán)格,但在審計機(jī)關(guān)在實踐中發(fā)現(xiàn),未經(jīng)審批占用土地和違規(guī)多征土地的情況還較普遍,如:審計署2007年調(diào)查34條高等級公路中發(fā)現(xiàn),15個項目違規(guī)多征土地達(dá)10.29萬畝。在具體征遷工作中,由于具體執(zhí)行征遷的是一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而土地的審報是建設(shè)項目單位向國土部門申報,往往造成征用和審報審批相脫節(jié),未批先征、邊征邊批的現(xiàn)象屢見不鮮。同時,為了多批土地,出現(xiàn)有的將建設(shè)項目拆分審批,有的將耕地上報為一般用地、擅自變更土地用途等情況。
二、征地拆遷程序的合法性方面
根據(jù)《中華人民共和國土地法實施條例》規(guī)定,征地征遷應(yīng)當(dāng)進(jìn)行征用土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告。這三個公告是群眾了解政策的重要途徑、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要措施。征地補(bǔ)償和安置工作的公開透明也可以有效防止專拆遷資金被擠占,冒領(lǐng)等行為的發(fā)生。審計中必須關(guān)注在拆遷過程中有無按規(guī)定、按程序向群眾公告,以及公告的時間是否合法,內(nèi)容是否全面等。
三、審計補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面
審計的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定直接關(guān)系著農(nóng)民群眾的切身利益,低價征用土地會使農(nóng)民蒙受巨大損失,引起農(nóng)民的不滿,政府的公信力也會受到影響?，F(xiàn)行政策規(guī)定,征地補(bǔ)償費用分為土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費和青苗補(bǔ)償費。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由地方政府制定,任何建設(shè)單位和其他單位不得自行定制標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)準(zhǔn)的制定要確保征地農(nóng)民的生活水平不得因征地而下降。審計中要通過審查具體的征遷合同,關(guān)注具體執(zhí)行時有無按相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,有無擅自降低標(biāo)準(zhǔn),有無在可比性的地塊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大,出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)牟还浆F(xiàn)象。
四、征遷資金的管理、使用方面
根據(jù)現(xiàn)行的操作方式和管理模式,征地資金主要是由建設(shè)單位籌集交由地方政府的具體拆遷機(jī)構(gòu)來具體實施,市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層截留,具體實施拆遷的部門,作為拆遷臨時機(jī)構(gòu),規(guī)章相對不全,且這項資金相對獨立,容易疏于監(jiān)督管理。由于資金管理不嚴(yán),拆遷專項資金被擠占挪用、違規(guī)出借的現(xiàn)象嚴(yán)重。我們在審計中發(fā)現(xiàn),某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用征地拆遷資金列支政府辦公樓,同時還違規(guī)將拆遷補(bǔ)償款借給企業(yè)使土地補(bǔ)償款面臨壞賬的風(fēng)險?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定,土地補(bǔ)償款的所有權(quán)在村集體組織,村集體經(jīng)濟(jì)組織是征地補(bǔ)償款管理的最后一環(huán),但審計中發(fā)現(xiàn),部分村財務(wù)人員素質(zhì)低,財務(wù)管理混亂,征地補(bǔ)償費未納入村集體財務(wù)統(tǒng)一管理,有的未實行專戶管理、專賬核算;有的征地補(bǔ)償費未能按比例足額發(fā)放給農(nóng)民;土地補(bǔ)償費村集體留成部分使用不公開,村干部侵占挪用、大吃大喝、貪污私分等“村官腐敗”現(xiàn)象時有發(fā)生。
五、失地農(nóng)民的保障方面
第5篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強(qiáng)制地對他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。
在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時須依嚴(yán)格的程序防止國家權(quán)力對他人財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。
名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國憲法》第十條。）《國家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應(yīng)理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）
實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對他人土地權(quán)或土地他項權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對他人的土地他項權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項重要內(nèi)容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個問題。
二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權(quán)力對集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國家建設(shè)征用土地條例》所言，“國家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補(bǔ)償?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條。）強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。
在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護(hù)的不力。對土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實施，禁止濫用土地征收權(quán)。
土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進(jìn)行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進(jìn)一步明確公共利益范圍是立法的一個任務(wù)。而由于《國家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過立法原則及技術(shù)解決，對“公共利益”、“國家建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所《中國物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟(jì)政策間作嚴(yán)格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強(qiáng)制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)。
土地征收是國家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟(jì)組織不能以實施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收，亦不應(yīng)通過國家達(dá)到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對補(bǔ)償和安置方案的實施?！罢魇昭a(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！边@便是土地征收爭端解決機(jī)制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護(hù)，則司法救濟(jì)請求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟(jì)？
憲法對多種經(jīng)濟(jì)成份并存的確認(rèn)，要求對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護(hù)。國家實施土地征收時，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進(jìn)行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護(hù)的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對征收土地的目的進(jìn)行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案?！保?/p>
前已述及，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的基本特征。土地征收的強(qiáng)制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強(qiáng)制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補(bǔ)償數(shù)額爭端時，應(yīng)以行政爭訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理。可參考張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，但強(qiáng)制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權(quán)，雖具有強(qiáng)制性，但并不能否定該請求權(quán)的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當(dāng)價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進(jìn)行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進(jìn)行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對原土地所有人與他項土地權(quán)利人的補(bǔ)償。國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)的一體保護(hù)，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是厚此薄彼，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強(qiáng)制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補(bǔ)償?shù)膶嵤?，?yīng)是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權(quán)的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟(jì)管理職能的一個結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補(bǔ)償金的確定，與其以行政管理的方式進(jìn)行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權(quán)變動土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對土地所享有的排他性的權(quán)利。對土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對土地所有權(quán)排他性的否定。
土地征收權(quán)的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動。探討土地征收與物權(quán)變動的關(guān)系，可進(jìn)一步認(rèn)識土地征收對集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)時所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲摇Ｍ恋卣魇諘r土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對的消滅。
土地征收引起的物權(quán)變動，屬于非依法律行為的物權(quán)變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強(qiáng)制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權(quán)不需登記實際上已為實踐所采?！巴恋氐怯浭菄乙婪▽型恋厥褂脵?quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補(bǔ)償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權(quán)變動不可逆性的探討。
對土地征收需對其目的進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進(jìn)行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達(dá)一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性不是沒有疑問。
土地征收引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權(quán)變動上限制土地征收權(quán)的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護(hù)及促進(jìn)公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）
對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動，是否、能否引起土地他項權(quán)利的變動？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。（注：《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時也會涉及到對地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補(bǔ)償問題。這在下文會有所述及。
四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進(jìn)社會福利，促進(jìn)土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對集體及其成員財產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟(jì)秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補(bǔ)償性問題目前還未進(jìn)行深入、全面的研究。《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進(jìn)一步考慮?！巴恋匮a(bǔ)償費”應(yīng)是農(nóng)地地價的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達(dá)，如何確定農(nóng)地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補(bǔ)償涉及到地上附著物及青苗的補(bǔ)償，特別是地上附著物的補(bǔ)償與集體土地使用權(quán)的價值緊密聯(lián)系，進(jìn)而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進(jìn)土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。
直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補(bǔ)償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補(bǔ)償費和安置費的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護(hù)農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。
“土地補(bǔ)償費用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補(bǔ)償費的歸屬容易確定；而土地補(bǔ)償費的歸屬則可能引起爭端?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁。）可能會導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地征收補(bǔ)償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費發(fā)生的爭端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。
第6篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
一、純商業(yè)拆遷是否適用本條例？
根據(jù)“征房條例”規(guī)定，本條例規(guī)定是只針對公共利益，相對于舊條例，縮小了適用范圍，因為舊條例是允許商業(yè)拆遷的。另根據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)建筑物維護(hù)管理，延長建筑物使用壽命。對符合城市規(guī)劃和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在合理使用壽命內(nèi)的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除?！本褪钦f，自2009年開始非公共利益政府不能決定拆除。
二、補(bǔ)償范圍是否包括土地使用權(quán)？
這個在舊條例中沒有規(guī)定，只有個批復(fù)，是《國務(wù)院法制辦對北京市人民政府法制辦公室關(guān)于城市私有房屋拆遷補(bǔ)償適用法律問題的請示的答復(fù)》（2002年1月24日，國法秘函〔2002〕15號）規(guī)定，“一、關(guān)于1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法施行前拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題。根據(jù)法不溯及既往的原則，1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法實施之前拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)適用原土地管理法和原城市房屋拆遷管理條例的規(guī)定。二、關(guān)于1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法施行后至2001年11月1日現(xiàn)行城市房屋拆遷管理條例施行前，拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題?，F(xiàn)行土地管理法第五十八條規(guī)定，收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。……北京市人民政府作出上述規(guī)定，將土地使用權(quán)補(bǔ)償因素納入補(bǔ)償范疇，不存在法律問題。因此，北京市可以依照上述規(guī)定對被拆除的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。三、關(guān)于2001年11月1日現(xiàn)行城市房屋拆遷管理條例施行后，拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題?！?001年11月1日以后實施的拆遷，貨幣補(bǔ)償款中包括對土地使用權(quán)的補(bǔ)償。今后，對被拆除房屋的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定執(zhí)行?！备鶕?jù)這個批復(fù)的意見，現(xiàn)行的一般做法是“地隨房走，地不計價”。但我們認(rèn)為，這明顯與物權(quán)法土地法相矛盾。
物權(quán)法第一百二十一條規(guī)定“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”，第一百四十八條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”，土地管理法第五十八條“收回國有土地使用權(quán)的對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。
目前我國也有地方對房屋所使用的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。比如，重慶市采取的做法就是適當(dāng)補(bǔ)償原則。根據(jù)《重慶市國土房管局關(guān)于城市房屋拆遷中土地補(bǔ)償有關(guān)問題的批復(fù)》（渝國土房管發(fā)〔2003〕113號）“因城市建設(shè)收回土地使用權(quán)時，對以出讓等有償方式取得土地使用權(quán)的土地使用者，應(yīng)根據(jù)其取得土地使用權(quán)的成本（出讓金及有關(guān)稅費等）和投入等因素考慮補(bǔ)償?！蹦敲淳唧w對土地使用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何計算？目前尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)法律原理，我們認(rèn)為法治政府必須建立和保護(hù)行政相對人的合理利益。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，用益物權(quán)是對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法享有的占有使用和收益的權(quán)利。而土地增值利益屬于用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)取得的收益，因此收回土地使用權(quán)時應(yīng)當(dāng)按收回時（征收決定生效時）的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)計算并退還。有了這樣的認(rèn)識后，一個更為復(fù)雜的補(bǔ)償問題實際上也解決了，就是“房地分家”的補(bǔ)償問題。實踐中，有些地方政府圖省事經(jīng)常毛地出讓，結(jié)果地上房屋和其他附著物尚未補(bǔ)償，土地使用權(quán)已幾易其主，政府征收時出現(xiàn)房主之外，地權(quán)另有其人的情況。這樣的案例在實踐中已經(jīng)大量涌現(xiàn)，但目前尚無具體且明確的先例可循。那么，我們認(rèn)為前述方法可以作為解決辦法的參考。
三、“城中村”改造適用何種程序？
所謂“城中村”是指已經(jīng)納入城市總體規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍，農(nóng)業(yè)用地通過征用所剩余很少或者已經(jīng)沒有，但以住宅用地仍為集體所有性質(zhì)土地為特征，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份已經(jīng)或者即將轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸?，滯后于時展游離于現(xiàn)代城市體制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落?！俺侵写濉庇袕V義和狹義之分。從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城區(qū)內(nèi)尚有待改造的“城中村”12個，計劃在2012年前基本完成。
“城中村”改造的程序我們認(rèn)為應(yīng)分兩步走，即先將集體土地征為國有，再將國有土地上的房屋及其他附著物征收。本次征房條例將舊城改造（有的地方稱三項改造，即城中村、棚戶區(qū)、危舊房）造視為公共利益。目前，我國還沒有集體土地拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一法律，但有些省市的做法也值得借鑒。已知的大約有三種模式，第一種叫征地法，即先按程序?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)為國有，再按國有土地房屋來進(jìn)行征收，也是我們主張的模式；第二種參照法，參照城市拆遷進(jìn)行補(bǔ)償，這種模式有司法解釋的依據(jù)，最高法院2005行他字第5號批復(fù)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征用后，原農(nóng)村居民對房屋仍然享有所有權(quán)，房屋所在地被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參考拆遷條例規(guī)定對房屋所有人進(jìn)行安置補(bǔ)償（實際上城市已無安置可言），參照法成本稍少，我們成都市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采用的就是這種模式；第三種叫協(xié)商法，即互相商量補(bǔ)償，“按平算數(shù)”。
四、房地產(chǎn)管理工作中市轄區(qū)政府的責(zé)任及作用？
在房地產(chǎn)管理中我們聽到最多的就是市縣政府，基本上沒有聽到說過區(qū)政府，這次征房條例也是如此。部分學(xué)者們的觀點認(rèn)為應(yīng)該包括區(qū)級政府，理由是如果僅限市縣政府，則民族自治地區(qū)的盟、旗則不搞拆遷了。我們認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對外行使相關(guān)管理職能的只能是市縣政府。理由是《國家土地管理局對出讓國有土地使用權(quán)有關(guān)問題請示的答復(fù)》（1991國土函字第71號）、《國家土地管理局關(guān)于出讓國有土地使用權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)》（1993年4月1日）兩次文件均規(guī)定“國有土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)。其中，‘市、縣人民政府’，所指‘市’，包括全國各級市；所指‘縣’，不包括市轄區(qū)?！倍野凑照O(shè)置的規(guī)定，區(qū)級政府原則上不單獨設(shè)立規(guī)劃管理部門，征地條例也明確是市縣人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。我們成都市的做法是在征地征房活動中依據(jù)《成都市征地補(bǔ)償安置辦法》（78號令）第三條“征地補(bǔ)償安置工作在市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由市土地行政主管部門具體負(fù)責(zé)實施。市計劃、勞動、民政、公安、糧食、規(guī)劃等有關(guān)行政管理部門應(yīng)按照各自職責(zé)，協(xié)同市土地行政主管部門做好征地工作。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)協(xié)助做好征地補(bǔ)償安置工作”、《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（88號令）第六條“成都市房產(chǎn)管理局主管本市城市房屋拆遷管理工作。成都市房屋拆遷管理處具體負(fù)責(zé)錦江、青羊、金牛、武侯、成華區(qū)（含高新區(qū)，以下簡稱五城區(qū)）內(nèi)的城市房屋拆遷管理工作；其他區(qū)（市）縣房產(chǎn)管理部門管理本區(qū)域內(nèi)城市房屋拆遷工作。公安、教育、電信、供電、供水、供氣和廣播電視等部門應(yīng)當(dāng)及時協(xié)助辦理被拆遷人的戶口遷移、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)、電話移機(jī)、有線電視遷裝和水、電、氣供應(yīng)等有關(guān)事宜，除按照國家有關(guān)規(guī)定外，不得額外參加拆遷人和被拆遷人的負(fù)擔(dān)。國土部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)與城市房屋拆遷有關(guān)的土地管理工作”明確規(guī)定，區(qū)級政府基本上是配合義務(wù)，從政府組織法來說并無不妥之處，但所有對外文件應(yīng)當(dāng)按照法律和行政法規(guī)規(guī)定的程序處理。
五、征房條例實施后原88號令的廢止問題？
由于《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（88號令）系根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》、《四川省城市房屋拆遷管理條例》和《成都市城市房屋拆遷管理條例》制定，根據(jù)《立法法》“下位法違反上位法規(guī)定的應(yīng)予以改變或者撤銷”的規(guī)定，前述條例連同88號令均不再適用。
六、征地與征房的區(qū)別與聯(lián)系？
如果說有聯(lián)系，那么房地合一就是其中最重要的聯(lián)系，因為至今科技再發(fā)達(dá)也不能建造空中樓閣。所以，房產(chǎn)和地產(chǎn)我們通稱房地產(chǎn)，這也是我們有時混淆征地與征房的原因之所在。征地與征房在國外區(qū)別不大，幾乎世界所有國家都實行的是土地私有制，房地事實上也是合一的，只有我國法律制度上實行房地合一，但城市建設(shè)用地所有權(quán)歸屬國家，房屋產(chǎn)權(quán)所有權(quán)人只有使用權(quán)且實行多頭管理。因此，在中國征地與征房是不同的法律概念。兩者的主要區(qū)別：
一是適用的法律程序不同。國家建設(shè)征收土地適用《土地管理法》及其配套法規(guī)中關(guān)于國家建設(shè)征收土地的規(guī)定；城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定。
二是適用范圍不同。征地適用范圍是農(nóng)村集體所有的土地，征房適用范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋。
三是法律后果不同。征地導(dǎo)致的法律后果是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消滅，征房導(dǎo)致的法律后果是房屋所有權(quán)的消滅以及房屋產(chǎn)權(quán)的等價調(diào)整或者價值的交換。
四是補(bǔ)償范圍不同。征地一般補(bǔ)償有4項，即土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上費（含建筑與青苗等）、菜地基金。征房實質(zhì)補(bǔ)償只有其中一項，即地上費，細(xì)化為房屋及地上建筑物補(bǔ)償，過渡費補(bǔ)償，營業(yè)損失補(bǔ)償。一句話，征地既補(bǔ)“磚頭”（土地及建筑），也補(bǔ)“人頭”（人員安置），而征房只補(bǔ)“磚頭”。
征房的程序為：
（一）公布補(bǔ)償方案。房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。
（二）公布修正補(bǔ)償方案。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。
（三）風(fēng)險評估，必要時經(jīng)政府常務(wù)會議討論。
（四）落實征收補(bǔ)償費用。
（五）處理無證建筑。
（六）作出征收決定并公告。
（七）組織調(diào)查登記，公告調(diào)查結(jié)果。
（八）給予補(bǔ)償。
（九）對違約者提訟。
（十）對“釘子戶”作出補(bǔ)償決定并公告。
（十一）申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。
征地的程序為：
（一）征地通告。由縣或市級國土資源局在被征收土地所在地的村范圍內(nèi)征地通告，告知被征土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民：征地范圍、面積、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑以及征地用途等。通告后搶栽、搶種的農(nóng)作物或者搶建的建筑物不列入補(bǔ)償范圍。
（二）征詢村民意見。由縣或市級國土資源局會同所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就征地通告的內(nèi)容征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，有不同意見的應(yīng)記錄在案，根據(jù)村委會或村民提出的意見分別處理并協(xié)調(diào)解決。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、補(bǔ)償方式有異議的，應(yīng)告知被征地相對人有權(quán)提出聽證申請，并依法組織聽證。國土資源局應(yīng)將村民對征收土地的意見和聽證的材料作為報批的必備材料歸檔上報。
（三）地籍調(diào)查和地上附著物登記。由縣或市級國土資源局會同被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人實地調(diào)查被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類、數(shù)量、規(guī)格等，并由國土資源局現(xiàn)場填制調(diào)查表一式三份，由國土資源局工作人員和所有權(quán)人、使用權(quán)人共同確認(rèn)無誤后簽字。國土資源局應(yīng)將所有權(quán)人、使用權(quán)人簽字的材料作為報批的必備材料歸檔上報。
（四）擬訂“一書四方案”組卷上報審批。由縣或市級國土資源局根據(jù)征詢、聽證、調(diào)查、登記情況，按照審批機(jī)關(guān)對報批材料的要求擬訂“一書四方案”即：“建設(shè)用地說明書，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，補(bǔ)充耕地方案，征收土地方案，供應(yīng)土地方案。”并組卷向有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)報批。
（五）征用土地公告。征用土地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件之日起10個工作日內(nèi)在被征地所在村進(jìn)行征用土地公告。征用土地公告的內(nèi)容：征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時間和批準(zhǔn)用途；征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點。
（六）征地補(bǔ)償安置方案公告?？h或市級國土資源局根據(jù)省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件批準(zhǔn)的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日內(nèi)以村為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容：被征用土地的位置、地類、面積；地上附著物和青苗的種類、數(shù)量；需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)向縣或市級國土資源局提出?？h或市級國土資源局應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見。對當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改。
（七）報批征地補(bǔ)償安置方案。縣或市級國土資源局將公告后的土地補(bǔ)償、安置方案，連同被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見及采納情況報市、縣人民政府審批。
（八）批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案。
市、縣政府將征求意見后的征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)批準(zhǔn)后，并報省國土資源廳備案，并交由市、縣國土資源行政主管部門組織實施。
（九）土地補(bǔ)償?shù)怯?。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書(土地承包合同)到指定地點辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以市、縣國土資源行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。
（十）實施補(bǔ)償安置方案和交付土地。按規(guī)定支付征地補(bǔ)償安置費，被征地單位和個人按期交付土地。
七、“村轉(zhuǎn)居”后集體土地是否自動轉(zhuǎn)為國有？
第7篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國現(xiàn)行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實施條例》第2條分別作了規(guī)定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區(qū)別。學(xué)界對“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認(rèn)為征收集體土地的所有權(quán)為“土地征收”，征收集體土地的使用權(quán)的稱為“土地征用”；也有人認(rèn)為征收不只是針對土地的所有權(quán)，使用權(quán)也可以征收。筆者同意學(xué)界第一種觀點對二者所作的區(qū)別界定，原因有三：其一，征收與沒收的關(guān)系，征收與沒收都是基于國家法令而實現(xiàn)的，都帶有強(qiáng)制性，且這一強(qiáng)制性的結(jié)果都使原權(quán)利人喪失土地權(quán)利，但沒收常都有制裁（懲罰）性，常表現(xiàn)為國家無償取得權(quán)利，而征收沒有制裁性，且征收是基于國家為了公共利益的需要而為之，國家基于征收行為往往要給原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；其次，征收與征用的關(guān)系。雖然征收與征用也都是基于國家法令而實現(xiàn)的，且國家往往都要給予原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但征用帶有征來使用的意思，有點象土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但該轉(zhuǎn)讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國家法令，國家在征用之初就明確了原權(quán)利人喪失土地權(quán)利（即國家使用原土地權(quán)利人土地的）期限，而征收常不作期限規(guī)定；最后，我國現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》及其實施條例和有關(guān)法律法
規(guī)規(guī)定的關(guān)于集體土地的征用，實際上指的就是征收，立法上對二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權(quán)人的利益，為與現(xiàn)行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。
二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀和存在的問題
（一）農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀
近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開發(fā)區(qū)熱、旅游開發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村（尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村）的土地越來越多地被征用，有的甚至是整個村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說有相當(dāng)一部分被征土地并未實現(xiàn)其被征時的目的，至少沒有被合理利用?，F(xiàn)實中，圈地濫征和征而不用現(xiàn)象普遍存在。因為有些商家意識到了土地市場的升值潛力之大，利用開發(fā)各種園區(qū)之名為變相圈地之實，進(jìn)行假投資真炒作。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，我國全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積已達(dá)3.5萬平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費上地資源現(xiàn)象嚴(yán)重，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問題，就會給社會穩(wěn)定帶來隱患，近年來涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。
（二）農(nóng)村集體土地征收存在的問題
通過以上農(nóng)村土地被征用過程中表露的現(xiàn)象，不難看出其存在以下問題：
1、有關(guān)土地執(zhí)法不嚴(yán)。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規(guī)定“……嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)”，第31條1款規(guī)定“國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，同時該法第43條1款又規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，同時該法第43條2款又規(guī)定“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，據(jù)此，有些地方政府在土地執(zhí)法中，受眼前利益驅(qū)動，不惜損害農(nóng)民的切身利益，鉆法律空子，先以低價的農(nóng)用土地補(bǔ)償金從農(nóng)民手中征來地，變成建設(shè)用地后再以高過補(bǔ)償金數(shù)倍的價格將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)，從而獲取高差額，在這個過程中，農(nóng)民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補(bǔ)償而變?yōu)椤傲髅瘛薄?/p>
2、有關(guān)土地征用的條件限制不嚴(yán)。農(nóng)民集體土地征收是國家強(qiáng)制剝奪農(nóng)民集體所有的土地權(quán)利的行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，雖現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對何為“公共利益”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，比如商業(yè)用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給濫用土地征用權(quán)大開綠燈。
3、征地費用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費，征用耕地的土地補(bǔ)償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，這明顯帶有計劃經(jīng)濟(jì)的特征，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費用標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價值的升值潛力，該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹立。
4、征地費用分配混亂，矛盾迭出。征地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)偏低，使本已非常有限的補(bǔ)償費用成為農(nóng)民爭奪的目標(biāo)，每個人都想爭得更多的補(bǔ)償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費分配糾紛案件劇增的主要原因。對于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地各村依《村民委員會組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等等，于是沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對該類案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致越級上訪或群體上訪事件增多。
三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費分配糾紛存在的原因與對策從涌至法院的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費分配糾紛案件來看，糾紛產(chǎn)生的原因在于對誰應(yīng)該分配、應(yīng)該如何分配不明確，即誰具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對此，應(yīng)從以下方面考慮解決：
（一）村民資格的界定問題
在認(rèn)定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)上學(xué)界主要有三種主張：登記主義、事實主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)；事實主義主張以是否實際在本村組長期生活為標(biāo)準(zhǔn)來確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長期居住的事實狀態(tài)為例外來確
定成員資格，我認(rèn)為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認(rèn)定成員資格應(yīng)當(dāng)堅持以公平為出發(fā)點，以戶籍審查為原則，以長期生活且能盡到其他村民相同義務(wù)為例外，相互結(jié)合，共同來確定。任何一個方面都不能作為認(rèn)定為成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，戶籍在本村組不能就認(rèn)定其具有本村組集體成員資格，但如原
始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。
①在外村組長期從事工商業(yè)的村民其集體成員資格的認(rèn)定。戶籍是證明一個公民自身情況的最直接、最基本依據(jù)，由它作為成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)之一無疑是非常必要的，也是首先應(yīng)當(dāng)考慮的。但是現(xiàn)實中有相當(dāng)一部分村民在保留戶籍的基礎(chǔ)上長期在城里或其他村鎮(zhèn)從事工商業(yè)，那么如果說該村民因長期不在本村組生活而否認(rèn)其具有本村組集體成員資格，則過于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長期在外從事工商業(yè)，但其能夠在在外期間堅持履行本村組其他成員相同義務(wù)的，或該村民戶籍雖在本村組且長期在外村組從事工商業(yè)，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務(wù)且該外村組并未拒絕其履行的，亦應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經(jīng)過五年且連年未履行本村組其他村民相同義務(wù)的應(yīng)認(rèn)定為其不具有本村組集體成員資格（國家強(qiáng)制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）
②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認(rèn)定。嫁出姑娘在出嫁的同時帶走戶籍的，應(yīng)認(rèn)定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時帶走戶籍，亦應(yīng)作此認(rèn)定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應(yīng)與事實相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時帶入該外村組的，應(yīng)認(rèn)定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結(jié)婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時應(yīng)將其在婚姻存續(xù)期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當(dāng)返還，必要時可以其應(yīng)得的夫妻共同財產(chǎn)份額或個人財產(chǎn)抵償（這主要是防止以結(jié)婚為手段而達(dá)到其他目的）。
③獨女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認(rèn)定同“②”。
④有兒有女戶要求招婿，理由正當(dāng)且符合老有所養(yǎng)精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認(rèn)定同“②”。
⑤被收養(yǎng)子女的成員資格問題。無子女戶依照《收養(yǎng)法》收養(yǎng)子女的，其子女的成員資格從收養(yǎng)成立之日起生效，收養(yǎng)成立后又解除收養(yǎng)關(guān)系的，從收養(yǎng)關(guān)系解除之日起被收養(yǎng)人喪失集體成員資格，但如果被收養(yǎng)人對造成解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的，應(yīng)返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養(yǎng)人對解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的不返還（這主要是防止借被收養(yǎng)之名而達(dá)到自己的其他目的）。
⑥農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生的資格認(rèn)定問題。農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生在在校期間至就業(yè)之前，應(yīng)具有原戶籍所在地村組的成員資格。
⑦在役農(nóng)業(yè)戶口義務(wù)兵的資格認(rèn)定問題，應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，但已轉(zhuǎn)志愿兵的，從轉(zhuǎn)志愿兵之日起喪失該資格。
⑧因違反計生政策而超生的子女的資格認(rèn)。定問題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當(dāng)事人訴至法院的，法院應(yīng)不予受理，已經(jīng)受理的應(yīng)當(dāng)裁定駁回，由其所在村委會行使自治權(quán)，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計生政策而通過其他途徑取得了戶籍登記，法院應(yīng)認(rèn)定其具有
該村組村民資格，但該村委會通過行政訴訟使公安機(jī)關(guān)撤銷了該戶籍登記的除外）。
⑨因歷史原因落實政策后按照離退休人員對待的、正常離退休人員和因其他原因?qū)艏w回原籍的人員，要求享有分配權(quán)的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。
⑩農(nóng)業(yè)戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問題，依村民自治原則確定。
（二）處理糾紛的對策
我們知道“村民”是個法律概念，“農(nóng)民”則是對職業(yè)的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，由民主選舉產(chǎn)生，實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此在處理這類糾紛中要
充分尊重村民的自治權(quán)，但同時也不能剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，要處理好二者的關(guān)系。因為村民的自治權(quán)并不能對抗公民的生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補(bǔ)償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此該權(quán)利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應(yīng)該遵守以下原則：
1、民主議定原則和合法性原則。就是說，村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個人或某些人的少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。既要充分發(fā)揮民主意見又要遵守法律。
2、集體、個人利益相均衡原則。在處理征地補(bǔ)償款的過程中，既要充分尊重和保障集體成員的個人利益，又不能損害集體的整體利益，個人利益要服從集體利益，集體利益的實現(xiàn)也要考慮成員個人利益的獲得。
3、權(quán)利、義務(wù)相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務(wù)的大小，做到權(quán)利與義務(wù)相一致，公平合理地分配征地款。
四、愿望與期待
我國是一個泱泱的農(nóng)—業(yè)大國，近13億人口中有9億居住在農(nóng)村，—土地面積的一半也為農(nóng)民集體所有，國家要強(qiáng)盛、要長治久安，就必須關(guān)注和處理好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，因此國家應(yīng)當(dāng)加大政府執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，完善土地征用審批制度，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，堅決遏制“圈地運動”蔓延
和土地資源的浪費，盡快出臺有關(guān)集體土地征收補(bǔ)償方面的法律，解決日益尖銳的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛問題。
內(nèi)容提要
第8篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
(一)征地拆遷剝奪農(nóng)民的土地
土地之于農(nóng)民，是他們賴以生存的命根子。盡管農(nóng)業(yè)收入相對微薄，但從土地上獲得收入是當(dāng)前中國農(nóng)民獲取收入的主要方式，農(nóng)民沒有了土地就意味著失去了生活的基本來源。另外，我國土地雖然法律規(guī)定國家所有，但在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體所有制條件下實行生產(chǎn)承包責(zé)任制，把集體土地分配到戶，農(nóng)民在分得的土地上進(jìn)行投入，對土地的形狀、肥力進(jìn)行改造，從而使土地具有了一定的私有屬性，現(xiàn)在農(nóng)民還給國家的土地和原來的土地相比有了投資變化，這些投資應(yīng)該計入拆遷成本。再者，失地農(nóng)民面對擇業(yè)轉(zhuǎn)化，長期適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使其很難在短時間內(nèi)適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)和新的生產(chǎn)方式，所以征地拆遷使農(nóng)民面臨人生的最大抉擇。
(二)征地拆遷剝奪農(nóng)民現(xiàn)有資本
征地拆遷損壞農(nóng)民地上附著物，包括房屋等建筑物和田地里的農(nóng)作物。雖然《土地管理法》第四十七條規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，《征用土地公告辦法》第八條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置、方案公告應(yīng)當(dāng)包括地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式”，但補(bǔ)償并不意味著農(nóng)民資本的重新再現(xiàn)，補(bǔ)償畢竟改變了原有資本的形態(tài)、位置和屬性。由于等量資本位置與時間的改變，它所帶來的利潤量也有可能發(fā)生變化。還有，對損失資本的評估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定和支付方式均具有人為性，且征地拆遷的話語權(quán)更大程度地掌握在政府手中，因而，損失資本的補(bǔ)償并不一定會等量獲得。
(三)征地拆遷打破農(nóng)民原有制度組織結(jié)構(gòu)
征地拆遷使農(nóng)民固有的生活方式、生活節(jié)奏和生活態(tài)度發(fā)生改變，從而產(chǎn)生角色轉(zhuǎn)換成本。其次，征地拆遷改變農(nóng)民原有的社會關(guān)系模式。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性、獨立性，農(nóng)民交往的層次單一，農(nóng)村管理模式簡單，農(nóng)民在社會交往中面臨的風(fēng)險相對較小。征地拆遷將打破農(nóng)民原有社會組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)俗習(xí)慣和社區(qū)人員構(gòu)成，使農(nóng)民融入異質(zhì)化的城市生活，在城市化的過程中與各行各業(yè)的人交往，無疑會給農(nóng)民帶來很多不確定性，產(chǎn)生社會交往成本。
(四)政府行為和職能出現(xiàn)偏差損害農(nóng)民利益
征地拆遷與城市房屋拆遷有很多不一致，不能按照城市房屋拆遷的規(guī)定來實施，更不能由土地行政主管部門以外的其他部門按照城市房屋拆遷的有關(guān)規(guī)定來實施。征地拆遷存在的問題與政府工作的職能和方式有著密切關(guān)聯(lián)。征地拆遷中權(quán)力約束機(jī)制和利益平衡機(jī)制的缺乏使政府行為失范和政府自利性膨脹。一個追求政績的政府具有極強(qiáng)的最大化政府利益、最小化農(nóng)民利益的動機(jī)與動力。由于拆遷情況紛繁復(fù)雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過程中存在著許多不規(guī)范的行為。有的地方政府管理不力，征地拆遷行政人員和組織把拆遷農(nóng)民利益再分配作為權(quán)力的體現(xiàn)，從中尋租，把本該農(nóng)民得到的利益轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人和小集體利益。
(五)社會保障制度不健全導(dǎo)致農(nóng)民利益損害
拆遷農(nóng)民的社會保障和就業(yè)問題沒有完全解決，長遠(yuǎn)生計存在隱憂。過去城郊征地面積不多，有些農(nóng)民利益問題容易解決，矛盾不突出。但現(xiàn)在建設(shè)工業(yè)園，大面積征地拆遷，無地的農(nóng)民大增，加上鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)因征地拆遷受到較大影響，對解決農(nóng)民的實際困難力不從心。另外，我國社會保障制度沒有覆蓋農(nóng)村，針對征地拆遷失地農(nóng)民的社保制度又沒有及時出臺，失地農(nóng)民缺乏可靠和有力的保障基礎(chǔ)。一些失地農(nóng)民由于本身文化素質(zhì)低、勞動技能差，就業(yè)安置十分困難。居住在安置房的農(nóng)民雖居住條件改善了，但由于物價上漲，原來一些村民糧菜靠自給，現(xiàn)在都要用錢支出，生活支出大大增加。就業(yè)沒有保障，老了又沒有社保，日常生活水平就會下降，尤其是一些特困戶，生活比過去更艱難，有的極可能成為街頭流民，帶來社會不穩(wěn)定。
二、對征地拆遷農(nóng)民利益的保護(hù)
(一)加強(qiáng)保護(hù)失地農(nóng)民利益的認(rèn)識
一方面，要認(rèn)識到城市化是經(jīng)濟(jì)和社會快速、健康發(fā)展的必由之路，是一個長期而艱巨的過程。推進(jìn)城市化不僅是城市現(xiàn)代化的需要，也是調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。另一方面，要認(rèn)識到在城市化進(jìn)程中，采取積極主動的姿態(tài)切實保護(hù)好失地農(nóng)民的利益，有利于維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治環(huán)境，有利于維護(hù)黨和政府的良好形象，有利于城市化建設(shè)的順利推進(jìn)。要正確處理好推進(jìn)城市化建設(shè)和保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系，兼顧國家和農(nóng)村集體、個人三者利益，不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價搞發(fā)展，防止造成富裕的農(nóng)民在城市化中變成貧困的市民。充分認(rèn)識和保護(hù)農(nóng)民在土地、財產(chǎn)上的權(quán)益。要認(rèn)識到農(nóng)民不僅是城市化建設(shè)的支持者、參與者，更應(yīng)該是受益者。只有對保護(hù)農(nóng)民利益認(rèn)識的升華，才會在征地拆遷工作中時時關(guān)注農(nóng)民利益。
(二)嚴(yán)格規(guī)范政府行為
1 對城市發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。在城市化進(jìn)程中，應(yīng)從城市整體出發(fā)，著眼長遠(yuǎn)，全面系統(tǒng)地規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)體系，通盤考慮城鄉(xiāng)建設(shè)布局，防止征用土地的隨意性、短視性，更不能為了某些領(lǐng)導(dǎo)的政績，搞形象工程而征地拆遷。既要尊重城市發(fā)展規(guī)律，又要尊重農(nóng)民的利益。城市建設(shè)應(yīng)分步推進(jìn)，量力而行，不能急于求成，創(chuàng)精品工程，避免遺憾工程；充分利用市場機(jī)制，走政府規(guī)劃、調(diào)控和市場運作的城市化建設(shè)路子；堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，做到合理用地、節(jié)約用地，防止重復(fù)改造、重復(fù)建設(shè)，避免對農(nóng)民利益的損害。對征地拆遷的安置房要超前進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)，要先建后拆，避免給農(nóng)民造成生活困難。對工業(yè)園區(qū)，要資源整合、統(tǒng)一規(guī)劃，杜絕浪費土地資源，提高使用效益。對工業(yè)用地的投資密度和啟動期限要嚴(yán)格規(guī)定和執(zhí)行，防止“圈而不用”、“征而不用”，減少農(nóng)民土地的流失。
2 征地拆遷要依法行政。要充分尊重農(nóng)民的土地和財產(chǎn)權(quán)益，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民利。嚴(yán)格執(zhí)行土地法規(guī)定的“兩公告一登記”制度，廣泛聽取被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民對補(bǔ)償安置方案的意見，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理和資金的及時、足額到位，避免先開工后征地的現(xiàn)象發(fā)生；要嚴(yán)格依法拆遷，加強(qiáng)對拆遷評估的監(jiān)管，保證評估的公正性，保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益；基層政府要加強(qiáng)對土地補(bǔ)償費支出的管理和監(jiān)督，要建立監(jiān)督機(jī)制，鎮(zhèn)、村政務(wù)要公開，對補(bǔ)償費的到位和使用情況要及時公告，要?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁挪用。
3 征地拆遷要有科學(xué)性。對征地拆遷中出現(xiàn)的各種問題和矛盾及時予以協(xié)調(diào)解決，并開展深入細(xì)致的調(diào)查研究，廣泛聽取基層和農(nóng)民的意見，制訂出臺具有指導(dǎo)性的、符合農(nóng)民利益的補(bǔ)償政策和法規(guī)。征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)可按照城市發(fā)展總體規(guī)劃，實行近、中、遠(yuǎn)郊三個區(qū)位層次的土地適用不同的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同地類適用同一標(biāo)準(zhǔn)，合理確定土地的區(qū)位價和地類價，妥善解決好征地過程中政策不一、標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題；對國家、省、市重點工程項目征地補(bǔ)償?shù)偷膯栴}，要向上積極爭取上面給政策，配套撥付資金，同時從商用土地拍賣收益中調(diào)劑出一部分補(bǔ)償
給農(nóng)民；對農(nóng)戶的拆遷安置補(bǔ)償，既要照顧到特困農(nóng)戶的困難，也要尊重和保護(hù)廣大農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益，逐步過渡到采用貨幣拆遷、市場安置的辦法。對外遷企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。制訂出臺的政策法規(guī)要有權(quán)威性，建議通過立法，進(jìn)一步完善現(xiàn)行的政策。
(三)建立利益訴求表達(dá)機(jī)制
1 建立對話平臺。提供對話的機(jī)會，構(gòu)筑交流平臺，啟動談判程序，促進(jìn)簽約拆遷。通過對拆遷農(nóng)戶的教育、宣傳、感化工作，把政府促進(jìn)社會進(jìn)步經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀意志轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺行為。
2 建立拆遷協(xié)調(diào)應(yīng)急機(jī)制。拆遷中出現(xiàn)的懸而未決的個案頗多，諸如：在申辦建房手續(xù)中錢已交，但手續(xù)未辦齊全，拆遷補(bǔ)償過低；有的房屋拆遷補(bǔ)償還不夠購買一棟經(jīng)濟(jì)適用房；有的一證多居，一居多戶等，諸如此類的問題，政府工作人員對農(nóng)民要做充分細(xì)致的工作，急農(nóng)民之所急。切實加強(qiáng)拆遷中相關(guān)問題的分析與研究，及時加以解決，確保拆遷工作順利進(jìn)行。
(四)提高拆遷工作的專業(yè)化程度
1 建立專班人員進(jìn)行專項工作。以街辦、居村為主體，以拆遷辦為指導(dǎo)，形成以專班統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督辦的拆遷聯(lián)動機(jī)制。充分利用專班人員與當(dāng)?shù)厝罕娋哂行畔ΨQ性，了解每家每戶的真實情況，緊緊圍繞拆遷過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開專項工作。簽約前，充分發(fā)揮街辦、居村主體作用，進(jìn)行政策宣傳、動員工作，并在拆遷后會同相關(guān)部門解決被拆遷農(nóng)民重建、就業(yè)問題。簽約中，拆遷辦要加強(qiáng)對評估、簽約、拆遷三項工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與督辦，確保評估、簽約、拆遷事宜程序合法，督辦到位，千方百計提高被拆遷戶的履約率。簽約后，由拆遷辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)拆遷、安置事宜。專班要從拆遷工作總體的要求上加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督辦力度，發(fā)揮聯(lián)動、激勵、協(xié)調(diào)機(jī)制，充分調(diào)動各方積極性，形成合力，解決拆遷中存在的問題。
2 制定失地農(nóng)民利益保護(hù)辦法。政府有關(guān)責(zé)任部門要組織專門人員進(jìn)行研究，探索在城市化進(jìn)程中如何保護(hù)農(nóng)民利益問題，如：引入市場機(jī)制，遵循等價有償原則，探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)置換、流轉(zhuǎn)新機(jī)制，采取土地投資人股、參與分紅、有償轉(zhuǎn)讓、信托服務(wù)、拍賣和租賃、鎮(zhèn)村和農(nóng)民參與開發(fā)；在社會保障體系上如何縮小城鄉(xiāng)差別；原有農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置等。
(五)妥善解決拆遷農(nóng)民就業(yè)
1 建立失地農(nóng)民的社會保障制度。積極創(chuàng)造條件、完善措施，將失地農(nóng)民逐步納入到社保、醫(yī)保和失業(yè)保險的保障范圍，加快城鄉(xiāng)社保并軌。各級政府可以建立失地農(nóng)民社保專項基金，通過多種渠道聚集資金，做大基金規(guī)模，解決失地農(nóng)民的生活保障問題。
第9篇：新土地法土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文
【關(guān)鍵詞】城中村改造；土地管理；探討
城中村改造是一項開創(chuàng)性的建設(shè)工程，大的方面涉及到政策制定、改造方式選擇、土地轉(zhuǎn)制、規(guī)劃設(shè)計、資金籌集等問題；小的方面涉及到農(nóng)民與居民、本村社員與不同身份人員的利益分配問題小的方面涉及到宅基地、自由地、承包地、國有土地等不同土地性質(zhì)土地價值評估問題，涉及到正式住房、違章建筑、平房、樓房等建筑公平補(bǔ)償問題等。這些因素交織在一起方面之廣、內(nèi)容之細(xì)決定了城中村改造中土地管理責(zé)任之重大任務(wù)之艱巨。
筆者是從事最基層土地管理工作，切身感覺城中村改造政策一經(jīng)制定，實施起來就涉及到許多具體的土地問題，就能想到的談點看法。
1 嚴(yán)格城中村改造規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接。
一個科學(xué)可行的土地規(guī)劃是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，遵循規(guī)劃控制條件是主導(dǎo)，城中村改造中，做好與地利用總體規(guī)劃的相互銜接至關(guān)重要。相對土地利用總體規(guī)劃而言，一個基期規(guī)劃已經(jīng)限定，其中各種用地的數(shù)據(jù)指標(biāo)以及規(guī)劃用地區(qū)域位置幾乎不容改變，因此城中村改造規(guī)劃是否與土地利用總體規(guī)劃相銜接是一個關(guān)鍵的問題。城中村改造具體實施時，地方政府是看資金情況計劃實施的。以我在的城區(qū)來說，政府是先將整體改造區(qū)域的道路及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為改造的第一步，按照城中村改造規(guī)劃定位整體區(qū)域規(guī)劃。如工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、政府辦公區(qū)以及街路等。在完成整體框架改造后，再逐步實施內(nèi)部改造。這就要求對規(guī)劃中的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)合理的分析，對于城中村改造區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃中已限定的建設(shè)用地區(qū)域，認(rèn)真調(diào)查研究，科學(xué)可行的規(guī)劃好各類用地，做到高效集約，并充分利用原有的建設(shè)用地作為改造安置的先決用地因素，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃科學(xué)設(shè)定城中村改造的中長期改造計劃及年度土地供應(yīng)計劃，盡可能減少占用耕地計劃指標(biāo)。
2 地類及權(quán)屬的調(diào)查審核關(guān)系到城中村改造用地的開展
改造地區(qū)長期來，由于土地規(guī)劃滯后，以宅基地為基礎(chǔ)所形成的建設(shè)用地布局雜亂無序，既有宅基地、自留地、承包地，又有工業(yè)用地、國有土地；既有平房、樓房又有街面房、出租房；既有合法產(chǎn)權(quán)房屋又有違章建筑，形成了紛繁復(fù)雜的土地、房屋關(guān)系。由于行政區(qū)劃調(diào)整等情況造成土地權(quán)屬和使用相對混亂，建筑審批手續(xù)要件參差不齊。因此，在征地過程中，對權(quán)屬的審核、地類以及一些相關(guān)要件的準(zhǔn)確性及合法性審核認(rèn)證就非常關(guān)鍵，對一些問題處理上的政策把握也至關(guān)重要，關(guān)系到征地拆遷、補(bǔ)償、上報組卷及審批等一系列工作是否能夠順利開展，更關(guān)系到城中村改造中政策的實施。這就要求，在前期工作中，要做到細(xì)致深入，認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)，對改造區(qū)域內(nèi)的實際情況做到事無巨細(xì)的徹底清查，掌握第一手資料，針對所了解的情況制定具體的改造方案，做到有的放矢。
3 征地過程中政策規(guī)范與實際情況的不銜接。
征地審批過程中，一些必備的要件是必不可少的，如：集體建設(shè)用地使用證，農(nóng)村宅基地使用證等。這些手續(xù)，一些村鎮(zhèn)還還沒有開展辦理，有些多年形成的集體建設(shè)用地，沒有審批及登記手續(xù)，集體宅基地登記工作才剛剛開展，多數(shù)地區(qū)還未開始。而上報審批過程中還必須提供，矛盾很顯現(xiàn)，操作起來十分棘手。事實上，我們不得不承認(rèn)，在《土地法》實施之前及開始實施的一段時間內(nèi)，我們的土地管理及地籍管理還存在許多不完善及不到位的地方，用現(xiàn)在已經(jīng)逐步走入正軌的土地管理現(xiàn)狀去要求那些《土地法》還沒有出臺或者剛剛出臺不久時的土地管理狀況，明顯是達(dá)不到條件的。這就需要，在城中村改造政策出臺之前，要深入實際調(diào)查研究，在充分考慮改造過程中農(nóng)民、集體切身利益及城市發(fā)展需要的同時，也要充分考慮地區(qū)的實際情況及與政策相關(guān)的實際情況，制定詳細(xì)的審批細(xì)則，做到依據(jù)合法，且操作起來切實可行。如，哪些用地是不可以審批的，哪些用地是需要相關(guān)部門補(bǔ)充相關(guān)材料的，那些是需要完善的包括程序、要件等，這樣就使得用地報批更加規(guī)范化、合法化。
4 征地補(bǔ)償及安置。
