土地利用總體規(guī)劃體系精選(九篇)
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第1篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；城鎮(zhèn)規(guī)劃；銜接
Abstract: with the rapid development of national economy in China and the urbanization process of the speed up day by day, the construction project of the land demand has increased, the contradiction between supply and demand of land use and structural contradictions appear more outstanding. Must be in sight of sustainable development to a correct view on the relationship between the two, in the concrete implementation to do on both effective coordination and cohesion. This article through to the general land use planning and the urban planning difference contrast, puts forward the way of cohesion.
Keywords: general land use planning; Town planning; cohesion
中圖分類號(hào)： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
引言
改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。為了加強(qiáng)對(duì)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下我國土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內(nèi)先后部署并開展了兩輪總體規(guī)劃編制工作，特別是加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類、編制體系及審批權(quán)限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設(shè)用地規(guī)模兩方面的銜接。如果建設(shè)用地與基本農(nóng)田的布局不能做到充分的銜接，則規(guī)劃實(shí)施中必然要對(duì)兩個(gè)規(guī)劃進(jìn)行頻繁調(diào)整?？梢姡恋乩每傮w規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃有著很高的關(guān)聯(lián)度，必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關(guān)系，在具體實(shí)施中要做到對(duì)兩者有效的協(xié)調(diào)與銜接，為兩個(gè)規(guī)劃各自的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
1、指導(dǎo)思想的差異
自1986年至今，我國先后開展了兩輪關(guān)于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點(diǎn)，依照上級(jí)所下達(dá)的對(duì)建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計(jì)劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點(diǎn)在于對(duì)土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會(huì)需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點(diǎn)，重在發(fā)展。
規(guī)劃目標(biāo)的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對(duì)城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。
規(guī)劃部門的差異
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國家土地資源管理部門和土地規(guī)劃建設(shè)部門來編制實(shí)施。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國的土地資源也從過去的無償使用發(fā)展為有償使用，這同時(shí)就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規(guī)劃時(shí)間、層次及人口統(tǒng)計(jì)口徑差異造成的矛盾
土地利用規(guī)劃有一個(gè)重要原則，即“一保吃飯、二保建設(shè)、三保環(huán)境”，而事實(shí)上很多城鎮(zhèn)卻是先有城市規(guī)劃后有土地利用總體規(guī)劃，這種現(xiàn)象導(dǎo)致總體規(guī)劃反而服從城鎮(zhèn)規(guī)劃的結(jié)果。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)途徑和統(tǒng)計(jì)范圍方面也存在著差異，有些按行政區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，有些則按非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量確定人口規(guī)模。這種“以地定人”的城鎮(zhèn)規(guī)劃和“以人圈地”的土地利用總體規(guī)劃也是導(dǎo)致不同矛盾的根源。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應(yīng)遵從以下原則：第一，從全局出發(fā)的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對(duì)不同區(qū)域、用地部門及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進(jìn)行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。第二，保護(hù)與保障并行原則，在加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)耕地保護(hù)從重?cái)?shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對(duì)土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護(hù)耕地的激勵(lì)機(jī)制，才能使耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。第三，可持續(xù)的土地利用原則，在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護(hù)結(jié)合起來，重視環(huán)境的保護(hù)與改善，對(duì)區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地進(jìn)行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的可持續(xù)利用。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式
1、強(qiáng)化土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門間的協(xié)作
土地管理部門和城市建設(shè)規(guī)劃部門都要對(duì)城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格土地審批制度，切實(shí)做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時(shí)要強(qiáng)化實(shí)施兩個(gè)規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對(duì)于違法用地和建設(shè)的案件要嚴(yán)肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。
城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)
城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標(biāo)。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格符合耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對(duì)于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進(jìn)行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個(gè)人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路
城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對(duì)土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時(shí)也可通過加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點(diǎn)及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)：
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第2篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
關(guān)鍵詞：生命力；科學(xué)性；土地利用總體規(guī)劃修編；指標(biāo)預(yù)測
規(guī)劃的生命力源于其科學(xué)性。規(guī)劃指標(biāo)的預(yù)測直接影響到規(guī)劃方案的制定，關(guān)系到規(guī)劃方案的合理性。由于目前尚無全國統(tǒng)一的總體思路或技術(shù)體系，因此，就新一輪規(guī)劃修編中規(guī)劃指標(biāo)預(yù)測進(jìn)行初步探討。
一、 科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)
1、端正規(guī)劃理念
首先應(yīng)端正對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，不應(yīng)寄希望于規(guī)劃預(yù)測能夠沒有偏差，關(guān)鍵是要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、尋找原因、適當(dāng)修正，從而更好發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用。其次要遵循理性發(fā)展理念，按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、做好“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，將規(guī)劃作為保證土地資源永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基本手段。
2、準(zhǔn)確把握形勢(shì)
首先應(yīng)準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，為判斷土地供需形勢(shì)、制定土地利用戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。其實(shí)應(yīng)準(zhǔn)確把握當(dāng)前土地利用規(guī)劃加快走向規(guī)范化、成熟化的發(fā)展趨勢(shì)，例如定位由部門規(guī)劃向區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，內(nèi)容由側(cè)重資源保護(hù)向保障可持續(xù)發(fā)展的多目標(biāo)轉(zhuǎn)變，方法由指標(biāo)控制向空間控制型轉(zhuǎn)變，決策由領(lǐng)導(dǎo)控制型向空間控制型轉(zhuǎn)變，實(shí)施由目標(biāo)導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變等。
3、統(tǒng)籌規(guī)劃目標(biāo)
規(guī)劃編制的過程是多目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程。在制定規(guī)劃目標(biāo)過程中必須樹立全局觀念、彈性觀念更新和動(dòng)態(tài)觀念，必須緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，處理好發(fā)展與保護(hù)、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與整體、土地規(guī)劃與其他規(guī)劃等方面的關(guān)系。
4、扎實(shí)的基礎(chǔ)工作
準(zhǔn)確、現(xiàn)勢(shì)的現(xiàn)狀基數(shù)是規(guī)劃科學(xué)預(yù)測的前提條件?？陀^評(píng)價(jià)上輪規(guī)劃實(shí)施效果，特別是分析規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是改進(jìn)規(guī)劃預(yù)測工作的基礎(chǔ)。深入研究土地利用中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，是增強(qiáng)規(guī)劃預(yù)測科學(xué)性、前瞻性和可操作性的重要依據(jù)。
5、適宜的方法選擇
首先是預(yù)測基本思路的確定，由于規(guī)劃的上次是實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置方案，因此應(yīng)當(dāng)建立多約束多目標(biāo)的預(yù)測體系。其次是具體預(yù)測方法的選擇，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況選用適合的技術(shù)方法，同時(shí)選用恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及參數(shù)。最后是預(yù)測方案的優(yōu)選，運(yùn)用不同方法可以得出不同的預(yù)測方案，要最終確定規(guī)劃方案，必須經(jīng)過反復(fù)的部門協(xié)調(diào)、專家認(rèn)證、上下銜接和公眾參與過程。
二、 預(yù)測的理論方法
預(yù)測是預(yù)先或事先的推測或估計(jì)，主要依據(jù)三個(gè)原則：一是源于事物發(fā)展變化規(guī)律連續(xù)性特征的慣性原則；二是源于事物之間具有普遍規(guī)律性特征的類推原則；三是源于事物之間普遍聯(lián)系性特征的相關(guān)原則。預(yù)測方法可分為定性預(yù)測、定量預(yù)測、組合預(yù)測以及其他方法。
1、 定性預(yù)測方法
定性預(yù)測方法，是根據(jù)掌握的歷史資料和直觀材料，運(yùn)用知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和分析判斷能力，對(duì)未來市場需求的發(fā)展趨勢(shì)在性質(zhì)上或程度上進(jìn)行預(yù)測的方法。其主要優(yōu)點(diǎn)是：簡便易行，易于普及和推廣。需要注意的是，因其缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，往往受預(yù)測者經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)的局限，帶有一定的主觀片面生。常用方法包括個(gè)人見解法、集思廣義法、市場調(diào)查法、特爾菲法和主觀概率法等。
2、定量預(yù)測方法
定量預(yù)測方法，是利用歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，選定若干指標(biāo)，建立預(yù)測模型，對(duì)未來市場需求的發(fā)展趨勢(shì)在數(shù)量上予以估計(jì)。其主要優(yōu)點(diǎn)是：運(yùn)用客觀指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，可以大大降低主觀片面性。需要注意的是，一般需要統(tǒng)計(jì)資料，計(jì)算手段和設(shè)備，需要一定的甚至是高深的知識(shí)準(zhǔn)備，方法選擇難度大，計(jì)算量也較大。常用方法大致可分為時(shí)間序列預(yù)測方法（也稱趨勢(shì)外推法）和因果分析預(yù)測方法（也稱回歸分析預(yù)測方法）兩類。其中，時(shí)間序列預(yù)測方法的常用模型包括增長趨勢(shì)模型、周期波動(dòng)趨勢(shì)模型、生命周期趨勢(shì)模型等大類；因果分析預(yù)測方法的主要工具是回歸分析技術(shù)，常用模型可分為線性回歸和非線性回歸兩大類。
3、組合預(yù)測方法
不同的預(yù)測方法往往能提供不同的信息，如果簡單地將一些預(yù)測結(jié)果舍棄掉，將會(huì)丟失有用的信息。合理的作法是，將不同的預(yù)測方法進(jìn)行適當(dāng)組合，盡可能地提高預(yù)測精度。采用組合預(yù)測的關(guān)鍵是確定各個(gè)單項(xiàng)預(yù)測方法的加權(quán)系數(shù)。
4、其他方法
第3篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
關(guān)鍵詞 土地利用總體規(guī)劃；規(guī)劃成果管理；規(guī)劃輔助審查；ArcGIS
中圖分類號(hào)TU99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào) 1674-6708（2013）83-0033-02
0引言
土地利用總體規(guī)劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的依據(jù)。目前全省各縣區(qū)新一輪土地利用總體規(guī)劃基本通過省政府批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫是國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫之一，是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目、農(nóng)村土地整治項(xiàng)目等行政審批事項(xiàng)的依據(jù)?；贕IS技術(shù)開發(fā)土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)能夠?qū)ν恋匦姓徟马?xiàng)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃審查，及時(shí)了解與掌握土地利用變化數(shù)量和空間分布規(guī)律，對(duì)于保持耕地總量和土地持續(xù)利用具有十分重要的意義。
1 系統(tǒng)業(yè)務(wù)需求
土地利用總體規(guī)劃系統(tǒng)開發(fā)的主要目標(biāo)為管理新一輪土地利用總體規(guī)劃修編成果以及規(guī)劃修編成果在規(guī)劃實(shí)施過程中的日常應(yīng)用。土地利用總體規(guī)劃修編成果主要包括規(guī)劃大綱、規(guī)劃文本、規(guī)劃圖件和規(guī)劃數(shù)據(jù)庫等內(nèi)容，規(guī)劃系統(tǒng)能夠?qū)⒁?guī)劃修編成果入庫、查詢、調(diào)閱、打印輸出等功能。規(guī)劃實(shí)施業(yè)務(wù)主要包括土地利用年度計(jì)劃管理、征轉(zhuǎn)用地審批、農(nóng)村土地整治等。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批、農(nóng)村土地整治在空間布局上都需要符合土地利用總體規(guī)劃，在規(guī)劃系統(tǒng)中需要以規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)征轉(zhuǎn)用地審批和農(nóng)村土地整治進(jìn)行審查。
2 系統(tǒng)開發(fā)及應(yīng)用環(huán)境
3 系統(tǒng)主要功能
3.2.1文檔資料管理
文檔資料管理功能主要進(jìn)行文檔的管理，包括土地利用總體規(guī)劃文本、圖件等各類規(guī)劃文檔，可實(shí)現(xiàn)對(duì)各類文檔的存檔，調(diào)閱，更新及打印輸出。
3.2.2規(guī)劃報(bào)表管理
系統(tǒng)支持根據(jù)選擇的行政區(qū)代碼，輸出當(dāng)前行政級(jí)別對(duì)應(yīng)的各類報(bào)表。
3.2.3查詢統(tǒng)計(jì)分析
數(shù)據(jù)查詢分析統(tǒng)計(jì)模塊包括數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析三個(gè)模塊，在這兩個(gè)模塊里提供用戶通過多種方式實(shí)現(xiàn)交互式信息查詢，并且對(duì)查詢結(jié)果可按要求的格式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)輸出。
3.2.4成果數(shù)據(jù)輸出
成果數(shù)據(jù)輸出支持矢量數(shù)據(jù)導(dǎo)出，子庫導(dǎo)出和匯總成果數(shù)據(jù)包輸出。
3.3制圖輸出
規(guī)劃成果管理菜單下的功能主要是對(duì)規(guī)劃成果中的矢量數(shù)據(jù)、文檔資料、圖件、報(bào)表、元數(shù)據(jù)以及成果包進(jìn)行管理。制圖輸出的主要功能界面如圖3所示。
3.3.1符號(hào)管理器
系統(tǒng)擁有完整的符號(hào)管理系統(tǒng)，支持多種多樣的圖式符號(hào)庫，它包含了編制各種不同類型地圖所需要的大量圖例符號(hào)和相關(guān)要素，可以提供用戶編制符號(hào)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范的地圖。
3.3.2專題圖圖層信息配置
系統(tǒng)提供省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)圖件的標(biāo)準(zhǔn)配置，包括圖層組成，圖層顯示順序，圖層的渲染字段及所使用的渲染符號(hào)庫；修改現(xiàn)有圖件的信息，添加或刪除圖層，改變顯示順序等。
3.3.3行政區(qū)及任意區(qū)域出圖
3.3.4打印輸出
將各種專題圖件輸出為常見的圖件格式，并將圖件保存到數(shù)據(jù)庫中，支持各種專題圖件的打印參數(shù)設(shè)置，打印預(yù)覽和打印。
3.4規(guī)劃輔助審查
3.4.1導(dǎo)入地塊
根據(jù)項(xiàng)目編號(hào)、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目時(shí)間、項(xiàng)目所在行政區(qū)及經(jīng)手人信息把項(xiàng)目地塊導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行分析，系統(tǒng)支持dwg、dxf、shp格式數(shù)據(jù)導(dǎo)入分析。
3.4.2審查分析
系統(tǒng)提供對(duì)項(xiàng)目地塊進(jìn)行建設(shè)用地管制區(qū)、土地利用功能分區(qū)（土地用途區(qū)）、農(nóng)村土地整治是否符合規(guī)劃分析，分析結(jié)果以報(bào)表體現(xiàn)存儲(chǔ)。
3.5系統(tǒng)維護(hù)管理
系統(tǒng)維護(hù)管理的主要功能包括系統(tǒng)用戶權(quán)限管理、數(shù)據(jù)字典字典設(shè)置、備份還原、元數(shù)據(jù)庫管理等。
3.6系統(tǒng)常用工具
常用工具菜單下的功能主要是用于輔助系統(tǒng)操作的，包括數(shù)據(jù)庫工具、數(shù)據(jù)交換工具、查詢分析工具及其他輔助工具。
4 結(jié)論
系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣各級(jí)規(guī)劃數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、管理、查詢、更新、以及成果應(yīng)用的一體化管理，為土地規(guī)劃管理的現(xiàn)代化提供輔助支持和必要工具，該系統(tǒng)的應(yīng)用提高了規(guī)劃審查的效率，提高了全省各級(jí)土地利用規(guī)劃部門的管理水平，使全省土地管理更加規(guī)范化、科學(xué)化。
參考文獻(xiàn)
第4篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
關(guān)鍵詞：規(guī)劃種類、規(guī)劃內(nèi)容、土地利用規(guī)劃法
Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.
Keywords: planning kinds, planning content, land use planning
中圖分類號(hào)： P285.2+3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
土地利用規(guī)劃指的是對(duì)某區(qū)域的土地利用進(jìn)行超前的規(guī)劃與安排，從而能夠根據(jù)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度以及土地自然歷史特征合理的分配國土資源并科學(xué)的組織土地利用的綜合體系。所以國土資源土地利用規(guī)劃的宗旨是維持居民的生存，優(yōu)化國土資源利用，維護(hù)我國人民的基本利益。由此可見，國土資源土地利用規(guī)劃工作具有重要的意義?，F(xiàn)階段隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國內(nèi)建設(shè)投資不斷增多，推動(dòng)我國國土資源開發(fā)與利用的需求進(jìn)一步加快。面對(duì)新一輪的國土資源土地利用規(guī)劃工作的全面啟動(dòng)，我國也在不斷的完善國土資源土地利用規(guī)劃體系。通過分析與研究我國現(xiàn)行的國土資源土地利用規(guī)劃體系的缺陷，及時(shí)解決問題，從而促進(jìn)我國的國土資源土地利用規(guī)劃體系符合社會(huì)主義公有制的同時(shí)向科學(xué)、合理、依法、節(jié)約的方向發(fā)展。
一、現(xiàn)階段我國國土資源土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的問題分析
現(xiàn)階段我國推行的國土資源土地利用規(guī)劃體系是以《土地管理法》為基礎(chǔ)，多種類型、級(jí)別、時(shí)序、種類互相關(guān)聯(lián)并且互相影響的綜合系統(tǒng)。主要包括：總體利用規(guī)劃、具體利用規(guī)劃、專項(xiàng)利用規(guī)劃三個(gè)層次?？傮w利用規(guī)劃根據(jù)級(jí)別不同可以分為全國、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)五個(gè)級(jí)別；具體利用規(guī)劃根據(jù)土地利用用途可以分為耕地規(guī)劃、交通用地規(guī)劃、公共設(shè)施建筑用地規(guī)劃、水利水電工程用地規(guī)劃等；專項(xiàng)利用規(guī)劃可以分為開發(fā)整理復(fù)墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等。三種規(guī)劃的關(guān)系為總體利用規(guī)劃控制著其他兩種規(guī)劃。三種利用規(guī)劃是一種相互依存、相互影響、相互制約的關(guān)系。
由以上我國國土資源土地利用規(guī)劃體系的現(xiàn)狀分析，可以發(fā)現(xiàn)土地利用規(guī)劃體系必須具有體系結(jié)構(gòu)合理、具有權(quán)威性、各個(gè)層次關(guān)系明晰、可操作性強(qiáng)等特點(diǎn)。這樣才能發(fā)揮其促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展的重要作用，但是由于我國國土資源土地利用規(guī)劃體系起步較晚，制定周期過長等因素，所以會(huì)導(dǎo)致土地利用規(guī)劃體系時(shí)效性與可操作性不強(qiáng)的不良后果，筆者結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)問題研究，總結(jié)以下幾點(diǎn)現(xiàn)階段我國國土資源土地利用規(guī)劃出現(xiàn)的問題：（1）土地利用規(guī)劃體系的權(quán)威性有待提高?，F(xiàn)階段我國土地利用規(guī)劃的法律地位不高，雖然在《土地管理法》中的部分內(nèi)容涉及到了土地利用規(guī)劃體系的構(gòu)建，但是仍舊沒有專門的法律保障土地利用規(guī)劃的法律地位。近年來，部分大城市在進(jìn)行城市規(guī)劃過程中一味的擴(kuò)大城市范圍，而土地利用總體規(guī)劃不能夠憑借法律有效的約束城市總體規(guī)劃，從而造成了大量的農(nóng)用耕地流失，土地供應(yīng)總量失控的現(xiàn)象；（2）土地利用規(guī)劃的種類過于繁雜，不能達(dá)到明確分工的目的。有上述內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)階段的土地利用規(guī)劃體系比較完善，但是各個(gè)級(jí)別規(guī)劃的職能相互沖突，在宏觀層面上要求過細(xì)，微觀層面上規(guī)范不足。許多專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作仍然不到位，詳細(xì)規(guī)劃部能夠解決實(shí)際問題；（3）土地利用規(guī)劃體系的時(shí)效性較差?，F(xiàn)階段我國的土地利用規(guī)劃對(duì)時(shí)效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成規(guī)劃與實(shí)際的土地資源利用之間的矛盾。比如大多數(shù)的土地利用規(guī)劃為長期規(guī)劃，期限大多數(shù)為5～20年，所以規(guī)劃中的內(nèi)容或者指標(biāo)都有可能隨時(shí)間發(fā)生變化。從而導(dǎo)致了體地利用規(guī)劃失真，失去其使用價(jià)值；（4）總體規(guī)化不能夠與城市規(guī)劃保持一致。城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系極為密切，但是在我國總體規(guī)劃與城市規(guī)劃是兩種管理機(jī)制，屬于兩個(gè)部門分別管理，所以雖然在法律上要求兩種規(guī)劃要互相一致，但是由于我國城市化發(fā)展迅速，處于分割狀態(tài)的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容以及執(zhí)行等方面出現(xiàn)較多的矛盾，從而會(huì)導(dǎo)致國土資源嚴(yán)重浪費(fèi)、農(nóng)用耕地流失大量流失等后果。
二、強(qiáng)化我國國土資源土地利用規(guī)劃體系的措施研究
通過以上對(duì)現(xiàn)階段我國國土資源土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入的分析，結(jié)合筆者多年的工作經(jīng)驗(yàn)以及有關(guān)理論的研究成果?？偨Y(jié)出一下幾個(gè)方面我國國土資源土地利用規(guī)劃體系的強(qiáng)化措施，具體內(nèi)容如下：（1）建立土地利用規(guī)劃法，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃權(quán)威性。我國相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)盡快將土地利用規(guī)劃的法律地位提升，加快規(guī)劃立法進(jìn)度，賦予土地利用規(guī)劃較高的法律效力。使得土地規(guī)劃法成為我國依法配置國土資源的重要手段；（2）精煉土地利用規(guī)劃種類，明確各個(gè)規(guī)劃層級(jí)的規(guī)劃內(nèi)容以及責(zé)任。根據(jù)我國現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將市級(jí)與縣級(jí)的土地利用規(guī)劃合并，將土地利用總體規(guī)劃分為四個(gè)層次。其中全國總體利用規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略部署、基礎(chǔ)設(shè)施部署、社會(huì)服務(wù)設(shè)施部署、土地整理、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等方面。省級(jí)總體利用規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容包括解析涉及到該地區(qū)的全國土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)與戰(zhàn)略，根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展特色對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行完善，并對(duì)下一層的土地利用規(guī)劃提出合理、科學(xué)的規(guī)劃原則。由此可見全國以及省級(jí)土地利用規(guī)劃是指引性的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)具備宏觀性、政策性等特點(diǎn)，能夠正確把握我國國土資源的發(fā)展趨勢(shì)，起到指引與導(dǎo)向的作用。市級(jí)總體利用規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)囊括地、縣級(jí)的規(guī)劃任務(wù)，按照上一級(jí)制定的規(guī)劃原則確定具體的規(guī)劃方案：用地規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等。鄉(xiāng)級(jí)總體規(guī)劃是整個(gè)土地利用規(guī)劃體系的基礎(chǔ)，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)足夠的詳盡，應(yīng)當(dāng)按照土地的用途進(jìn)行科學(xué)的分區(qū)管理。從而形成由整體到分支、由原則到具體較為完善的科學(xué)土地利用規(guī)劃體系。
參考文獻(xiàn)：
第5篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
二、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作要求
一）鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃編制工作涉及各個(gè)行業(yè)、關(guān)系全局和長遠(yuǎn)，必須認(rèn)真貫徹政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策工作方針，縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，動(dòng)員各方面力量共同參與。
二）扎實(shí)開展前期調(diào)研，為鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制工作提供科學(xué)依據(jù)。重點(diǎn)做好城鎮(zhèn)村新增建設(shè)用地需求和布局預(yù)測分析、農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力調(diào)查。
三）做好與縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的銜接工作，嚴(yán)格將縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)分解落實(shí)到位，確保規(guī)劃目標(biāo)順利完成。
三、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作組織實(shí)施
一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?？h政府成立由分管副縣長任組長的鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣國土資源局。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立專門的組織機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編的相關(guān)工作。
二）確定承編單位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃修編工作領(lǐng)導(dǎo)小組要盡快確定具有土地利用規(guī)劃編制相應(yīng)資質(zhì)的鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃承編單位，抓緊開展本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作。
三）落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。規(guī)劃修編經(jīng)費(fèi)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)解決，以保障規(guī)劃修編工作的順利進(jìn)行。
第6篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
關(guān)鍵詞:土地利用;總體規(guī)劃;建議
中圖分類號(hào):F321.1
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B
文章編號(hào):1674-9944(2010)09-0136-02
1 引言
目前,各地正在開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。如何編制出合理有效,更具戰(zhàn)略性、科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性的土地利用規(guī)劃,成為擺在我們面前的一個(gè)難題。本文將就上一輪土地利用總體規(guī)劃修編中出現(xiàn)的幾個(gè)問題進(jìn)行分析,結(jié)合新的形勢(shì),對(duì)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提出一些淺見。
2 上一輪土地利用總體規(guī)劃修編存在的問題
2.1 規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性和指導(dǎo)性不強(qiáng)
按照規(guī)定,土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),就具有法律效力,各部門都必須按照總體規(guī)劃的安排使用和分配土地。由于上一輪規(guī)劃的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才編制完成,這期間有很多情況都發(fā)生了變化,例如重大項(xiàng)目的投建,行政區(qū)劃的重建、土地現(xiàn)狀的變化等,規(guī)劃編制時(shí)間長導(dǎo)致規(guī)劃在某些方面明顯滯后,影響了規(guī)劃的實(shí)施和指導(dǎo)性。
2.2 規(guī)劃編制的彈性不夠
上一輪規(guī)劃是自上而下下達(dá)指標(biāo),以保護(hù)耕地為重點(diǎn),指標(biāo)注重從國家的宏觀利益出發(fā),考慮地方實(shí)際不夠全面,過于剛性,缺乏必要的彈性空間。從省級(jí)到縣級(jí)指標(biāo)分的過死,使得一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地方需要用地指標(biāo)而束手無策。在另一些地方,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,規(guī)劃的指標(biāo)又形成“沉淀”,發(fā)揮不了應(yīng)有的作用[1]。當(dāng)出現(xiàn)預(yù)測以外的大型工程發(fā)展項(xiàng)目時(shí),則需經(jīng)常不斷地調(diào)整規(guī)劃,也使規(guī)劃失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。
2.3 規(guī)劃的法律和規(guī)程不完善
目前有關(guān)土地利用總體規(guī)劃的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明確土地利用總體規(guī)劃的基本原則和各級(jí)人民政府必須編制規(guī)劃的義務(wù),對(duì)土地規(guī)劃的法律屬性、法律效力并沒有明確界定[2]?，F(xiàn)行的規(guī)程只有原國家土地管理局 1997年頒布的《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程(試行 )》。目前新一輪土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作已有 8年之久,在修編過程中,缺乏適應(yīng)新形勢(shì)的、統(tǒng)一的編制指導(dǎo)意見或規(guī)程的約束,影響了規(guī)劃工作的效率和質(zhì)量。
2.4 與相關(guān)規(guī)劃銜接不夠
上一輪土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)年是2010年,可是許多地方已經(jīng)將城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃等專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃編制到了2020年,甚至有的已經(jīng)把規(guī)劃“超前”做到了2030年,導(dǎo)致真正應(yīng)該發(fā)揮“龍頭”作用的土地利用總體規(guī)劃卻滯后于上述的專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃[2]。除此之外,上一輪土地利用總體規(guī)劃與工業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃也不能有效銜接,各類用地的規(guī)模和布局偏差較大甚至完全脫節(jié),影響了土地利用總體規(guī)劃的效力。
2.5 規(guī)劃的公眾參與性不足
在上一輪規(guī)劃修編時(shí),雖然適當(dāng)考慮了一些公眾的意見,如在編制規(guī)劃的前期階段,調(diào)查人員通過調(diào)查表或者走訪的方式讓公眾參與,但這種參與是被動(dòng)的,范圍僅限于被調(diào)查的幾個(gè)問題,而且?guī)в幸?guī)劃者的主觀愿望,同時(shí)缺乏廣泛性[3]。所以,從這個(gè)角度來看,規(guī)劃編制的公眾參與的內(nèi)容與深度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,對(duì)公眾參與的形式、時(shí)間、信息服務(wù)等都沒有詳盡的規(guī)定,從而加大了規(guī)劃實(shí)施的困難程度。
3 新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的建議
3.1 正確認(rèn)識(shí)土地利用規(guī)劃的重要地位
從我國目前實(shí)際情況看,土地政策參與宏觀調(diào)控一方面主要通過等級(jí)制的土地利用總體規(guī)劃來對(duì)不同層面的地域范圍內(nèi)的土地利用情況進(jìn)行制度安排和技術(shù)安排,另一方面主要通過與價(jià)格相關(guān)的各種土地使用制度的改革來培育和影響土地市場,從而影響土地資源的配置結(jié)果與效率。目前融合了土地政策的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,其側(cè)重點(diǎn)是在行政手段和行政措施的改革和運(yùn)用上。土地利用總體規(guī)劃作為政府調(diào)控土地資源配置的重要手段,是政府加強(qiáng)用地管理、促進(jìn)土地資源合理、高效利用的基礎(chǔ)和保證,應(yīng)真正發(fā)揮新一輪土地利用總體規(guī)劃在宏觀調(diào)控中的作用,樹立土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性[4]。
3.2 規(guī)劃修編應(yīng)堅(jiān)持“剛?cè)岵?jì)” 的原則
土地利用規(guī)劃的剛性在一定程度上控制了耕地面積大量減少,但同時(shí)也出現(xiàn)了一些難以協(xié)調(diào)的問題。在新一輪土地利用規(guī)劃編制時(shí),應(yīng)及時(shí)提出“剛性與彈性相結(jié)合”的理念,使規(guī)劃保持一定剛性的前提下具有適度彈性,增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的適應(yīng)性和引導(dǎo)性。其中“彈性管制”[5],不只是體現(xiàn)在規(guī)劃編制過程時(shí)分配指標(biāo)的彈性以及空間布局的彈性,同時(shí)也包括未來土地利用的彈性調(diào)控,根據(jù)變化的情況,在時(shí)空上進(jìn)行合理調(diào)整,增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的彈性力度,這樣才能使規(guī)劃真正為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供用地保障和用地服務(wù),使規(guī)劃落實(shí)到實(shí)處,從而提高新一輪規(guī)劃的可操作性和科學(xué)性。
3.3 建立完備的法律保障體系
要使土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施能夠落到實(shí)處,真正起到應(yīng)有的作用,必須建立完備的法律保障體系。因此,應(yīng)盡快制訂出臺(tái)《土地利用規(guī)劃管理?xiàng)l例》等專門法規(guī)[2]。通過立法,明確土地利用規(guī)劃的地位、內(nèi)容和法律責(zé)任等,確保各級(jí)土地利用規(guī)劃的依法編制(或修編)和實(shí)施。同時(shí)編制和修訂各級(jí)土地利用規(guī)劃規(guī)程或編制辦法,在這方面,應(yīng)借鑒其他部門的經(jīng)驗(yàn)。如建設(shè)部于 2006年實(shí)施了修訂后的《城市規(guī)劃編制辦法》,國家環(huán)境保護(hù)總局 2003年了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》等,這些法規(guī)都對(duì)相關(guān)的規(guī)劃工作起到了重要的推動(dòng)作用。
3.4 做好規(guī)劃銜接,注重公眾參與
新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)采用的是“開門編規(guī)劃”的思路進(jìn)行修編。通過與社會(huì)各界的廣泛交流、溝通、協(xié)調(diào),從而使規(guī)劃表現(xiàn)出廣泛的社會(huì)參與度。
(1)做好與有關(guān)部門的銜接工作,與上下級(jí)規(guī)劃做好銜接,同時(shí)與城市總體規(guī)劃、工業(yè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃在布局上、相關(guān)指標(biāo)也要協(xié)調(diào)一致。特別是城市總體規(guī)劃應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)模和城市發(fā)展方向,合理布局,構(gòu)建科學(xué)的城鎮(zhèn)建設(shè)體系,并在規(guī)劃成果上予以落實(shí),增強(qiáng)規(guī)劃的總體性,控制性。
(2)公眾參與,充分利用網(wǎng)絡(luò)信息手段,規(guī)劃的主要內(nèi)容,請(qǐng)公眾提出意見,將公眾的有愿望和理想變成切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)方案,同時(shí),將規(guī)劃的目標(biāo)與設(shè)想及時(shí)與公眾交流,以提高規(guī)劃方案的可靠性和滿意度,體現(xiàn)“以人為本”的思想,增強(qiáng)規(guī)劃的可行性。
3.5 健全保障體系
目前各地都在積極探索規(guī)劃實(shí)施方面有很好的做法,要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為基礎(chǔ),適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,更新土地規(guī)劃管理理念,逐步建立以規(guī)劃管制、計(jì)劃調(diào)控為核心的土地規(guī)劃管理制度體系。同時(shí)由于規(guī)劃實(shí)施是一個(gè)長期的過程,還應(yīng)根據(jù)規(guī)劃實(shí)施的不同階段所出現(xiàn)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整,可以結(jié)合規(guī)劃管理信息化的建設(shè),研究建立規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、評(píng)價(jià)和管理體系。
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Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning
Shen Na
(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)
Abstract: Now the revision of new land-use overall planning is woking in China.The problem is to revise the strategical、scientific、practical and operational planning.Through analysing some important issues emerged from the last planning,the suggestions of revision of new land-use overall planning were proposed.
第7篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
關(guān)鍵詞 社會(huì)轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能
中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向市場經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義民主政治、開放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會(huì)轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。
我國學(xué)者對(duì)“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。
從以上對(duì)“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會(huì)公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對(duì)公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會(huì)公眾需求；第三，主張社會(huì)公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過程，以補(bǔ)充市場機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對(duì)土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對(duì)統(tǒng)一的概念：即對(duì)一定區(qū)域未來土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。
實(shí)質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會(huì)整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個(gè)組成部分。基于這一認(rèn)識(shí)，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過程，具有對(duì)未來土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會(huì)公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過程中是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會(huì)（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會(huì)和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。
2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評(píng)
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級(jí)規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國的縣級(jí)規(guī)劃也大部分完成。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會(huì)主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會(huì)公眾和部門組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級(jí)政府只須提供信息、執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國務(wù)院了11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級(jí)規(guī)劃并開始正式實(shí)施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對(duì)我國市場經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。
第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級(jí)政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過程中缺乏合理性。
第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級(jí)政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過各級(jí)政府層層（科層制）方式來實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過國家級(jí)規(guī)劃對(duì)一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。
3社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟(jì)競爭進(jìn)程中去，以市場為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。
第三，市場經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對(duì)人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對(duì)規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩?shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場化經(jīng)濟(jì)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級(jí)政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力重新歸還給社會(huì)；同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會(huì)利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會(huì)公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會(huì)自我管理、服務(wù)的意識(shí)和社會(huì)中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。
第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對(duì)原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對(duì)土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。
第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。
4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對(duì)策建議在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：
4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會(huì)概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項(xiàng)規(guī)劃，它要滿足社會(huì)發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹立市場經(jīng)濟(jì)和全球化理念
我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會(huì)影響國家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個(gè)市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)、從市場的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個(gè)市場對(duì)規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。
4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容
在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會(huì)全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)治理作用
所謂公民社會(huì)介入，首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個(gè)社會(huì)集體或公民都對(duì)土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會(huì)中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會(huì)普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場對(duì)土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過程實(shí)質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場運(yùn)作的長期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場失靈）讓市場機(jī)制對(duì)土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國家市場機(jī)制對(duì)土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺(tái)《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對(duì)政府、企業(yè)、非營利組織和社會(huì)公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。
4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對(duì)我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
第8篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
關(guān)鍵詞：土地利用；環(huán)境影響；評(píng)價(jià)研究
中圖分類號(hào)： P285 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開展執(zhí)行主要是從決策源頭上減少生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染，有助于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)之間的和諧發(fā)展，是我國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展中不可缺少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但就目前來看，土地利用總體規(guī)劃特別是土地利用總體規(guī)劃（簡稱總體規(guī)劃）的環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡稱環(huán)評(píng)）工作在我國剛剛起步，其研究的技術(shù)方法體系處于探索階段，目前還很不成熟。再加上部分地區(qū)都以經(jīng)濟(jì)的增長作為其發(fā)展的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地利用總體規(guī)劃缺乏科學(xué)性和可預(yù)見性，這就造成了對(duì)資源的不合理利用和對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。下面我就將從不同的層面就我國土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作做一個(gè)分析探討。
1、土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的概念及意義
土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)指的是土地利用總體規(guī)劃中對(duì)土地發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策的實(shí)施可能對(duì)環(huán)境帶來的影響做出預(yù)測、分析和評(píng)價(jià)，把環(huán)境因素納入到土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合決策之中，并提出相應(yīng)的預(yù)防措施，以避免或降低由于決策失誤帶來的環(huán)境影響，它是協(xié)調(diào)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展關(guān)系的一種科學(xué)規(guī)劃手段。
2、土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的理論基礎(chǔ)
2.1、可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展是以自然資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)的發(fā)展。它從環(huán)境角度規(guī)劃實(shí)施資源的可持續(xù)性，并提出符合可持續(xù)發(fā)展要求的改善措施，為最終實(shí)施土地利用規(guī)劃提供環(huán)境依據(jù)。
2.2、景觀生態(tài)學(xué)理論
景觀的生態(tài)學(xué)研究的是由相互作用生態(tài)系統(tǒng)組成的異質(zhì)地表的結(jié)構(gòu)、功能，它是與地理學(xué)以及生態(tài)學(xué)相交叉的科學(xué)，主要把地理學(xué)研究的自然地理同生態(tài)學(xué)研究的生態(tài)系統(tǒng)的方法相結(jié)合，進(jìn)而研究景觀空間格局以及生態(tài)過程的相互關(guān)系。
2.3、生態(tài)承載力理論
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)工作中的生態(tài)承載力主要是從一個(gè)全新的角度考慮人類與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。這個(gè)方法主要提供了一個(gè)核算地區(qū)以及個(gè)人對(duì)自然資本利用狀況的簡明框架，通過測算人類對(duì)自然生態(tài)服務(wù)的需求以及自然所能夠提供的生態(tài)服務(wù)之間的差距，以此來評(píng)價(jià)人類對(duì)自然資源利用的實(shí)際情況，進(jìn)而更為準(zhǔn)確地判定評(píng)價(jià)對(duì)象的可持續(xù)發(fā)展程度。從理論體系來看，生態(tài)承載力模型表示的是一個(gè)國家或者區(qū)域的人口所擁有的現(xiàn)實(shí)生物的生產(chǎn)面積，為正確評(píng)價(jià)土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響提供了量化依據(jù)
3、土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法
3.1、對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的分析
對(duì)土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)而言，對(duì)其主要的規(guī)劃目標(biāo)以及方案的分析尤為重要。土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)該主要包括有相關(guān)的總目標(biāo)和具體目標(biāo)?？偰繕?biāo)一般作定性描述，而具體目標(biāo)主要包括有耕地總量的動(dòng)態(tài)基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、相關(guān)的平衡目標(biāo)、低產(chǎn)農(nóng)用地改造目標(biāo)、建設(shè)用地控制目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)等等。
3.2、現(xiàn)狀調(diào)查與分析
在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作中對(duì)其現(xiàn)狀的分析和評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括：通過對(duì)規(guī)劃區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的問題分析，以此來確定當(dāng)前主要環(huán)境問題和其產(chǎn)生的原因；還有就是對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)敏感區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)分析，比如對(duì)于特殊的環(huán)境、特有的濕地、水土保持區(qū)、生態(tài)退化區(qū)、特有人文以及自然景觀等等。
3.3、環(huán)境影響識(shí)別與評(píng)價(jià)
環(huán)境影響識(shí)別與評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定對(duì)土地利用總體規(guī)劃而言也是相當(dāng)重要的，環(huán)境影響識(shí)別的內(nèi)容主要為規(guī)劃目標(biāo)以及方案的影響因素進(jìn)行識(shí)別。要特別注意在進(jìn)行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的識(shí)別時(shí)，可把相關(guān)規(guī)劃的目標(biāo)或者規(guī)劃的方案進(jìn)行分解，將其分成若干經(jīng)濟(jì)行為，比如土地的開發(fā)、復(fù)墾、治理水土流失、退耕還林等等，然后再依據(jù)這些經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行識(shí)別，找出環(huán)境影響的發(fā)生原因和受影響的環(huán)境因素，將它們與土地利用規(guī)劃中的土地經(jīng)濟(jì)行為相對(duì)應(yīng)。
4、土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)存在的問題
4.1、評(píng)價(jià)模式欠佳
目前在國際上，很多國家的環(huán)境評(píng)價(jià)戰(zhàn)略大多采取“自我評(píng)價(jià)”的模式。而再在國內(nèi)，由于相關(guān)的負(fù)責(zé)單位在其評(píng)價(jià)模式上大多沒有自己的主見，在思路上是多是效仿人家建設(shè)項(xiàng)目的方法，采取“第三方”的評(píng)價(jià)模式。而這樣的方式雖然在對(duì)土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的科學(xué)性以及合理性上有了一定的保證，但是對(duì)規(guī)劃的編制不能有效地介入，這就導(dǎo)致對(duì)已經(jīng)制定出的規(guī)劃方案、環(huán)境保護(hù)的措施等起不到保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)和要求。
4.2、評(píng)價(jià)技術(shù)不成熟
目前，在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐中，我國主要引用建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的思想和技術(shù)方法，但這個(gè)評(píng)價(jià)技術(shù)方法在實(shí)際用于規(guī)劃環(huán)評(píng)中是不能完全試用的。其原因主要是土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)處于高層次的規(guī)劃和計(jì)劃的環(huán)評(píng)，而項(xiàng)目或區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的預(yù)測是在環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀監(jiān)測的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。
4.3、理論和實(shí)踐相脫節(jié)
就目前我國土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)展的現(xiàn)狀而言，存在很多技術(shù)方法以及理論實(shí)踐方面的問題。在技術(shù)方法的理論研究中，幾乎是沒有制定出符合我國國情的一套理論方法，不能滿足土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐要求；而在技術(shù)方法的實(shí)踐中，往往也都脫離了實(shí)際情況，只對(duì)原則性的要求進(jìn)行說明，沒有關(guān)于在不同情況下采用不同的技術(shù)方法去解決土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)踐中存在的問題，可行性不是很高，不能形成具有一定理論依據(jù)。
5、改善規(guī)劃環(huán)評(píng)的措施
5.1、加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)
在具體的工作中，對(duì)于相關(guān)人員的培訓(xùn)工作要有針對(duì)性。比如根據(jù)工作基礎(chǔ)和背景情況對(duì)參加培訓(xùn)的人員給予分類的培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的效率。同時(shí)強(qiáng)化大眾參與的力度，可以在實(shí)踐中充分的利用媒體網(wǎng)絡(luò)的普遍性，向公眾宣傳規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用，從而使他們能自覺的參與對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的監(jiān)督，成為推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要力量。
5.2、保證理論與實(shí)踐相結(jié)合
首先，在具體的工作中根據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)自身目的的要求，改進(jìn)評(píng)價(jià)中的評(píng)價(jià)模式，推進(jìn)“自我評(píng)價(jià)”模式在評(píng)價(jià)工作中的應(yīng)用。其次，加大對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)技術(shù)方法的研究，國家也應(yīng)組織相關(guān)的專業(yè)研究小組進(jìn)行技術(shù)改造，成立一套完整的符合我國國情的規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)方法。最后，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)的范圍。促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)理論與實(shí)踐兩方面相結(jié)合的體系的完善，推進(jìn)其在全國范圍內(nèi)的開展。
5.3、優(yōu)化規(guī)劃、評(píng)價(jià)方案
在具體的工作中選將指標(biāo)法與格局分析法的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合對(duì)比，選取最優(yōu)規(guī)劃方案。保證整個(gè)工作的有效開展。
5.4、完善評(píng)價(jià)制度與體系
在具體的工作中完善相關(guān)的評(píng)價(jià)體系，并以此確定相對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容以及工作的程序、評(píng)價(jià)技術(shù)方法手段等等。還要加強(qiáng)完善公眾參與制度、完善評(píng)審體制和健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律責(zé)任制度三方面的研究。從而提高工作的效率及可操作性
綜上所述，規(guī)劃環(huán)評(píng)有很大的現(xiàn)實(shí)意義，所以在以后的工作中我應(yīng)該從政策的制定、條例的實(shí)施、人員的培養(yǎng)等多方面進(jìn)行努力，以此提高整個(gè)工作效益，保證我國經(jīng)濟(jì)、文化的可持續(xù)化發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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[2]陳文波,趙小敏,武春友. 規(guī)劃環(huán)評(píng)理論與方法初探[J]. 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2006,01:134-138.
第9篇：土地利用總體規(guī)劃體系范文
近年來，隨著人口和經(jīng)濟(jì)的快速增長，人類對(duì)土地的需求量日趨上升，土地利用對(duì)環(huán)境造成的消極影響也不斷擴(kuò)大。努力尋求一條人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路，日益成為當(dāng)今社會(huì)追求的目標(biāo)，因此戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)被提出并受到各國的重視，而土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)就屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一種。
技術(shù)路線和研究方法
本文以環(huán)境科學(xué)、環(huán)境規(guī)劃與評(píng)價(jià)學(xué)、生態(tài)學(xué)為理論指導(dǎo)，借鑒國內(nèi)外規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則》，構(gòu)建基于PSR框架的指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，并進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，建立評(píng)價(jià)模型，最終得出隆回縣土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響優(yōu)度值。
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響識(shí)別
戰(zhàn)略環(huán)境影響識(shí)別就是通過檢驗(yàn)戰(zhàn)略所有預(yù)期的、直接和間接的環(huán)境影響，篩選出顯著的或關(guān)鍵的環(huán)境影響，確定“源”與“受體”之間的因果關(guān)系。根據(jù)對(duì)隆回縣環(huán)境現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃方案要點(diǎn)的分析，結(jié)合規(guī)劃實(shí)施、環(huán)境效應(yīng)的影響程度、影響方式以及環(huán)境受體敏感性等因素，確定本次規(guī)劃影響的環(huán)境因子，并編制規(guī)劃環(huán)境影響識(shí)別表（表1）。
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
·構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
最初由加拿大政府組織力量初步研究，后由經(jīng)濟(jì)合作和開發(fā)組織與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署合作，共同提出了環(huán)境指標(biāo)的壓力（Pressure）——狀態(tài)（State）——響應(yīng)（Response）概念模型，即PSR概念模型，它幾乎是所有環(huán)境指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。以規(guī)劃環(huán)境影響識(shí)別表的分析為基礎(chǔ)，結(jié)合隆回縣環(huán)境現(xiàn)狀和土地利用規(guī)劃分析，以隆回縣資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，構(gòu)建了基于PSR框架的土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表2。
·指標(biāo)權(quán)重的確定
確定權(quán)重的方法主要有特爾菲法、模糊綜合評(píng)判法、主成分分析法、層次分析法、灰度分析法等。層次分析法是美國運(yùn)籌學(xué)家T·L·Saaty教授于20世紀(jì)70年代提出的一種定性與定量相結(jié)合的決策分析方法。它是一種將決策者對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的決策思維過程模型化、數(shù)量化的過程。本文采用層次分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重，見表3。
土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)
·評(píng)價(jià)方法
本次環(huán)評(píng)采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法。對(duì)于規(guī)劃方案的用地空間布局調(diào)整和規(guī)劃后的防災(zāi)減災(zāi)能力，將定性的分析評(píng)價(jià)其環(huán)境影響。
·土地利用空間布局合理性評(píng)價(jià)
規(guī)劃方案是在進(jìn)行土地生態(tài)敏感性分區(qū)的基礎(chǔ)上，組織土地利用的空間布局調(diào)整，充分考慮到了隆回縣的土地生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境效益問題。對(duì)隆回縣的環(huán)境產(chǎn)生正面影響，促進(jìn)隆回縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。
·指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
目前我國缺乏相應(yīng)的法定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為此，本文通過咨詢環(huán)保、土地、水利、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等各部門的專家，查閱相關(guān)文獻(xiàn)，參照可持續(xù)發(fā)展水平較高地區(qū)的各指標(biāo)值，并參考其他規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)例，結(jié)合隆回縣土地利用總體規(guī)劃本身的特點(diǎn)，確定各指標(biāo)的可行等級(jí)區(qū)間。
森林覆蓋率、人均公共綠地面積、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率4項(xiàng)指標(biāo)的確定：主要根據(jù)《中華人民共和國森林法實(shí)施細(xì)則》、《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)》、《國家生態(tài)市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、聯(lián)合國環(huán)境衛(wèi)生組織提出的要求，以及國內(nèi)外主要同級(jí)別城市的標(biāo)準(zhǔn)。耕地轉(zhuǎn)化率和城鎮(zhèn)建設(shè)及工礦用地率的確定：借鑒陳百明、李成瑞等人的相關(guān)研究結(jié)果。人均耕地面積、單位土地地區(qū)生產(chǎn)總值、土地開發(fā)率、城鎮(zhèn)化率、水土流失面積比、土地利用多樣性、退化土地治理率等指標(biāo)的確定，主要根據(jù)隆回縣本身的現(xiàn)狀特點(diǎn)、人居舒適度以及國內(nèi)外主要城市的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生正效應(yīng)的稱為正向指標(biāo)，反之，稱為負(fù)向指標(biāo)。
·指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理
本文采用的是極差標(biāo)準(zhǔn)化法，計(jì)算公式為：
正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化：
（式1）
負(fù)向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化：
（式2）
式中：ki是指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值，xi是指標(biāo)的實(shí)際數(shù)值，api為可行區(qū)間的最低臨界值，bpi為可行區(qū)間的最高臨界值。（見表4）
·綜合評(píng)價(jià)結(jié)果
運(yùn)用加權(quán)指數(shù)法，求出規(guī)劃方案的環(huán)境影響綜合優(yōu)度值。
Y=∑Ki（c）譿i（c）+∑Ki（d）譿i（d）+∑Ki（e）譿i（e）
Y表示環(huán)境影響綜合優(yōu)度值，Ki表示各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值，wi表示指標(biāo)權(quán)重值。當(dāng)Y=1時(shí)，說明規(guī)劃方案各評(píng)價(jià)指標(biāo)均達(dá)到理想狀態(tài)，完全可行；當(dāng)0
運(yùn)用上述公式，可以得出本次隆回縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）的環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，2006-2010年為0.39， 2010-2020年為0.56。由以上結(jié)果可知，隆回縣土地利用總體規(guī)劃從近期到遠(yuǎn)期的環(huán)境影響負(fù)面影響程度較小，且負(fù)面影響隨時(shí)間減小，規(guī)劃方案是基本可行的。
評(píng)價(jià)結(jié)論
